特約撰稿/余萬里

兩院之外的“第三院”

特約撰稿/余萬里

游說，英語稱lobby,原意是門廳或休息室，因?yàn)閺氖掠握f活動的人進(jìn)不了會議室和議事大廳等正式場合，一般在這種地方活動，后來這單詞就成了“游說”的英文詞，從事游說的人稱lobbyist，就是說客?，F(xiàn)在，這種“旁門左道”的活動已經(jīng)成為美國政治生態(tài)的一個(gè)重要組成部分。

每年的1月底開始到9月30日，圍繞聯(lián)邦財(cái)政資源的分配，總統(tǒng)、行政部門、國會、政黨以及利益集團(tuán)之間都會展開激烈的討價(jià)還價(jià)。在美國公開、透明的預(yù)算決定機(jī)制當(dāng)中，各地方、企業(yè)、團(tuán)體都有機(jī)會在聯(lián)邦政府的巨額財(cái)政支出中分一杯羹。這個(gè)時(shí)候，華盛頓游說人士的“狩獵季節(jié)”也就到了。

作為美國民主體制中的一道獨(dú)特風(fēng)景線，院外游說活動已經(jīng)成為美國政治必不可少的一個(gè)組成部分。多元主義的民主理論家認(rèn)為，利益集團(tuán)政治在整體上是健康的，有利于保護(hù)美國的民主和自由。因?yàn)樵谝粋€(gè)開放競爭的利益集團(tuán)政治當(dāng)中，各種不同的、相對立的集團(tuán)互相競爭、相互抵消，最終會產(chǎn)生一個(gè)均衡的結(jié)果。而且，建立在自愿結(jié)社基礎(chǔ)上的利益集團(tuán)也有助于公民與政府的溝通、監(jiān)督政府、影響決策。有些人把游說集團(tuán)稱為國會參議院、眾議院之外的“第三院”，足以證明他們的影響力之大。

游說與美國政治

游說并不是美國政治的成文制度，但是美國民主體制中的院外游說活動由來已久。早在美國獨(dú)立后的第一屆國會中就已經(jīng)出現(xiàn)了游說活動。通常而言，在華盛頓院外游說行業(yè)活動的角色主要有公關(guān)公司、律師事務(wù)所以及大公司、利益集團(tuán)的代表處。廣義上，從事政策分析和研究的思想庫和研究機(jī)構(gòu)也會發(fā)揮政治游說的功能，但是他們主要不

TOP EVENT是依靠收取代理游說費(fèi)來謀生的，因此不算職業(yè)游說機(jī)構(gòu)。

院外游說與美國的利益集團(tuán)政治密不可分，是美國特定的政治結(jié)構(gòu)與政治文化催生的一對雙生子。在政治結(jié)構(gòu)上，美國缺乏功能完備的政黨體制。與世界其他國家的政黨相比，美國的政黨只是一個(gè)選舉的工具，并沒有系統(tǒng)的政治綱領(lǐng)、嚴(yán)密的組織和紀(jì)律，因此無法發(fā)揮聯(lián)系群眾進(jìn)行政策溝通的功能。美國政黨的這一功能缺失實(shí)際上是由利益集團(tuán)來填補(bǔ)的。而美國政治文化中根深蒂固的結(jié)社傳統(tǒng)又為利益集團(tuán)政治提供了滋生的土壤。19世紀(jì)30年代，法國學(xué)者托克維爾在其著名的《論美國的民主》當(dāng)中寫到:“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時(shí)時(shí)在組織社團(tuán)……在法國，凡是創(chuàng)辦新的事業(yè)，都由政府出面；在英國，則由當(dāng)?shù)氐臋?quán)貴帶頭；在美國，你會看到人們一定組織社團(tuán)?！?/p>

院外游說得到了美國憲法第一修正案的認(rèn)可和保護(hù)。憲法第一修正案雖然沒有明確提到游說活動，但明文保護(hù)“人民和平集會和向政府請?jiān)干煸┑臋?quán)利”。游說最初就是民眾向政府請?jiān)傅囊环N形式。在交通和通信不發(fā)達(dá)的過去，代理的游說活動還有助于降低民眾與政府溝通的成本。

