○吳麗健

（順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 佛山 528333）

當(dāng)今社會(huì)是知識(shí)的社會(huì)，為了適應(yīng)所面臨的激烈國際競(jìng)爭(zhēng)，從1999年開始我國對(duì)高校招生實(shí)行擴(kuò)招，全國高等教育進(jìn)入了一個(gè)超常發(fā)展的階段。僅2005年到2010年6年間，普通高校從1792所發(fā)展到2358所；招生人數(shù)從504.46萬人增加到661.76萬人；在校生人數(shù)從1561.78萬人增加到2231.79萬人（見表1）。

表1 2005—2010年全國普通高校招生人數(shù)及學(xué)生人數(shù)變化情況表

隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大，教育投入的增長明顯落后于高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校的資源極為短缺，教育事業(yè)大發(fā)展的需要和有限財(cái)力的矛盾非常突出。在保證教學(xué)質(zhì)量的情況下，大學(xué)的發(fā)展碰到資金短缺的瓶頸制約。同時(shí)，我國整個(gè)高等教育資源又存在配置不均、使用效率低下等問題，這些問題主要反映在高校的經(jīng)費(fèi)使用效率上。長期以來，人們一直認(rèn)為，高校是為國家培養(yǎng)各類專業(yè)人才的事業(yè)單位，是一個(gè)純消費(fèi)部門，經(jīng)費(fèi)由國家撥，沒錢就向上要，在經(jīng)費(fèi)使用上存在很大的伸縮性，高校由于長期缺乏自身平衡預(yù)算的壓力，理財(cái)?shù)哪軇?dòng)性不強(qiáng)，沒有形成對(duì)經(jīng)費(fèi)使用效果進(jìn)行考核與衡量的機(jī)制，在經(jīng)費(fèi)的使用上大手大腳，造成經(jīng)費(fèi)支出的盲目與浪費(fèi)，這一問題帶來的直接后果就是出現(xiàn)了資金緊張與資源浪費(fèi)并存的現(xiàn)象，資金的使用效益不高。如何提高資金的使用效益，實(shí)現(xiàn)成本的最小化和效益的最大化，對(duì)高校的發(fā)展起著舉足輕重的作用。高等教育大眾化對(duì)高校預(yù)算管理的創(chuàng)新提出了挑戰(zhàn)。

一、高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過程中面臨的問題

1、執(zhí)行預(yù)算管理中缺乏有效的考核與激勵(lì)機(jī)制

一般的高校在年度預(yù)算執(zhí)行完成后，對(duì)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果缺少考核，沒有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)合理開支經(jīng)費(fèi)和節(jié)約使用經(jīng)費(fèi)的單位沒有進(jìn)行必要的鼓勵(lì)，調(diào)動(dòng)其合理使用經(jīng)費(fèi)的積極性；院（系）或部門負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任制形同虛設(shè)，對(duì)違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)和造成事故的責(zé)任人，沒有給予必要的經(jīng)濟(jì)和行政處罰，對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益缺少必要的考核，或考核后沒有配套的獎(jiǎng)懲措施，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制，使考核工作流于形式。

由于預(yù)算目標(biāo)不科學(xué)，預(yù)算資金在各院（系）、部門間的分配時(shí)，只考慮院（系）或部門人員和學(xué)生規(guī)模的因素，并沒有考慮到各院（系）、部門的績效情況。只注重投入，而不注重產(chǎn)出。由于無相應(yīng)的考核和激勵(lì)機(jī)制，全校普遍存在輕視成本核算，缺乏效益觀念的現(xiàn)象。各院（系）、部門基本上依照學(xué)校下?lián)芏嗌俳?jīng)費(fèi)，辦多少事，錢不夠伸手再要，既無長期打算，又無通盤籌劃，經(jīng)營理財(cái)無從談起，更不用說成本核算。造成投入不講效益，花錢不精打細(xì)算，大手大腳，浪費(fèi)嚴(yán)重。同時(shí)由于高校水電費(fèi)、郵電費(fèi)等辦公費(fèi)直接由銀行代扣的支出項(xiàng)目，沒有按院（系）、部門進(jìn)行管理，預(yù)算管理的責(zé)任沒落實(shí)到具體的部門，“長明燈，長流水”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。由于缺乏有效的預(yù)算管理的激勵(lì)機(jī)制，績優(yōu)沒有獎(jiǎng)勵(lì)，績差沒有懲罰。造成各院（系）、部門忙于追加，爭(zhēng)奪資金，財(cái)務(wù)部門忙于搞平衡，資金一撥了事，無力跟蹤查效，資金利用效率低下，部門之間資金矛盾加劇。

