楊秀丹

河北大學(xué)管理學(xué)院

〔河北省保定市 071002〕

羅文劼＊＊

河北大學(xué)數(shù)學(xué)與計(jì)算機(jī)學(xué)院

〔河北省保定市 071002〕

＊楊秀丹 女，出生于1970年，教授。

＊＊羅文劼 女，出生于1969年，副教授。

一、引 言

隨著政府信息資源開發(fā)利用逐步深入，產(chǎn)生了對其開發(fā)和利用水平如何進(jìn)行評價的研究需要。國內(nèi)在這方面的研究比較深入的是國家信息中心陳玉龍等提出的三個方面四個層次的政務(wù)信息資源開發(fā)利用評價體系［1］。該方法按照對政務(wù)信息資源開發(fā)利用推動和管理工作、對政務(wù)信息資源的開發(fā)活動和對政務(wù)信息資源的利用活動三個方面，從方面層出發(fā)，分別按照領(lǐng)域?qū)印⒈憩F(xiàn)層進(jìn)行劃分，直至細(xì)化到指標(biāo)層。但是，該方法不能系統(tǒng)地反映出信息資源開發(fā)利用中能力水平的層次差別，而且在方面層、領(lǐng)域?qū)拥鹊膭澐稚?，各個政府機(jī)構(gòu)很難有統(tǒng)一的界定，因此很難推廣實(shí)施。在國外，加拿大于1995年公布了《政府信息資產(chǎn)管理評估指南》［2］；韓國自1997年開始了電子政府績效的評價工作，現(xiàn)已完成了對評價方法和實(shí)踐的初步研究［3］；日本有學(xué)者于2002年進(jìn)行了基于信息安全角度的信息資產(chǎn)評估［4］；此外，美國、英國和俄羅斯等國也都在電子政府信息資源開發(fā)利用工作的績效方面進(jìn)行了初步的評價實(shí)踐。

分析國外信息資源開發(fā)利用評價實(shí)踐和相關(guān)研究，發(fā)現(xiàn)評價方法大多以績效評價為主；關(guān)于信息資源開發(fā)利用評價的相關(guān)政策法律還未明確，缺乏統(tǒng)一的評價方法；評價指標(biāo)體系不完整且以定性為主，沒有進(jìn)行能力水平的層次劃分，評價指標(biāo)不能完全揭示信息資源開發(fā)利用的效果；已建立的評價體系不能反映信息工作流（信息生命周期）的階段性特點(diǎn)，也不能反映信息工作流的持續(xù)性和完整性。

本文以信息資源生命周期理論為基礎(chǔ)，借鑒美國卡內(nèi)基梅隆大學(xué)軟件工程研究所（SEI）研究的用于評價軟件組織開發(fā)項(xiàng)目能力的能力成熟度評價模型（CMMI）的體系構(gòu)成［5］，提出對政府信息資源開發(fā)利用能力的評價以信息資源生命周期為基礎(chǔ)，并根據(jù)加拿大［2］和美國［6］對信息資源生命周期的劃分，將信息資源生命周期劃分為六個階段：規(guī)劃、采集、處理、傳播與使用、存儲與維護(hù)、處置與銷毀，給出各個階段的能力成熟度等級特征，并通過設(shè)定相應(yīng)的定性和定量的評價指標(biāo)，以評價組織在信息資源開發(fā)利用方面的成熟度等級。

二、政府信息資源開發(fā)利用評價方法框架

（一）信息生命周期

政府信息資源即指政府擁有的或?qū)φ芾碛杏绊懙男畔①Y源，主要包括：（1）政府部門為履行管理國家行政事務(wù)的職責(zé)而采集、加工、使用的信息資源；（2）政府部門在業(yè)務(wù)過程中產(chǎn)生和生成的信息資源；（3）由政府投資建設(shè)的信息資源以及由政府部門直接管理的信息資源。本研究以政府信息資源生命周期階段作為信息資源開發(fā)利用的基本工作流（work flow）依據(jù)，設(shè)置相關(guān)指標(biāo)作為評價要素。政府信息資源開發(fā)利用的工作流包括以下六個階段：

1．信息資源規(guī)劃。這是信息資源生命周期的初始階段，是指將信息資源融入機(jī)構(gòu)日?；顒右?guī)程中，是使信息資源開發(fā)利用有效的基礎(chǔ)。在信息資源規(guī)劃階段，需要將信息資源規(guī)劃與機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)劃、政策、流程和法律以及發(fā)展趨勢融合起來。

2．信息資源采集。這是指根據(jù)特定目的和需求將機(jī)構(gòu)內(nèi)外有關(guān)的信息資源創(chuàng)建、收集、采集和積聚、以及接收和獲取的過程。

