● 黃 穎 李 麗

大部門制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的政府管理模式。黨的十七大提出探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，十七屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革，因此，進(jìn)一步深化大部門制改革是未來政府改革的方向。但從當(dāng)前改革的實(shí)踐看，在大部門與獨(dú)立機(jī)構(gòu)的關(guān)系、大部門制下獨(dú)立機(jī)構(gòu)的類別和性質(zhì)等重要問題上，還存在一些不盡準(zhǔn)確、容易引起誤解的認(rèn)識(shí)，需要予以辨析并逐步明確。

一、獨(dú)立機(jī)構(gòu)是大部門制的重要組成部分

大部門制具有三個(gè)重要特征：一是政府組成部門少而精。發(fā)達(dá)國家的政府組成部門普遍在12-18個(gè)左右，便于各部門在政府會(huì)議上充分表達(dá)意見和展開討論；二是相互間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)盡量集中由一個(gè)部門管理，避免部門職責(zé)劃分過細(xì)。同時(shí)，賦予部門必需的權(quán)力，做到責(zé)任和職權(quán)對(duì)等；三是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離，防止權(quán)力過于集中和被濫用。

大部門是大部門制的核心部分，但大部門制并不等同于大部門。大部門制不是只有大、沒有小，

只有合、沒有分，只有集中統(tǒng)一、沒有獨(dú)立分立。事實(shí)上，實(shí)行大部門制的發(fā)達(dá)國家，普遍設(shè)有大量各種類型的負(fù)責(zé)某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)或特定事務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，且數(shù)量規(guī)模遠(yuǎn)超作為政府組成部門的大部門。設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)，可以解決大部門數(shù)量有限、設(shè)置撤銷程序復(fù)雜的問題，可以解決大部門政策制定受政治理念和政府更迭影響大、中立客觀和專業(yè)執(zhí)行不足的問題，可以解決大部門管理范圍廣而精細(xì)化程度有限、權(quán)力范圍大而權(quán)力亟待制約的問題。獨(dú)立機(jī)構(gòu)是大部門制的重要組成部分，與大部門相互補(bǔ)充、相互支持，在政府行政管理中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

二、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的類型及其特點(diǎn)

從各國的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置看，主要有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)、獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)、部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)四種類型。

（一）獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)由專門的法律賦予特定監(jiān)管職責(zé)，對(duì)立法機(jī)構(gòu)和法律負(fù)責(zé)，接受行政首腦或所屬部門首長的政策協(xié)調(diào)但不直接對(duì)部門首長負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，如美國的聯(lián)邦通信委員會(huì)、英國的通信管理局等。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往在電信、新聞、市政、金融、電力等行業(yè)設(shè)置，其特點(diǎn)非常明顯。一是獨(dú)立性，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)、人員、經(jīng)費(fèi)都由法律予以保障，獨(dú)立于所監(jiān)管的對(duì)象和政府部門；二是監(jiān)管，其既是所在行業(yè)的政策制定者，又是規(guī)制者，集立法、執(zhí)法、司法權(quán)于一身，對(duì)所在行業(yè)發(fā)展具有舉足輕重的影響。在我國，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、證券監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、電力監(jiān)管委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，雖然也行使監(jiān)管職責(zé)，但從職權(quán)范圍、隸屬關(guān)系、法律基礎(chǔ)等方面看，與發(fā)達(dá)國家的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)差別很大，其性質(zhì)介于發(fā)達(dá)國家的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和下面所述的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)之間。

（二）獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)。

獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)直接對(duì)政府首腦負(fù)責(zé)，與大部門處于并列關(guān)系但不屬于政府組成部門，負(fù)責(zé)管理某些具有較強(qiáng)專業(yè)性、獨(dú)立性的工作領(lǐng)域，如美國的聯(lián)邦調(diào)查局、航空航天局等。除管理范圍相對(duì)于大部門而言較小、不屬于政府組成部門外，獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)在很多方面與大部門并無實(shí)質(zhì)差別。在我國，屬于獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)類型的政府機(jī)構(gòu)主要包括政府直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)。直屬機(jī)構(gòu)是政府為了管理某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)或特定事務(wù)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，通常承擔(dān)某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能，如海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家統(tǒng)計(jì)局等；辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理專門事項(xiàng)，不具有獨(dú)立的行政管理職能，如國務(wù)院法制辦公室。

