□文/唐 銀

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

一、引言

高漲不下的房價讓部分人“望房止步”，出現(xiàn)了無房可住的困難局面。為解決這一問題，國家開始實(shí)行保障性住房制度，在全國范圍內(nèi)興建保障性住房。根據(jù)“十二五”規(guī)劃，2011年全國要開工建設(shè)保障性住房1，000萬套，未來5年開工建設(shè)數(shù)量將達(dá)到3，600萬套。在保障性住房如火如荼地實(shí)施過程中，各相關(guān)方受各自利益的驅(qū)動，出現(xiàn)尋租行為，使得保障性住房偏離其本意，從而帶來不良后果。

二、保障性住房與尋租

尋租是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的名詞，保障性住房則是工程實(shí)體，二者本無關(guān)聯(lián)，但由于保障性住房中存在一定的經(jīng)濟(jì)利益，使得保障性住房與尋租聯(lián)系起來，在保障性住房的實(shí)施過程中，出現(xiàn)尋租行為。

（一）保障性住房定義。保障性住房是相對于商品房而言，指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房，包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價房、公共租賃房。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房是指已經(jīng)列入國家計劃，且由政府組織房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者集資建房單位建造，以微利價格向城鎮(zhèn)中低收入家庭出售的住房。廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。限價房就是限房價、限地價的“兩限”商品房。公共租賃房是用低于市場價或者承租者能夠承受的價格，向新就業(yè)人員出租且產(chǎn)權(quán)屬于政府或公共機(jī)構(gòu)的房屋。這四種住房分別為不同的人們服務(wù)，發(fā)揮著各自的作用。

（二）尋租定義。關(guān)于“尋租”，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有著不同的解釋。“尋租”最早源于塔洛克的《關(guān)于稅、壟斷和偷竊的福利成本》一文，后克魯格明確提出“尋租”是為了取得許可證和配額以獲得額外收益而進(jìn)行的疏通活動?？绿m得爾中則認(rèn)為“尋租”是為了爭奪人為的財富轉(zhuǎn)移而浪費(fèi)資源的活動。而布坎南認(rèn)為“尋租”是個人竭盡使價值最大化造成社會浪費(fèi)并且沒有形成社會剩余的行為活動，即指人們憑借政府保護(hù)而進(jìn)行的尋求財富轉(zhuǎn)移的活動。所以，“尋租”是通過非生產(chǎn)性活動以獲取已有社會財富轉(zhuǎn)移的行為。其本質(zhì)是一種非生產(chǎn)性行為并造成資源浪費(fèi)。

三、各方的尋租行為

保障性住房的實(shí)施過程中，涉及到開發(fā)商、政府、房屋需求者三大主體。三大主體為了各自的利益會不可避免地進(jìn)行尋租活動。開發(fā)商為了自身的發(fā)展和企業(yè)利潤的需要會在保障性住房招投標(biāo)階段以及項(xiàng)目實(shí)施過程中主動向政府尋租。房屋需求者因不同原因申請保障性住房，其目的均是為了能夠在眾多保障性住房申請者中獲得一套保障性住房，故必然會主動向政府尋租。政府部門或政府官員同開發(fā)商、房屋需求者一樣，也是會在一定條件下追求自身利益最大化。同時，由于政府手握對于保障性住房的建設(shè)與分配的大權(quán)，政府也會趁機(jī)尋租。三者尋租關(guān)系如圖1所示。（圖1）

四、尋租行為產(chǎn)生的原因

總的來說，由于保障性住房在其本質(zhì)上不同于商品房，帶有住房保障性質(zhì)，所以其在建造與分配過程中，具有不同于商品房的獨(dú)特之處與特殊利益。因此，保障性住房在實(shí)施過程中，各方為了獲得各自相應(yīng)的利益導(dǎo)致尋租行為頻發(fā)。