3．信息資源處理。這是將信息資源進(jìn)行組織以便需要的時候方便定位和檢索信息資源，是采用一定的方式，將大量、分散、雜亂的信息資源經(jīng)過篩選、分析、標(biāo)引、著錄、整序、優(yōu)化，形成一個便于用戶有效利用的系統(tǒng)的過程。

4．信息資源傳播與使用。這是指機(jī)構(gòu)提供識別信息資源的服務(wù)，并以此為基礎(chǔ)通過一定的渠道依據(jù)相關(guān)的政策和法律將信息資源以一定的方式公開、交換、傳遞和共享，并最終為用戶獲取和利用。

5．信息資源存儲與維護(hù)。這是指不同性質(zhì)的信息資源需要以合適的形式通過適當(dāng)?shù)姆椒ù鎯途S護(hù)起來。通過存儲與維護(hù)，確保信息資源管理和存放的及時和安全，確保信息資源不是隨機(jī)處置的。

6．信息資源處置與銷毀。這是指對于不再活躍的信息資源和已經(jīng)決定進(jìn)行處置的信息資源進(jìn)行管理的階段。該階段由影響信息資源的價值、法律管理概念和機(jī)構(gòu)信息資源處置計(jì)劃的法律和政策來進(jìn)行指導(dǎo)，主要的方式為銷毀、轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)移。

（二）評價方法框架

以信息資源生命周期理論為基礎(chǔ)，借鑒能力成熟度評價模型的體系構(gòu)成，對開發(fā)利用信息資源能力的評價按照信息資源的生命周期進(jìn)行，給出定性和定量的評價指標(biāo)，以評價組織在信息資源開發(fā)利用方面的成熟度等級。圖1顯示出此評價方案的構(gòu)成關(guān)系。

圖1 政府信息資源開發(fā)利用評價模型

（三）階段域能力等級特征描述

1．初始級。初始級是指政府信息資源開發(fā)利用中的最低級水平，沒有秩序，沒有規(guī)程，只是根據(jù)需要隨意進(jìn)行。各個階段域的初始級表現(xiàn)特征如下：（1）規(guī)劃：存在政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的信息需求；存在政策或法律制定信息需求。（2）采集：無計(jì)劃進(jìn)行政府信息資源采集。（3）處理：無組織、無計(jì)劃的政府信息資源處理。（4）傳播與使用：無計(jì)劃的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)（間）的傳播；簡單的信息資源使用。（5）存儲與維護(hù)：政府機(jī)構(gòu)無計(jì)劃的信息資源存儲；信息資源應(yīng)急維護(hù)。（6）處置與銷毀：政府機(jī)構(gòu)無計(jì)劃處置和銷毀。

2．已管理級。已管理級是指政府信息資源的開發(fā)利用是在計(jì)劃下，遵循一定的規(guī)程和方法，有步驟地進(jìn)行。各個階段域的已管理級表現(xiàn)特征如下：（1）規(guī)劃：制定政府信息資源規(guī)劃規(guī)則；政府信息資源規(guī)劃文檔化。（2）采集：依據(jù)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用需求和計(jì)劃采集。（3）處理：對政府信息資源進(jìn)行一定的組織，比如機(jī)構(gòu)自己分類和描述。（4）傳播與使用：有計(jì)劃的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)外信息資源傳播；依據(jù)機(jī)構(gòu)計(jì)劃的信息資源使用。（5）存儲與維護(hù)：依據(jù)政府機(jī)構(gòu)計(jì)劃進(jìn)行信息資源存儲；依據(jù)計(jì)劃維護(hù)信息資源。（6）處置與銷毀：依據(jù)政府機(jī)構(gòu)計(jì)劃進(jìn)行信息資源處置和銷毀。

3．已定義級。已定義級是指組織機(jī)構(gòu)對政府信息資源的開發(fā)利用有統(tǒng)一的規(guī)劃，并針對信息資源開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié)，制定統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。各個階段域的已定義級表現(xiàn)特征如下：（1）規(guī)劃：政府機(jī)構(gòu)信息資源規(guī)劃形成規(guī)范的文檔。（2）采集：形成政府信息資源采集規(guī)程。（3）處理：政府信息資源組織的法律政策基礎(chǔ)；信息資源處理流程；信息資源處理技術(shù)應(yīng)用。（4）傳播與使用：政府信息資源傳播規(guī)程；信息資源傳播規(guī)劃；信息資源使用規(guī)程；信息資源使用規(guī)劃。（5）存儲與維護(hù)：政府信息資源存儲規(guī)程；信息資源存儲規(guī)劃；信息資源維護(hù)計(jì)劃；信息資源維護(hù)規(guī)程。（6）處置與銷毀：政府信息資源處置和銷毀規(guī)程；信息資源處置和銷毀規(guī)劃。