（三）獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律授權(quán)或合同關(guān)系，執(zhí)行政府委托的專業(yè)性很強(qiáng)的特定事項(xiàng)，本身無政策制定權(quán)，只負(fù)責(zé)執(zhí)行政策和提供公共服務(wù)，如英國的健康和安全執(zhí)行局。獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的起源可以追溯到新公共管理運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí)，美國推行以公私合作的方式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；英國將政府部門的決策與執(zhí)行職能分開，設(shè)置獨(dú)立執(zhí)行局以合同的方式委托其承擔(dān)特定的事務(wù)，政府部門則主要負(fù)責(zé)政策的制定。日本在本世紀(jì)初實(shí)行的行政管理改革設(shè)置了獨(dú)立行政法人，也屬于獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的范疇。我國目前類似的機(jī)構(gòu)比較少。一些地方的綜合行政服務(wù)中心，以及某些承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，某種程度上可以認(rèn)為是獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

（四）部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)。

部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)設(shè)置于大部門內(nèi)部，接受其領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，根據(jù)法律規(guī)定主管特定業(yè)務(wù)和獨(dú)立行使行政管理職能的機(jī)構(gòu)，其首長一般由政府首腦任免。如美國商務(wù)部下屬的小企業(yè)署、日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下屬的資源能源廳等。部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，一是與所屬的大部門在管理范圍上具有一定的包容關(guān)系，適宜由大部門統(tǒng)一進(jìn)行相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和決策；二是在管理內(nèi)容上具有較強(qiáng)的專業(yè)性、特殊性，不宜作為大部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在我國，部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)主要是指政府組成部門管理的行政機(jī)構(gòu)，如人力資源和社會(huì)保障部管理的國家公務(wù)員局、工業(yè)和信息化部管理的國防科技工業(yè)局等。

表1 四種類型獨(dú)立機(jī)構(gòu)的比較

當(dāng)然，分類是為了更好地認(rèn)識(shí)事物及其規(guī)律，分類并不絕對(duì)。由于各國政治制度、行政管理體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，即使是同一種類型的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，各國仍然存在著一些差異。因此，各國現(xiàn)有的獨(dú)立機(jī)構(gòu)不完全能與以上四種類型一一對(duì)應(yīng)。但從基本性質(zhì)、地位作用看，各國之間也具有較強(qiáng)的共性和相互借鑒參考的價(jià)值。

三、對(duì)我國設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)的思考和建議

我國探索實(shí)行大部門制改革，必須高度重視和發(fā)揮獨(dú)立機(jī)構(gòu)靈活性大、專業(yè)性強(qiáng)、形式多樣的特點(diǎn)，同時(shí)充分利用其對(duì)推進(jìn)改革具有的防震和緩沖的優(yōu)勢和作用，科學(xué)設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

一是加強(qiáng)政府組織結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)。大部門制改革要求合理控制政府組成部門數(shù)量，優(yōu)化政府部門職責(zé)分工。要深入研究不同領(lǐng)域行政管理的共性和個(gè)性，該合并的合并，該分拆的分拆，該單設(shè)的單設(shè)。一方面，探討在更大范圍、更多領(lǐng)域推進(jìn)設(shè)立權(quán)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一的大部門。更加優(yōu)化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，更加注重社會(huì)領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。另一方面，處理好大部門與獨(dú)立機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，理順運(yùn)行機(jī)制，能夠列入大部門管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，應(yīng)盡量納入大部門管理，最大限度地促進(jìn)政策協(xié)調(diào)一致和權(quán)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一。

二是有序發(fā)展獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從其他發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，在通信、電力、公共市政、金融、質(zhì)量、食品藥品安全、市場等領(lǐng)域設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于保障消費(fèi)者權(quán)益、引導(dǎo)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)市場秩序等，都具有積極的作用。建議結(jié)合大部門制改革和分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，在合適領(lǐng)域設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律形式明確獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍、治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，保障獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效履行職責(zé)。

三是大力發(fā)展獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督既適度分離又相互協(xié)調(diào)具有重要意義。建議切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)作的分解細(xì)化，將決策權(quán)主要放在大部門這個(gè)層級(jí)，將執(zhí)行權(quán)，如審批項(xiàng)目、提供資金、專業(yè)服務(wù)等，委托或外包給獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)。要在更大范圍、更高層次推廣目前行之有效的綜合行政服務(wù)中心，以公私合作形式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，將技術(shù)性強(qiáng)、專業(yè)性強(qiáng)的公共服務(wù)職能委托給非政府組織、中介組織執(zhí)行。

四是完善部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制。設(shè)置部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)是合理控制政府組成部門數(shù)量、提高相關(guān)領(lǐng)域之間政策協(xié)調(diào)性的重要手段。在實(shí)踐中，要注意部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)既不同于部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也不同于獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)。部屬獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)在其管理領(lǐng)域具有一定的政策制定權(quán)，但必須與其隸屬的大部門進(jìn)行政策上的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)主要建立在機(jī)構(gòu)首長或其高層顧問之間，而不適合由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與其進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而最大限度地發(fā)揮其專業(yè)管理和服務(wù)的優(yōu)勢。