（一）開發(fā)商角度。房地產(chǎn)開發(fā)商是以經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合國家相應(yīng)的政策，做出符合自身利益的行動計劃。因此，開發(fā)商在保障性住房實(shí)施過程中會主動尋租。首先，企業(yè)利潤需要。利潤是促使一個企業(yè)不斷發(fā)展的不竭動力，也是保證企業(yè)正常運(yùn)行的源泉。盡管國家對開發(fā)商進(jìn)行保障性住房建設(shè)的利潤做了明確規(guī)定，但是在實(shí)際操作中由于利潤率的起算是以四項(xiàng)開發(fā)成本為基準(zhǔn)，所以開發(fā)商常常選擇虛增成本等方式來保證自己的既得利潤。為了保證自己利潤的合法性，開發(fā)商會主動向政府尋租；其次，企業(yè)發(fā)展需要。保障性住房與商品房構(gòu)成了我國的房地產(chǎn)市場。在現(xiàn)階段，國家大力調(diào)控房地產(chǎn)市場，其目標(biāo)就是抑制商品房的房價，控制其用地面積，而對于保障性住房國家卻持支持態(tài)度，國家宏觀政策偏向保障性住房的發(fā)展。在此種情況下，由于保障性住房的開發(fā)也能保證企業(yè)的利潤，開發(fā)商會適時調(diào)整自己的發(fā)展戰(zhàn)略，從商品房的開發(fā)轉(zhuǎn)向以保障性住房的開發(fā)為基礎(chǔ)、商品房開發(fā)并重的模式。由于多數(shù)開發(fā)商意識到這一發(fā)展模式，各大開發(fā)商包括萬科、招商在內(nèi)均以表示要建保障性住房，造成參與者眾多、競爭日益激烈的局面。開發(fā)商為了盡可能獲得建設(shè)保障性住房的指標(biāo)，就會主動向負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)的政府尋租；最后，與政府良好關(guān)系的需要。幫助政府建設(shè)保障性住房對于很多開發(fā)商來說是為了處理好與政府的關(guān)系，因?yàn)檎钦茩?quán)部門，或多或少可以對開發(fā)商在開發(fā)過程的各項(xiàng)問題予以適當(dāng)?shù)膸椭?，甚至為開發(fā)商以后的開發(fā)項(xiàng)目帶來一定的益處，故開發(fā)商會在保障性住房的實(shí)施中主動尋租。

圖1 三者尋租關(guān)系圖

（二）房屋需求者角度。保障性住房是為解決中低收入住房困難家庭的住房問題。其本意上的房屋需求者是中低收入住房困難家庭，但事實(shí)上卻是由于利益驅(qū)動，一些本不屬于中低收入住房困難家庭的“高收入人群”也會加入到分羹的行列中來。對于相對而言的“高收入人群”來說，保障性住房由于其特殊的性質(zhì)，可以在諸多方面享受國家優(yōu)惠政策，從而使得保障性住房成本降低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品房，但是其在使用過程中的功能無異于商品房，這就造成保障性住房與商品房之間存在經(jīng)濟(jì)差。在經(jīng)濟(jì)差利益的驅(qū)動下，“高收入人群”會積極參與獲得保障性住房的活動之中。高收入人群明知自己本不符合獲得保障性住房的資格，但為了獲得保障性住房，通過偽造相關(guān)證明材料并主動向政府中掌握審核權(quán)力的人員進(jìn)行尋租，以期獲得保障性住房（前提為可獲利益大于尋租成本）。而對于事實(shí)上的中低收入住房困難人員，獲得一套保障性住房是解決自己住房問題的重要途徑，但住房困難人員為數(shù)眾多，為使自己能夠在眾多的分房者中得到一套房子，其必然會向主管分配的政府部門進(jìn)行尋租，從而尋租行為發(fā)生。有資料顯示，大部分中低收入家庭認(rèn)為在保障性住房的分配中存在尋租行為的，約占69%；認(rèn)為這種行為不正確的約占86%。顯而易見，受自身利益驅(qū)動的人們會在保障性住房實(shí)施過程中進(jìn)行尋租。

