申香華

一、營利性組織財政補貼的“雙刃劍”性質(zhì)

（一）營利性組織財政補貼的積極作用

大量研究證明，如果政府能夠正確運用營利性組織財政補貼這一調(diào)控手段優(yōu)化配置公共資源，則能修正市場失靈，刺激具有正外部性行業(yè)增加供給。具體來說營利性組織財政補貼的積極作用包括促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力、實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、增加就業(yè)、提高社會整體福利水平、維持財政收入增長、維護(hù)地區(qū)形象等。

（二）營利性組織財政補貼的消極影響

營利性組織財政補貼是一把“雙刃劍”，在利用其積極效果的同時，也應(yīng)看到其可能存在的消極影響。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，營利性組織財政補貼資源配置是一個典型的“委托——代理”問題，因而不可避免存在“代理成本”，該成本集中體現(xiàn)為因設(shè)租尋租而導(dǎo)致政府失靈。在營利性組織財政補貼資源配置的“委托——代理”關(guān)系中，作為代理人的政府官員是理性經(jīng)濟(jì)人，不僅存在個人利益需求，也存在履職上的有限理性，因此，政府官員的行為必然存在偏離公共利益目標(biāo)的風(fēng)險。如果營利性組織財政補貼的過程和使用缺乏科學(xué)合理的權(quán)力配置，勢必使權(quán)力因缺乏監(jiān)督和約束而產(chǎn)生設(shè)租現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)挪用、擠占、轉(zhuǎn)移、私分財政資金的行為。因財政補貼資源的稀缺性和無償性，當(dāng)作為代理人的政府官員設(shè)租，作為受益者的營利性組織必然尋租。當(dāng)營利性組織作為尋租者，與財政補貼資源配置權(quán)行使者——設(shè)租者結(jié)合起來的時候，財政補貼就難以避免被部分利益集團(tuán)所壟斷，被用于尋租活動而浪費、被用于行賄而轉(zhuǎn)移，最終導(dǎo)致公共財政社會成本增加、財政資金運用的效率損失，社會福利減少，使?fàn)I利性組織補貼不僅難以克服市場失靈，反而不可避免地陷入“政府失靈”的尷尬境地等。

二、加強監(jiān)管是抑制營利性組織財政補貼消極影響的關(guān)鍵

營利性組織財政補貼是權(quán)力和利益集中的領(lǐng)域，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)利益在不同組織和群體之間的重新分配。在營利性組織財政補貼決策中，作為資源配置的代理人——政府官員，一方面因“經(jīng)濟(jì)人”特征有其自身利益，追求自身效應(yīng)最大化，可能與公共利益有一定程度的偏離。另一方面政府官員也是“有限理性”的，不能保證所有的決策與行為都是帕累托最優(yōu)。所以，營利性組織財政補貼是需要加強監(jiān)管的領(lǐng)域。

營利性組織財政補貼的監(jiān)管，主要是加強對資源配置中權(quán)力的監(jiān)督和約束，責(zé)任的量化和評價。按照分權(quán)思想，各權(quán)力部門之間應(yīng)建立一種相互平衡與相互制約的關(guān)系，以限制某部分權(quán)力過分膨脹，造成對國家和民眾的侵害。所以營利性組織財政補貼中如不能對資源配置的權(quán)力進(jìn)行約束和制衡，對社會公共資金使用效率進(jìn)行嚴(yán)格量化和考核，財政補貼就演化為某些營利性組織“免費的午餐”，出現(xiàn)甚至加劇財政補貼的消極后果。

三、營利性組織財政補貼監(jiān)管重點

（一）完善營利性組織財政補貼制度安排

營利性組織財政補貼制度包括補貼主體和補貼形式的確立、補貼目的和補貼對象的確定、補貼標(biāo)準(zhǔn)和金額的計量、補貼流程所必經(jīng)的程序和資料提供、補貼資金的使用方式和考核指標(biāo)、補貼審計和信息披露等。政府應(yīng)將營利性組織財政補貼的各個方面作出明確規(guī)定，并以政府法令的形式予以公布，使不同地區(qū)不同政府部門對營利性組織安排財政補貼時，都有標(biāo)準(zhǔn)的程序、方法和要求，從而將營利性組織財政補貼納入規(guī)范化、法制化的軌道。

從我國目前對營利性組織財政補貼的監(jiān)管現(xiàn)狀來看，尚缺乏系統(tǒng)完善具有可操作性的統(tǒng)一監(jiān)管制度安排。所以，應(yīng)盡快完善營利性組織財政補貼制度安排，使每一次補貼都能通過充分的研究調(diào)查，確定科學(xué)合理的補貼目的和依據(jù)，嚴(yán)格限定補貼對象，準(zhǔn)確計算補貼金額，合理設(shè)計補貼流程，持續(xù)考核補貼資金使用績效，同步公開相關(guān)信息，并在整個補貼過程中實施嚴(yán)格的權(quán)力制衡，對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行合理分工，使補貼項目的確立、補貼項目的審批、補貼項目資金的撥付、補貼資金使用的監(jiān)督和考評等由不同的部門和人員完成，最終促使我國營利性組織財政補貼規(guī)范化、科學(xué)化、高效率、更廉潔。

