○章惠琴

經(jīng)過三十多年不懈的努力，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成，我國(guó)的法律制度建設(shè)取得了巨大的成就。但不可否認(rèn)的是，不管是老百姓層面，還是政府公務(wù)人員層面，法律在社會(huì)生活中并沒有被很好的實(shí)施，法律遠(yuǎn)沒有成為人們自覺行動(dòng)的準(zhǔn)則和正義的追求。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部處于黨和國(guó)家各個(gè)層次的領(lǐng)導(dǎo)崗位，是重大問題的決策者、組織者和實(shí)踐者，必須首先培育法律信仰，自覺地在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，善于運(yùn)用法律手段解決問題和矛盾，才能逐步帶領(lǐng)全體公民提高法律意識(shí)，培育法律信仰，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)順利發(fā)展。

一、我國(guó)法治建設(shè)取得重大成就

新中國(guó)成立以來尤其是改革開放后，我國(guó)法治建設(shè)取得了舉世矚目的成就，從國(guó)家層面看，政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面都從過去的無法可依到目前整體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，從公民個(gè)人層面而言，老百姓的權(quán)利也有了較為全面系統(tǒng)的法律保障，所以在全國(guó)人大十一屆四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上吳邦國(guó)委員長(zhǎng)宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系部門齊全、層次分明、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、體例科學(xué)，以憲法為統(tǒng)帥，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法等七個(gè)法律部門，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成。截至2011年2月底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律239件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，其中省、自治區(qū)、直轄市制定的有效法規(guī)約5079件，省會(huì)市及較大的市制定的有效法規(guī)約2500件，民族自治地方制定的有效自治條例和單行條例約786件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定的有效法規(guī)約237件。經(jīng)過30年不懈的努力，死刑核準(zhǔn)制度、再審制度、執(zhí)行制度、人民陪審員制度、法官制度、公開審判制度、未成年人審判制度、司法管理制度、司法救助制度等一系列制度被相繼制定和出臺(tái)，司法、執(zhí)法制度都得到了很大的發(fā)展和完善，基本形成了有中國(guó)特色社會(huì)主義的司法、執(zhí)法制度。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏法律信仰的根源

二十多年的普法教育基本完成了讓民眾、讓干部知道法律懂法律的任務(wù)，但是引導(dǎo)和培育人們的法律信仰和法治理念，形成全社會(huì)良好的法治氛圍依然任重而道遠(yuǎn)。

1.法治傳統(tǒng)文化缺乏

中國(guó)古代及近現(xiàn)代社會(huì)講的是“情、理、法”，法居最末，法律的作用僅限于“治民”、“防民”，進(jìn)而維護(hù)封建帝王統(tǒng)治，法治從來不是中國(guó)社會(huì)的傳統(tǒng)。正如鄧小平同志指出的“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！?、“我們國(guó)家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)”。新中國(guó)的成立為社會(huì)主義法制建設(shè)開辟了道路，但隨著50年代法律虛無主義的泛濫，尤其文革“砸爛公檢法”，我國(guó)的法制建設(shè)走向低谷。總之，根深蒂固的權(quán)力本位觀念和封建特權(quán)“官念”潛移默化地影響著一些領(lǐng)導(dǎo)干部，在這種權(quán)力本位的價(jià)值體系的影響下，自然會(huì)認(rèn)為法律在社會(huì)權(quán)威體系中并不是最終的權(quán)威，自然會(huì)產(chǎn)生權(quán)力高于法律的人治觀念，當(dāng)然談不上對(duì)法律的信仰和崇拜了。