（三）政府角度。在社會經(jīng)濟(jì)中，政府也是經(jīng)濟(jì)人，也會受到各方利益的影響，從而進(jìn)行尋租活動。首先，政府會從自身角度出發(fā)，眾所周知，保障性住房與商品房之間不可避免地存在經(jīng)濟(jì)差，故相當(dāng)大一部分人積極參與到申請保障性住房的活動中，政府部門人員在經(jīng)濟(jì)利益的作用下，也自然而然地加入。在保障性住房的實(shí)施過程中出現(xiàn)的武漢“六連號”事件、杭州70余套房“超低價”成交等事件，無不透露出政府部門中部分人員利用手中的權(quán)力為自己謀求本是給予他人的社會保障福利，體現(xiàn)出權(quán)力的濫用；其次，過于集中的權(quán)力。在保障性住房的實(shí)施過程中，政府既有保障性住房的建設(shè)權(quán)也有其分配權(quán)。政府有權(quán)力選擇實(shí)施建設(shè)的開發(fā)商，也有權(quán)力對開發(fā)商在建設(shè)過程中一系列的報批程序具有審批權(quán)，一定程度上決定著開發(fā)商的開發(fā)進(jìn)度，甚至開發(fā)企業(yè)的生死。由于這種絕對壟斷的權(quán)力，政府部門人員可能為了個人或者部門的利益，在開發(fā)建設(shè)過程中，故意在一些報批程序之中為難開發(fā)商或者設(shè)定一定的條約來限制開發(fā)商，迫使其向政府尋租。而對于房屋需求者來說，政府部門掌握著申請人資格的審批權(quán)以及保障性住房的分配權(quán)，政府部門可以人為地設(shè)置部分障礙與條件，使得房屋需求者不得不向其屈服，在這種完全不對等的條件下，實(shí)現(xiàn)尋租活動。由此可見，在保障性住房實(shí)施過程中，尋租行為的關(guān)鍵是政府；最后，制度的不完善?？梢詮膬煞矫鎭碚f：一是監(jiān)督體制的不健全。在保障性住房的實(shí)施過程中，政府握有眾多的各方壟斷權(quán)力，但政府的監(jiān)督者卻是政府自己，即自己監(jiān)督自己，這就為“監(jiān)守自盜”行為提供了土壤；二是懲處制度的不完善。政府是尋租行為的關(guān)鍵所在，而在實(shí)際操作過程中卻沒有關(guān)于政府尋租行為相應(yīng)的懲處制度以及懲處力度不足，致使政府部門沒有過多地考慮懲處而繼續(xù)進(jìn)行尋租行為。

五、尋租行為的影響

尋租在其本質(zhì)上是一種財富的轉(zhuǎn)移，是一種非生產(chǎn)性活動。保障性住房實(shí)施過程中由于尋租的存在，使得保障性住房偏離其本意，并帶來了一系列的社會問題。

（一）社會資源浪費(fèi)。尋租是一種非生產(chǎn)性活動，它追求的是非生產(chǎn)性活動中的利潤。由于尋租固有的特征，決定了尋租活動并不能增加社會財富，而是對已有社會財富的重新轉(zhuǎn)移，為了轉(zhuǎn)移財富，將會耗費(fèi)社會資源，對整個社會來說，是資源的浪費(fèi)。主要表現(xiàn)為三個方面：一是尋租者通過尋租所獲得的社會財富并沒有真正實(shí)現(xiàn)財富的最大價值。例如，所謂的“高收入人群”獲得保障性住房相對于真正意義上需要保障性住房的人們來說，其發(fā)揮的價值明顯不同，價值的效益也不同。對“高收入人群”來說，只是增加額外收入；而對中低收入家庭來說，是切切實(shí)實(shí)解決了住房問題。因此，流入“高收入人群”中的保障性住房并沒有發(fā)揮出真正價值，實(shí)現(xiàn)價值的最大化；二是保障性住房實(shí)施中所涉及的開發(fā)商、房屋需求者為了各自利益向政府進(jìn)行尋租活動，必然耗費(fèi)大量的時間、精力和金錢。若把這些耗費(fèi)轉(zhuǎn)移到其他生產(chǎn)性活動中，必將會有一定的財富產(chǎn)出，增加社會財富，即機(jī)會成本。但尋租者將這些用于尋租活動中，并沒有增加社會財富，因而造成機(jī)會成本損失；三是政府主動尋租所耗費(fèi)的人力、物力以及政府為了反尋租所耗費(fèi)的時間、精力等將會降低政府工作效率，浪費(fèi)工作時間，形成政府尋租或反尋租成本，浪費(fèi)社會資源。