游說業(yè)的發(fā)展

華盛頓院外游說活動雖然由來已久，但這項(xiàng)產(chǎn)業(yè)蓬勃興起的根本推動力量是美國政府職能的擴(kuò)張。19世紀(jì)到20世紀(jì)初，華盛頓的職業(yè)游說人士加起來不過寥寥百人，主要業(yè)務(wù)是參與選舉后的分官鬻爵和政治分肥。20世紀(jì)30年代，羅斯福的“新政”導(dǎo)致了聯(lián)邦政府管制能力和范圍的擴(kuò)張，相應(yīng)地吸引了各大產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、公司對政府政策的注意力。院外游說隊(duì)伍的擴(kuò)大、影響力的擴(kuò)展也引起社會的注意，尤其成為20世紀(jì)上半葉美國“進(jìn)步主義”運(yùn)動的眼中釘。1946年，美國國會出臺了第一部規(guī)范游說活動的法律，對政治游說的范圍、形式和手段進(jìn)行了限制。

20世紀(jì)60年代，隨著美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和職能的大規(guī)模擴(kuò)張，華盛頓的院外游說也迎來了大發(fā)展的時(shí)期。到80年代初，從事院外游說的人數(shù)從數(shù)千人迅速擴(kuò)大到3.5萬，號稱美國首都華盛頓的“第一產(chǎn)業(yè)”。名列《財(cái)富》榜前500名的美國大公司悉數(shù)設(shè)立了自己在華盛頓的代表處。其中，與美國國防事業(yè)密切相關(guān)的軍工企業(yè)，如波音、洛克希德－馬丁等公司在華盛頓代表處的工作人員有數(shù)百人之多。

游說形式多種多樣。2009年10月27日，兩名來自俄勒岡一家電動摩托車廠的員工騎著他們生產(chǎn)的電動摩托車出現(xiàn)在首都華盛頓的國會山。他們認(rèn)為自己的產(chǎn)品是解決美國能源困境的一個(gè)好方法，所以前來游說國會，希望得到政府的支持。（圖/CFP）

游說的四種類型

院外游說活動常用的政治戰(zhàn)略有四種:直接游說、間接游說、草根游說和政治行動委員會。這四種政治戰(zhàn)略各有其優(yōu)點(diǎn)和弊端，根據(jù)問題的性質(zhì)和政治形勢，利益集團(tuán)會選擇其中的一種或幾種戰(zhàn)略展開政治行動。

直接游說是最為傳統(tǒng)和古老的政治游說手段，但至今仍是最為有效和常用的政治戰(zhàn)略。公民、利益集團(tuán)代表本人或委托專業(yè)游說人員通過面對面的方式與決策者發(fā)生接觸，傳遞信息、表達(dá)觀點(diǎn)、施加影響的。同其他形式的游說活動相比，直接游說具有簡單、保密、廉價(jià)等特點(diǎn)。尤其關(guān)鍵的是，這種面對面的溝通避免了信息在傳遞過程可能發(fā)生的耗散、扭曲和誤讀，保證了游說的質(zhì)量。在直接游說活動中采用的主要方式有:登門拜訪政府官員或國會議員、在政策聽政會上發(fā)言、向決策部門遞送材料等等。

當(dāng)然，并不是隨便哪個(gè)人都可以跑到白宮或國會山去找總統(tǒng)、部長或議員反映情況的，政治家、政府官員和議員們都是日理萬機(jī)的大忙人，他們可不一定有時(shí)間陪你“閑聊”。另外，國會大廈和政府大樓里有幾百位議員和成千上萬名工作人員，每個(gè)人負(fù)責(zé)不同的事務(wù)，當(dāng)你需要解決什么問題的時(shí)候，你必須知道該去什么地方、敲哪個(gè)門、找什么人。因此，直接游說是以微妙的人際關(guān)系為基礎(chǔ)的。一位美國資深的游說人士把他的經(jīng)驗(yàn)概括為中國人非常熟悉的一句話:“多一個(gè)關(guān)系，多一條路”。

直接游說的關(guān)系學(xué)原理使得游說行業(yè)往往成為政治家、政府官員和國會議員退休或離任之后的職業(yè)選擇。大公司、利益集團(tuán)和游說企業(yè)的老板也十分清楚這些離退官員的價(jià)值，這些人在政府長期工作所積累的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往成為他們重金購買的資源?？肆诸D政府的國家安全事務(wù)助理塞繆爾·伯杰干脆自己創(chuàng)辦了一個(gè)名曰“橋”的戰(zhàn)略咨詢公司，自己當(dāng)起了游說公司的老板。