（二）強化營利性組織財政補貼審計制度

審計財政補貼的重要性已逐步成為公眾共識。在實踐中，澳大利亞和新西蘭要求所有享受政府撥款與財政補貼的機(jī)構(gòu)，不僅需同時提供按會計準(zhǔn)則編制的財務(wù)報表和按審計署公布的績效標(biāo)準(zhǔn)編制的“非財務(wù)”的績效報告，而且實行嚴(yán)格而公開的審計制度。澳大利亞與新西蘭為審計而花費的人力與財力逐年增長，審計范圍越來越大，被審計的機(jī)構(gòu)越來越多，審計在規(guī)范財政補貼方面的作用越來越得到公眾認(rèn)可。

營利性組織財政補貼審計應(yīng)突出財政補貼決策合規(guī)競爭性審計。對申報者的補貼決策直接決定了社會資源的配置模式，決定了補貼目標(biāo)的可實現(xiàn)程度，也決定了市場競爭的公平性。因此，決策者必須按照事先制定的規(guī)則對申報補貼的營利性組織進(jìn)行全面考察和仔細(xì)篩選，確定最有利于社會整體福利提高的營利性組織實施補貼，以擴(kuò)大補貼的受益面，充分有效利用納稅人的資源。同時，營利性組織財政補貼審計還應(yīng)強化資金使用過程管理和監(jiān)控審計。

（三）普及營利性組織財政補貼的績效評價

對營利性組織財政補貼的績效評價目前尚處于理論研究階段。我國的各類績效評價標(biāo)準(zhǔn)中，尚沒有專門針對營利性組織財政補貼績效考評的指標(biāo)體系。從營利性組織財政補貼本質(zhì)上可以認(rèn)定為一個經(jīng)濟(jì)問題這一前提出發(fā)，對其進(jìn)行績效評價時可以借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)的“成本——收益”分析方法，通過比較財政補貼成本和收益之間的關(guān)系確定財政補貼資金的使用效益。政府財政補貼的成本包括三方面：機(jī)會成本、干預(yù)市場的社會成本和代理成本。

對營利性組織財政補貼收益的定位，我國宜采用“多元化”標(biāo)準(zhǔn)，如提供就業(yè)崗位，以稅收形式貢獻(xiàn)財政收入，對公共福利如捐款、改善公共活動設(shè)施的關(guān)注和投入，對環(huán)境保護(hù)方面的投入等都應(yīng)納入營利性組織財政補貼的績效范圍。因此補貼資金是否促進(jìn)企業(yè)組織提供更多的就業(yè)機(jī)會，是否為職工提高了工資及福利待遇，應(yīng)是財政補貼資金政策效應(yīng)評價的重點。政府將公共資源配置給營利性組織而非直接生產(chǎn)供給公共產(chǎn)品，其行為屬性類似于投資，即通過當(dāng)期有限的投入獲得未來期間更多更持久的財政收入。因此對企業(yè)組織接受財政補貼后當(dāng)期和以后期間財政收入的貢獻(xiàn)增量進(jìn)行考量是必不可少的。

（四）貫徹營利性組織財政補貼信息披露制度

財政補貼從營利性組織角度定性是營利性組織從政府無償獲得的貨幣資產(chǎn)和非貨幣資產(chǎn)，從政府的角度雖然不是國家作為財產(chǎn)所有者代表對營利性組織的投資行為，但實質(zhì)是政府作為社會管理者的一種“投資”行為，希望通過財政補貼實現(xiàn)政府的某些目標(biāo)，所以從帕累托最優(yōu)出發(fā)，政府應(yīng)將公共資金補貼給最能實現(xiàn)政府目標(biāo)的營利性組織。因此，財政補貼應(yīng)該在補貼項目、申報條件和程序、申報時間、資金使用要求和預(yù)期達(dá)到目標(biāo)等方面充分公開，以吸引能充分實現(xiàn)財政補貼目的的組織參與財政補貼的競爭過程，唯有如此才能降低政府與營利性組織之間的信息不對稱，克服補貼過程中的逆向選擇和道德風(fēng)險。

總之，營利性組織財政補貼是把“雙刃劍”，加強對它的監(jiān)管，不僅能充分發(fā)揮其積極作用，而且能有效抑制它的消極影響。

（作者單位：河南財經(jīng)政法大學(xué)）