（二）有礙市場正常運(yùn)行。在現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)中，一般是以市場本身這只無形的手來調(diào)控市場，輔以政府這只有形手來調(diào)節(jié)。但在保障性住房實(shí)施過程中，由于尋租行為的頻發(fā)，致使過分強(qiáng)調(diào)政府這只有形手的調(diào)節(jié)作用，違背了保障性住房運(yùn)行過程中正常的市場規(guī)制，有礙于市場的正常運(yùn)行。一是開發(fā)商方面，建設(shè)保障性住房對開發(fā)商而言是百利無一害的，為了獲得開發(fā)商權(quán)，相當(dāng)部分實(shí)力較弱的開發(fā)商將積極進(jìn)行尋租活動使得自己中標(biāo)，而使得一些綜合實(shí)力較強(qiáng)的開發(fā)商無法問津保障性住房的開發(fā)，這樣就不利于保證保障性住房的建設(shè)質(zhì)量，也不利于實(shí)力較弱的企業(yè)提高實(shí)力，同時也不符合市場優(yōu)勝劣汰的選擇規(guī)律，有礙市場正常運(yùn)行；二是房屋需求者方面，由于保障性住房的優(yōu)惠性質(zhì)，使得過多的人（包括不符合條件者）加入到分房的行列中。房屋需求者將會積極主動尋租以期獲得一套保障性住房，而那些本不符合條件的參與者更有尋租的實(shí)力，更容易獲得保障性住房，這就違背了保障性住房的分配初衷，擾亂分配活動的開展，不利于分配市場的正常運(yùn)行。

（三）分配不公，引發(fā)社會矛盾。保障性住房的本意是解決中低收入家庭住房困難問題，其實(shí)質(zhì)就是社會福利。既然名為福利，當(dāng)然會有相當(dāng)多的人想享受這一福利。而尋租活動正是體現(xiàn)社會財富的轉(zhuǎn)移，因此在保障性住房的實(shí)施過程中，尋租行為的發(fā)生使得本應(yīng)到中低收入家庭的福利轉(zhuǎn)向到本不需要的人手里，出現(xiàn)了所謂的“馬太效應(yīng)”，即富者越富，窮者越窮，造成貧富差距，這也就嚴(yán)重違背了保障性住房的本意。由于這種看似公平而事實(shí)上的分配不公，會讓中低收入家庭分不到保障性住房，從而更加容易引發(fā)有關(guān)于住房方面的社會矛盾。

（四）導(dǎo)致官員腐敗，有損政府公眾形象。保障性住房實(shí)施過程中的尋租行為關(guān)鍵方在于政府部門。由于權(quán)力的壟斷，政府可以坐收各方的尋租利益。但政府是國家權(quán)力的象征，代表著最廣大人民群眾的根本利益，尋租行為的發(fā)生僅僅是為了少數(shù)人的利益，而損害公眾的利益。尋租的發(fā)生，使得政府行為的合法性受到質(zhì)疑。更因?yàn)閷ぷ庑袨榈拇嬖?，使得政府部門人員素質(zhì)下降，受利益的驅(qū)動，引發(fā)腐敗現(xiàn)象蔓延，形成政府部門的不正之風(fēng)，這樣就使得政府部門的公信力下降，破壞象征公平、公正的政府部門的公眾形象，削減政府部門的號召力與凝聚力，進(jìn)而有損黨和國家的形象。

（五）引發(fā)社會不正之風(fēng)?，F(xiàn)今社會是一個按勞分配的社會，在保障性住房的實(shí)施過程中，由于尋租的發(fā)生，使得相當(dāng)多的人看到了尋租的甜頭。不用進(jìn)行勞動就能得到社會財富，有損多勞多得、少勞少得、不勞不得的社會風(fēng)氣，引發(fā)投機(jī)取巧的社會風(fēng)氣。同時，尋租是一個不道德的行為，過多的尋租行為的發(fā)生，容易助長不道德的思想，產(chǎn)生更多無法想象的社會問題，帶來更多的不正之風(fēng)。

六、解決對策

保障性住房實(shí)施過程中，尋租行為產(chǎn)生的原因眾多，并且尋租行為所帶來的影響是很嚴(yán)重的，造成保障性住房偏離其本意，故需采用相應(yīng)的對策加以解決。