間接游說是一種迂回的政治戰(zhàn)略，通過廣告、宣傳、公眾輿論、群眾示威等手段向決策者發(fā)送信息。間接游說在更大程度上是一個(gè)公開的信息傳遞的過程，這些信息不僅針對決策者，而且也面向公眾，并試圖通過吸引群眾的注意來強(qiáng)化對決策者的影響。由于其公開性，間接游說的信息有可能被歪曲和篡改，也可能引起對立集團(tuán)的反應(yīng)，所以風(fēng)險(xiǎn)比較大，成本也比較高。但是，秘密的直接游說經(jīng)常涉及道德和法律方面的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是大公司與政府之間的“錢權(quán)交易”歷來受美國民眾的憎惡。為了樹立良好的公眾形象，爭取公眾的支持，廣泛和公開的間接游說成為利益集團(tuán)常用的政治戰(zhàn)略。

草根游說指的是普通公民通過信函、電話、傳真、電子郵件等手段比較廣泛和集中地向決策者表達(dá)政治意愿的行為。從理論上講，民主社會中任何公民都有權(quán)發(fā)表自己的政治意見和看法并影響政策的制定，他們表達(dá)的是自己的獨(dú)立的意愿，不受政治組織的影響和操縱?！白匀皇浅晒Φ牟莞握f行動的關(guān)鍵概念”，成千上萬的民眾自發(fā)地、無組織地拿起了筆和電話將自己的觀點(diǎn)傳達(dá)給決策者。然而在現(xiàn)實(shí)中，自發(fā)的、自然的草根游說根本不可能發(fā)生，這種大規(guī)模的群眾運(yùn)動必然有某些利益集團(tuán)在背后進(jìn)行運(yùn)作、組織和發(fā)動。有組織的草根游說被稱為“草皮游說”，當(dāng)然，為了使游說行動更有說服力，這些“草皮”總是盡量假裝成草根。

政治行動委員會是在選舉中代表利益集團(tuán)籌集并向候選人及政黨捐助競選經(jīng)費(fèi)的組織，它是20世紀(jì)70年代選舉經(jīng)費(fèi)改革的產(chǎn)物，這項(xiàng)改革嚴(yán)格限制了個(gè)人對候選人的捐款，于是利益集團(tuán)設(shè)立了相應(yīng)的政治行動委員會，以委員會的形式向候選人捐款。美國的選舉經(jīng)費(fèi)法沒有限制政治行動委員會的捐贈限額，相關(guān)法令還承認(rèn)了政治行動委員會的合法地位。因此，從70年代開始，政治行動委員會迅速興起，成為利益集團(tuán)進(jìn)行政治捐贈的主要工具。

政治行動委員會的捐款通常會給人“用金錢買投票”的印象，而政治學(xué)家的研究發(fā)現(xiàn)政治捐款與議員的投票行為之間并不存在緊密的關(guān)聯(lián)性。議員的投票行為有他們自己的獨(dú)立性，即使接受了某一利益集團(tuán)捐贈的議員也可能在立法過程中持對其不利的立場。政治捐贈并不能直接決定議員的選舉，決定議員能否當(dāng)選的是選民的選票，而不是金錢。因此，研究美國政治行動委員會專家拉里·薩巴托指出，政治捐款與其說是為了“買投票”，不如說是為了“買門路”。政治捐款給利益集團(tuán)提供了與國會議員接觸并展開游說的機(jī)會。

院外游說活動一直是一個(gè)備受非議的領(lǐng)域。在這個(gè)以人際關(guān)系為基礎(chǔ)、“潛規(guī)則”橫行的灰色地帶，經(jīng)常爆出錢權(quán)交易的“丑聞”。利益集團(tuán)和院外游說也往往會扭曲政府決策的公共性。尤其在總統(tǒng)“跛鴨化”的情況下，當(dāng)總統(tǒng)和行政部門無法有效控制政策議程的時(shí)候，蜂擁而至的利益集團(tuán)會嚴(yán)重干擾和扭曲美國內(nèi)外政策的公平與公正。20世紀(jì)90年代的中美關(guān)系曾多次成為美國利益集團(tuán)政治的犧牲品，一些涉華問題上都有游說集團(tuán)角力的影子。