4．定量管理級。定量管理級是指組織機(jī)構(gòu)能夠?qū)ψ陨硇畔①Y源開發(fā)利用情況達(dá)到定量的了解。各個階段域的定量管理級表現(xiàn)特征如下：（1）規(guī)劃：政府機(jī)構(gòu)信息資源規(guī)劃管理定量體系。（2）采集：政府信息資源采集表量化體系。（3）處理：政府信息資源處理定量體系。（4）傳播與使用：政府信息資源傳播定量體系；信息資源使用定量體系。（5）存儲與維護(hù)：政府信息資源存儲定量管理體系；信息資源維護(hù)定量體系。（6）處置與銷毀：政府信息資源處置、轉(zhuǎn)移和銷毀定量管理體系。

5．優(yōu)化級。優(yōu)化級是指政府機(jī)構(gòu)在信息資源開發(fā)利用中很好地解決了信息共享、信息的協(xié)同管理和提高信息資源開發(fā)利用的效率和效益等問題。各個階段域的優(yōu)化級表現(xiàn)特征如下：（1）規(guī)劃：政府機(jī)構(gòu)信息資源規(guī)劃優(yōu)化。（2）采集：政府信息資源采集的工具支持。（3）處理：以用戶為中心的政府信息資源處理優(yōu)化。（4）傳播與使用：信息資源傳播安全、渠道集成優(yōu)化機(jī)制；信息資源使用的完備、完善、便捷、好用等的優(yōu)化。（5）存儲與維護(hù)：信息資源存儲管理、方法等等優(yōu)化；信息資源的預(yù)防性維護(hù)。（6）處置與銷毀：信息資源處置管理和方法的優(yōu)化。

三、評價的應(yīng)用方法和實(shí)施步驟

（一）評價的應(yīng)用方法

對政府信息資源的開發(fā)利用進(jìn)行評價可以依據(jù)圖2所示的模式進(jìn)行，評價是針對某一特定政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。根據(jù)機(jī)構(gòu)的大小，評價時可以將其劃分為多個組織范圍，然后以組織范圍為單位，確定評價對象，根據(jù)評價的目的和需要，選取階段域和影響域分別進(jìn)行能力成熟度等級的評價。最后再根據(jù)對不同范圍、不同對象、不同階段域、不同影響域以及不同指標(biāo)項(xiàng)所設(shè)置的權(quán)重值，自下而上，分別計(jì)算出階段域、組織范圍和整個組織的加權(quán)評分，反應(yīng)出組織機(jī)構(gòu)中的不同層次在政務(wù)信息資源開發(fā)利用中的水平。具體需要確定如下幾方面的權(quán)重值，在確定權(quán)重值時可以根據(jù)評價的目的和需要，采用德爾菲法（Delphi），由專家打分，進(jìn)行設(shè)定。

圖2 政府信息資源開發(fā)利用評價模式

（二）評價的實(shí)施步驟

根據(jù)本文提出的政府信息資源評價方法，可以按照下面的步驟進(jìn)行評價。

步驟1：確定政府組織和范圍。確定對信息資源開發(fā)利用進(jìn)行一次評價的組織，以及組織內(nèi)實(shí)施評價的范圍，是一個部門、一個單位、一個區(qū)、一個委辦局，還是一個市、一個省、一個地區(qū)等等。

步驟2：確定對象和時間范圍。確定政府信息資源開發(fā)利用的評價對象，并確定此次評價是截止到什么時間以前的信息資源開發(fā)利用情況。

步驟3：成立評價組織。評價實(shí)施組要由被評價組織和范圍的高層牽頭，指定專門的負(fù)責(zé)人，并由評價專家和信息部門的信息責(zé)任人員和相關(guān)技術(shù)人員共同構(gòu)成，評價專家一般來自外部。評價實(shí)施組的人數(shù)在5～7人范圍內(nèi)。如果評價的范圍比較大，可以分層設(shè)置評價實(shí)施小組。

步驟4：明確評價目標(biāo)。確定評價的階段和影響域，以及進(jìn)行此次評價的目的。既要考察單個指標(biāo)項(xiàng)、單個階段、單個影響域的情況，進(jìn)行同類的比較或?yàn)檫M(jìn)一步發(fā)展計(jì)劃的制定提供參考；又要考察階段或影響域整體的能力水平，給出綜合的評測。

步驟5：確定指標(biāo)項(xiàng)及權(quán)重分布。根據(jù)此次評價的目的，確定評價階段或影響域中的采集指標(biāo)項(xiàng)和指標(biāo)項(xiàng)的權(quán)重分布、評價階段的權(quán)重分布和影響域的權(quán)重分布。