（一）完善保障性住房準(zhǔn)入制度，加大審核力度。因?yàn)楸Ｕ闲宰》克鶐淼暮锰幨秋@而易見的，故需求者眾多。在保障性住房實(shí)施過程中，房屋需求者之所以會進(jìn)行尋租活動，很大程度上是由于保障性住房的準(zhǔn)入制度不完善，有機(jī)可乘。一是由于在制度中“中低收入”無法準(zhǔn)確的界定，這就使得有些人利用這一漏洞獲得申請人資格；二是部分申請材料是由申請人找相關(guān)單位出具證明，這就存在一個可活動范圍，出現(xiàn)偽造材料行為；三是沒有合理的單位進(jìn)行正確審核，致使審核力度不夠，偽造材料順利過關(guān)。鑒于此，國家必須更加完善保障性住房的準(zhǔn)入制度，由專門的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行申請人資格審查，其中可包括入戶入?yún)^(qū)審查，把握好真正的申請人資格。同時，制定好申請房屋的條件順序，按條件分房，從源頭上杜絕房屋需求者的尋租行為。

（二）減少政府干預(yù)，加強(qiáng)市場作用。尋租活動發(fā)生的根源在于政府權(quán)力的集中，由于權(quán)力的存在，政府可以隨時干預(yù)市場活動。很大程度上是由于政府人員受到利益的驅(qū)動，才會不自覺地干預(yù)市場。在保障性住房實(shí)施過程中，首先，政府控制著選擇開發(fā)商的權(quán)力。若政府通過討論并遵循專家意見，制定出相應(yīng)的選擇政策，再采用公開招標(biāo)方式，由市場競爭來選擇合理的開發(fā)商，既能保證開發(fā)商的實(shí)力，也能減少尋租行為的發(fā)生；其次，對于政府手中所掌握的一系列審批權(quán)力，通過研究后，能夠減少的就盡量減少，需要保留的也制定出相應(yīng)的報批條件、報批資料與報批時間，并確定出報批成功所需時間，形成流程化管理，利用市場進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，從而減少尋租行為的發(fā)生。

（三）建立健全監(jiān)督機(jī)制，加大懲處力度。在盡可能減少政府干預(yù)的同時，也必須建立健全監(jiān)督機(jī)制，加大懲處力度。有資料表明，加大懲處力度是減少尋租發(fā)生的第一有效措施，建立健全監(jiān)督機(jī)制是減少尋租發(fā)生的第二有效措施。現(xiàn)階段，對于尋租行為沒有嚴(yán)厲的懲處力度，即因?qū)ぷ馑艿膽吞庍h(yuǎn)遠(yuǎn)低于尋租所得到的利益，在這種情況下，利益各方當(dāng)然會進(jìn)行尋租。只有當(dāng)尋租的懲處力度使得尋租者認(rèn)為無利可圖時，尋租才會減少；另一方面，監(jiān)督制度的不完善，使得尋租者無后顧之憂，特別是政府，可以放心地進(jìn)行尋租。因此，必須建立健全包括司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督在內(nèi)的多方監(jiān)督機(jī)制，才能使得尋租行為減少發(fā)生，使得政府能夠代表最廣大人民群眾的利益，而不是尋租者的利益。

（四）加強(qiáng)各方道德教育。尋租是一種不道德的行為。尋租行為的發(fā)生是利益各方并沒有意識到尋租是一種不道德行為，從而不斷進(jìn)行尋租活動。道德教育正是從心理層面來規(guī)范尋租者的行為，比起采取的強(qiáng)制性措施更為有效，具有根本上的作用。一方面加強(qiáng)開發(fā)商與房屋需求者道德上的教育，使其認(rèn)識到尋租可恥，就不會主動尋租；另一方面加強(qiáng)政府部門的道德和廉政教育，使其認(rèn)識到尋租的危害，也就不會主動尋租，而對于開發(fā)商與房屋需求者的尋租行為也將會自覺進(jìn)行反尋租。因此，通過道德教育，使得整個社會排斥尋租行為，尋租行為必然減少。

七、結(jié)論

保障性住房體現(xiàn)著國家福利，但由于尋租的存在，使得這項(xiàng)國家福利偏離其本意。為了實(shí)現(xiàn)保障性住房的本意，積極采取一系列改進(jìn)措施，使得保障性住房真正實(shí)現(xiàn)其保障作用，從而促進(jìn)保障性住房的長遠(yuǎn)發(fā)展。

[1]高平安.我國經(jīng)濟(jì)適用房制度研究——以湖南長沙市為例[D].湖南師范大學(xué)，2010.

[2]孫甲.保障性住房項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為分析[J].商業(yè)文化（學(xué)術(shù)版），2010.9.

[3]田芳.公共權(quán)力尋租行為分析[J].內(nèi)蒙古電大學(xué)刊，2008.12.