2.法律工具主義盛行

過去我們過分強(qiáng)調(diào)“法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)”、“法律是統(tǒng)治階級(jí)的工具”，法律工具主義大行其道，使得很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)局限在法律是國(guó)家和政府管理社會(huì)的工具，往往對(duì)法律采取機(jī)會(huì)主義的態(tài)度，有選擇地運(yùn)用法律，當(dāng)需要用法律約束他人的行為時(shí)，就積極運(yùn)用法律；當(dāng)需要用法律約束自身行為時(shí)，就會(huì)想方設(shè)法繞開法律，變通法律，甚至放棄、違反法律。從某種意義上說，法律確實(shí)是政府管理社會(huì)的工具，但是法治社會(huì)里，必須承認(rèn)政府首先是法律的工具，政府和百姓都要站在法律之下，平等地接受法律的管轄，政府和百姓都應(yīng)遵守法律、尊重法律。其次，法律不僅僅是政府管理社會(huì)的工具，法律還是正義的象征，是公共生活的基本準(zhǔn)則，有其獨(dú)立的價(jià)值。

3.法律運(yùn)行存在缺陷

一方面，社會(huì)的快速變革和發(fā)展使得憲法和法律缺乏應(yīng)有的穩(wěn)定性，立法技術(shù)的粗糙使法律形同政策，缺乏應(yīng)有的操作程序使執(zhí)法者無所適從。另一方面，以言代法、以權(quán)壓法、濫用職權(quán)、徇私枉法、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍然不同程度地存在著，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部在行使職權(quán)時(shí)，往往覺察不到法律的存在。2011年各級(jí)法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬件，共審結(jié)國(guó)家賠償案件2035件，決定賠償金額5019萬元，更大數(shù)量的違法行政行為，或被制止在萌芽狀態(tài)，或被糾正在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。法律的實(shí)施狀況并不理想，法律尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律產(chǎn)生了懷疑、疏遠(yuǎn)和鄙視，法律信仰就缺少了產(chǎn)生的情感基礎(chǔ)。

4.干部法治教育系統(tǒng)性不足

各級(jí)組織部門、黨校對(duì)干部法治教育尚缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在黨校主體班教學(xué)中，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理等實(shí)用類課程多，法律類課程較少，培訓(xùn)時(shí)間在一個(gè)月左右的培訓(xùn)班安排一門法律類課程成為常態(tài)，有的干部培訓(xùn)班甚至不設(shè)法律類課程。設(shè)置的法律課程多為新法解讀類或者依法行政類課程，甚少有法學(xué)理論、民法、經(jīng)濟(jì)法類課程，內(nèi)容單一，缺乏系統(tǒng)性。比如，北京市委黨校第4期區(qū)縣局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部研修班，教學(xué)時(shí)間為3個(gè)月，開設(shè)的法律類課程只有《社會(huì)主義法治理念》課程；第2期中青年干部綜合培訓(xùn)班開設(shè)的法律類課程只有《中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)若干問題》；第40期中青年干部培訓(xùn)班教學(xué)時(shí)間為3個(gè)月，但是沒有開設(shè)法律類課程。

三、加快領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰培育

法律信仰作為法律精神層次的最高形態(tài)，是法治的根基，法若不被信仰，則形同虛設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)干部在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)方面處于主導(dǎo)的地位，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律信仰狀況將直接影響著我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程。

1.進(jìn)一步完善法律體系

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是它是開放的和發(fā)展的，中國(guó)目前正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，法律體系所具有的階段性特點(diǎn)也決定了法律的立改廢將常態(tài)化，今后仍需根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要繼續(xù)制定新的法律，修改原有的法律，廢止過時(shí)的法律，使法律體系不斷健全和完善。法律的制定和修改要更科學(xué)，更貼近經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，消除法律內(nèi)部沖突，維護(hù)法律權(quán)威，同時(shí)，還要推進(jìn)立法民主，進(jìn)一步開拓公眾參與的渠道，使法律能為大多數(shù)人接受和信服，自覺維護(hù)法律的權(quán)威。

2.創(chuàng)造良好的法治環(huán)境

法律的生命力在于實(shí)施，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，總體上解決了無法可依的問題，在這種情況下，特別要強(qiáng)調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治原則，必須進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，監(jiān)督制約，提升反腐力度及水平，改變考評(píng)政績(jī)的機(jī)制和指標(biāo)，必須采取積極有效措施，切實(shí)保障憲法和法律的有效實(shí)施，創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境，一方面使領(lǐng)導(dǎo)干部能面臨嚴(yán)厲的法律監(jiān)督，另一方面也使領(lǐng)導(dǎo)干部能在良好的法治環(huán)境下接受熏陶，逐步提高法治意識(shí)。