步驟6：采集指標(biāo)項(xiàng)。將確定的評價指標(biāo)項(xiàng)責(zé)任到人，明確采集方法、采集頻度、記錄方式、計(jì)算方法、時間要求和匯總渠道。

步驟7：評價指標(biāo)項(xiàng)。根據(jù)采集的證據(jù)和數(shù)據(jù)，確定指標(biāo)項(xiàng)的能力成熟度等級。

步驟8：產(chǎn)生評價結(jié)果。根據(jù)評價的目的和權(quán)重的設(shè)置，計(jì)算出績效評分，標(biāo)明強(qiáng)項(xiàng)和弱項(xiàng)，并提出進(jìn)一步發(fā)展的建議。

步驟9：評價結(jié)果確認(rèn)。評價結(jié)果由高層領(lǐng)導(dǎo)簽字確認(rèn)，此次評價工作結(jié)束。

四、關(guān)鍵指標(biāo)項(xiàng)選取及其部分示例

一般來說，基于信息資源生命周期階段域的所有指標(biāo)項(xiàng)都在評價之中。但是，由于政府信息資源開發(fā)利用關(guān)注的核心問題涉及政府信息資源開發(fā)利用對其公共屬性實(shí)現(xiàn)情況、對于政府信息能力以及政府職能轉(zhuǎn)變能力的影響、對于社會公眾信息需求的滿足程度、政府公開程度等諸多方面。對這些方面的要求側(cè)重不同，對評價實(shí)施的關(guān)鍵指標(biāo)選擇有重要的影響。因此，政府信息資源開發(fā)利用評價實(shí)施中關(guān)鍵指標(biāo)項(xiàng)選擇要考慮如下的目標(biāo)原則：（1）政府機(jī)構(gòu)信息能力提高原則；（2）完成政府工作任務(wù)能力原則；（3）實(shí)現(xiàn)開發(fā)利用功能目標(biāo)原則；（4）滿足公眾信息需求能力提高原則。表1中的示例為采集階段域的關(guān)鍵指標(biāo)項(xiàng)。

表1 采集階段域的部分關(guān)鍵指標(biāo)項(xiàng)示例

五、結(jié)論及進(jìn)一步工作

本文的研究參考了國外信息資源開發(fā)利用發(fā)達(dá)國家對信息資源生命周期階段域的劃分，從信息資源的最本質(zhì)規(guī)律出發(fā)，借鑒軟件業(yè)能力成熟度模型的思想體系，構(gòu)建了基于信息生命周期的政府信息資源開發(fā)利用評價方法，共建立各個階段域的關(guān)鍵指標(biāo)項(xiàng)165個，其中有約30%的定量指標(biāo)項(xiàng)。文中構(gòu)建的評價體系具有適用范圍廣、易于使用、可比較、可擴(kuò)充等特點(diǎn)，并且對政府信息資源的開發(fā)利用具有一定的指導(dǎo)作用。

要想使此評價體系成熟完善、實(shí)用好用，今后要做的工作還很多，包括：（1）規(guī)范指標(biāo)項(xiàng)及其能力等級的描述；（2）補(bǔ)充修改指標(biāo)項(xiàng)；（3）建立更加合理的權(quán)重分布；（4）評價的實(shí)施步驟以及能力成熟度等級的界定有待通過試點(diǎn)工作進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)；（5）開發(fā)支持評價體系的工具。

［1］北京市政務(wù)信息資源工作評價課題組（陳玉龍任組長）．北京市政務(wù)信息資源開發(fā)利用工作評價研究報告——政務(wù)信息資源開發(fā)利用評價指標(biāo)體系［R］．北京：2008：6．

［2］Financial and Information Management Branch，Treasury Board of Canada Secretariat．Guide to the Review of the Management of Government Information Holdings［EB／OL］．［2008－11－28］．http：／／www．tbs－sct．gc．ca／pubs＿pol／dcgpubs／TB＿h(yuǎn)4／holdings－fonds04－eng．a(chǎn)sp．

［3］Sumi Lee．Korea's E－Government Evaluation Methodology and Practices［EB／OL］．［2008－11－20］．http：／／www．oecd．org／dataoecd／45／28／38403995．ppt．

［4］IDOTA HIROKI．The Evaluation of Information Assets：From the Viewpoint of Information Security［J］．IEIC Technical Report，2002，102（59）：43～48．

［5］CMMI Product Team．CMMI for Development，Version 1．2［EB／OL］．［2009－02－06］．http：／／www．sei．cmu．edu／publications／documents／06．reports／06tr008．html．

［6］CIRCULAR NO．A－130Revised［EB／OL］．［2008－12－27］．http：／／www．whitehouse．gov／omb／circulars／a130／a130trans4．html．