2、在預(yù)算管理中對(duì)“人”的重視不夠

長期以來，預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門一家之事，參與預(yù)算編制的一般為與財(cái)務(wù)事務(wù)相關(guān)的人員，缺少了解高校運(yùn)行及建設(shè)發(fā)展的相關(guān)人員參與預(yù)算研究。尤其是預(yù)算編制及調(diào)整缺乏自上而下的動(dòng)態(tài)化真實(shí)數(shù)據(jù)，編制預(yù)算人員對(duì)紛繁復(fù)雜的業(yè)務(wù)活動(dòng)及變化情況的了解有較大局限性，缺乏縝密、科學(xué)的論證，使預(yù)算不切實(shí)際。同時(shí)，高校在制訂預(yù)算時(shí)，多數(shù)是根據(jù)高?？傮w經(jīng)費(fèi)規(guī)模的大小，結(jié)合各院（系）師生人數(shù)、工作量等情況直接確定各單位各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，很少征求各部門的意見。在預(yù)算執(zhí)行上，沒有要求部門編報(bào)經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，也無法落實(shí)對(duì)具體支出項(xiàng)目的控制。在預(yù)算考核上，未建立相應(yīng)的跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度，對(duì)各部門的預(yù)算經(jīng)費(fèi)難以做出準(zhǔn)確、具體的分析和評(píng)價(jià)，對(duì)資金的使用效益也難以正確評(píng)價(jià)，容易造成預(yù)算內(nèi)容不實(shí)、預(yù)算約束不強(qiáng)和預(yù)算執(zhí)行不力的情況。

多數(shù)高校都沒有實(shí)行職工參與預(yù)算指標(biāo)的制定，預(yù)算執(zhí)行中對(duì)職工反映的問題較少理會(huì)等。這種情況下制定的預(yù)算指標(biāo)如果高不可攀，職工就往往缺乏信心，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生疑慮，一旦未達(dá)目標(biāo)，易造成人心渙散。相反，如果預(yù)算目標(biāo)松弛，勢(shì)必會(huì)造成資源的浪費(fèi)。院系和廣大教職工是高校預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行人，沒有他們的認(rèn)同和參與，預(yù)算就會(huì)成為空中樓閣，將得不到有效的貫徹執(zhí)行或者在執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)偏差，在預(yù)算執(zhí)行過程中容易受到抵觸。因此，經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理是一項(xiàng)全員參與的活動(dòng)，合理的預(yù)算管理制度要有利于發(fā)揮每個(gè)教職工的優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性，將職工的個(gè)人成長和企業(yè)目標(biāo)結(jié)合起來，通過做人的工作，始終最大限度地發(fā)揮人的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，同時(shí)使高校沿著既定的目標(biāo)發(fā)展。

二、高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算實(shí)施保障策略研究

1、建立嚴(yán)格的約束機(jī)制

（1）嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制約束機(jī)制。為了管好用好預(yù)算經(jīng)費(fèi)，要建設(shè)嚴(yán)格的預(yù)算管理約束機(jī)制。首先，每年確定預(yù)算時(shí)，依據(jù)國家下達(dá)的預(yù)算撥款數(shù)額，給各系部下達(dá)預(yù)算指標(biāo)草案；其次，各系部在充分討論的基礎(chǔ)上編制本系部預(yù)算并上報(bào)學(xué)校財(cái)務(wù)部門；再次，學(xué)校財(cái)務(wù)部門結(jié)合高校的經(jīng)費(fèi)來源及實(shí)際情況，匯總編制全校的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并呈交校務(wù)委員會(huì)研究審批。校務(wù)委員會(huì)由30人組成。其中，15人為有學(xué)術(shù)成就的著名教授，15人為行政管理和教輔人員。校務(wù)委員會(huì)每四年改選一次。全校的每年度預(yù)算必須經(jīng)過校務(wù)委員會(huì)討論通過方能有效。若預(yù)算一旦討論通過，誰也無權(quán)進(jìn)行變更或調(diào)整。高校的預(yù)算草案出來后必須向全校公布，廣泛征求意見。每個(gè)教職工都可以對(duì)高校的預(yù)算發(fā)表意見。預(yù)算正式通過后，也必須向全校公布，便于全校教職工監(jiān)督執(zhí)行。

（2）嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出約束機(jī)制。建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出約束機(jī)制。如預(yù)算支出遇到特殊原因可能超支時(shí)，財(cái)務(wù)主管、分管財(cái)務(wù)的副校長乃至校長都無權(quán)做出調(diào)整預(yù)算的決定，必須經(jīng)過校務(wù)委員會(huì)研究批準(zhǔn)。為了及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行情況，校務(wù)委員會(huì)一般每兩周占用半天時(shí)間，專題研究執(zhí)行中存在的重大問題，以便及時(shí)解決。

（3）嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)預(yù)算追加約束機(jī)制。建立嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)預(yù)算追加約束機(jī)制。如高校突破經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，一般都不給予追加，除非遇到國家通過法律形式頒布教師調(diào)資等情況，國家方給追加經(jīng)費(fèi)預(yù)算。由于經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制和執(zhí)行都具有較強(qiáng)的約束機(jī)制，各系部都能根據(jù)預(yù)算指標(biāo)合理安排，量入為出，不突破經(jīng)費(fèi)預(yù)算，維護(hù)了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2、建立完善的保障體系

實(shí)施經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理有利于高校加強(qiáng)內(nèi)部管理。但是高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理并不具備自行機(jī)制，不是無條件就可實(shí)現(xiàn)的。高校教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理內(nèi)在功能的發(fā)揮，必須有一定的前提條件作保證。

（1）樹立“以高校戰(zhàn)略為基礎(chǔ)”的理念。在沒有高校戰(zhàn)略的環(huán)境下進(jìn)行預(yù)算管理，會(huì)重視短期活動(dòng)，忽視長期目標(biāo)，使短期的預(yù)算指標(biāo)與長期的高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不相適應(yīng)，各期編制的預(yù)算銜接性差，這樣的預(yù)算管理難以取得預(yù)期效果。預(yù)算管理是對(duì)計(jì)劃的數(shù)字化反映，是落實(shí)高校發(fā)展戰(zhàn)略的一種有效手段。因此，高校在實(shí)施預(yù)算管理之前，應(yīng)該認(rèn)真進(jìn)行充分調(diào)研和資源分析，明確自己的長期發(fā)展目標(biāo)，以此為基礎(chǔ)編制各期的預(yù)算，這樣可以使各期的預(yù)算前后銜接起來，避免預(yù)算工作的盲目性。

（2）樹立“預(yù)算與實(shí)踐相聯(lián)系”的理念。很多高校以歷史指標(biāo)值和過去的活動(dòng)為基礎(chǔ)，確定未來的預(yù)算指標(biāo)值，而沒有認(rèn)真地對(duì)高校的未來發(fā)展作評(píng)估，使得預(yù)算指標(biāo)值缺乏客觀性，難以成為考核和評(píng)價(jià)員工的有效基準(zhǔn)。

（3）樹立“考核與獎(jiǎng)懲是生命線”的理念。嚴(yán)格考核不僅是為了將預(yù)算指標(biāo)值與預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比較，肯定成績，找出問題，分析原因，改進(jìn)以后的工作，也是為了對(duì)員工實(shí)施公正的獎(jiǎng)懲。以便獎(jiǎng)勤罰懶，調(diào)動(dòng)員工的積極性，激勵(lì)員工共同努力，確保高校戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。執(zhí)行預(yù)算管理過程中如果缺乏有效的考核與激勵(lì)措施，并且在以考核結(jié)果來執(zhí)行獎(jiǎng)懲時(shí)，被考核方過多地強(qiáng)調(diào)了客觀原因?qū)冃У牟焕绊懀室饣乇芰酥饔^方面的原因，或者沒有配套的獎(jiǎng)懲措施，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制，使考核流于形式。

（4）樹立“以人為本”的理念。人是預(yù)算的制定者、預(yù)算信息的使用者、頂算的執(zhí)行者、預(yù)算制度的被考核者，也是預(yù)算工作的主體，是預(yù)算工作效果好壞的決定性因素。因此，預(yù)算工作應(yīng)該以人為本，離開了對(duì)人的關(guān)注，高校的預(yù)算工作便無法搞好。由于預(yù)算影響到很多人的經(jīng)濟(jì)利益，預(yù)算管理不可避免地涉及道德問題。比如，不少部門為了小團(tuán)體的利益，在制定預(yù)算時(shí)經(jīng)常表現(xiàn)出本位主義的思想，做出較為寬松的預(yù)算，這違背了預(yù)算指標(biāo)應(yīng)該盡量客觀、公正、可靠的要求。缺乏道德意識(shí)的預(yù)算管理必然影響預(yù)算工作的質(zhì)量。另外，在執(zhí)行預(yù)算工作過程中還應(yīng)注意發(fā)揮員工的主觀能動(dòng)性，鼓勵(lì)各級(jí)員工參與預(yù)算工作，培養(yǎng)他們主人公的意識(shí)，不給員工造成一種強(qiáng)加的感覺。

推行預(yù)算管理要建立一套適應(yīng)新形勢(shì)的高校計(jì)劃管理形式，因此擺正高校管理地位，更新高校管理觀念至關(guān)重要。要真正樹立起現(xiàn)代高校管理是一種戰(zhàn)略管理和資源整合式的信息管理的觀念，真正認(rèn)識(shí)到高校內(nèi)部管理資源的優(yōu)勢(shì)在于單項(xiàng)職能管理的差異，從而系統(tǒng)地看待高校內(nèi)部管理問題，真正認(rèn)識(shí)到管理出效益是一種觀念而不僅是流于形式的口號(hào)。

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