3.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育

黨校、行政學(xué)院作為干部教育的主陣地，必須重視加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育，培育領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰。

一是需加大干部法治宣傳教育力度。建議組織、宣傳、黨校等部門通力合作，將干部法治宣傳教育嚴(yán)格納入干部教育培訓(xùn)規(guī)劃，加大干部法治教育力度。統(tǒng)籌制定領(lǐng)導(dǎo)干部三年法治宣傳教育計(jì)劃，解決領(lǐng)導(dǎo)干部法治宣傳教育內(nèi)容重復(fù)、單一，系統(tǒng)性不強(qiáng)的問題，可按不同層級(jí)、不同崗位等分類設(shè)定宣教對(duì)象，按法學(xué)理論、部門法知識(shí)、新法解讀、法治實(shí)踐等分類設(shè)定宣教內(nèi)容，按自學(xué)、在線學(xué)習(xí)、黨校培訓(xùn)、法治講座等分類設(shè)定宣教形式，增加黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)主體班次的法律培訓(xùn)課程。

二是需創(chuàng)新干部法治宣傳教育形式。法治專題講座講授的多是法條和原理，領(lǐng)導(dǎo)干部不能很好了解法律的發(fā)展動(dòng)態(tài)、法律在社會(huì)中的運(yùn)行以及人們守法、用法和法律監(jiān)督的狀況；在課堂之外，領(lǐng)導(dǎo)干部也很少接觸法律援助等直接的法律實(shí)踐，甚至很多領(lǐng)導(dǎo)干部從來沒參觀過法庭。因而，對(duì)法律的理解停留于形式，對(duì)法律價(jià)值的體驗(yàn)很少，不能真正理解法律所代表的正義和秩序，難以形成對(duì)法律的信仰。因此，建議組織、宣傳、司法、黨校等職能部門加強(qiáng)合作，推動(dòng)干部法治教育改革，改革法治教育方法老套問題，增設(shè)法治實(shí)踐課程。通過模擬法庭、旁聽庭審、參觀監(jiān)獄、參與法律援助等法治實(shí)踐活動(dòng)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律體驗(yàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部只有認(rèn)識(shí)到法律在生活中的重要性，進(jìn)而形成對(duì)法律的強(qiáng)烈需求以及與法律有關(guān)的各種事物的強(qiáng)烈需求，法律才會(huì)被越來越廣泛地應(yīng)用，法律在社會(huì)中的地位才會(huì)越來越高。

三是需轉(zhuǎn)換干部法治宣傳教育重點(diǎn)。通過法治教育使大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都達(dá)到具有很全面的法律知識(shí)的程度，幾乎是不可能的，領(lǐng)導(dǎo)干部也沒有必要一一掌握汗牛充棟的法律條文。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育在普及基本法律知識(shí)的同時(shí)，應(yīng)著眼于領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰的培養(yǎng)，要使領(lǐng)導(dǎo)干部將法律規(guī)則的要求內(nèi)化為自覺的行動(dòng)，將法律規(guī)則視為指引與評(píng)價(jià)自己行為的標(biāo)準(zhǔn)。建議組織、宣傳、黨校等部門加強(qiáng)溝通，在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治宣傳教育時(shí)應(yīng)著重從理念上入手，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部中權(quán)利意識(shí)、契約精神和程序正義理念還比較缺乏，應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育的重中之重。第一、權(quán)利意識(shí)。權(quán)利是法的內(nèi)核，政府作為權(quán)力的行使者，必須首先樹立權(quán)利意識(shí)，帶頭尊重個(gè)體的權(quán)利，倡導(dǎo)人人積極主動(dòng)行使自己的自由等權(quán)利，同時(shí)尊重他人的權(quán)利，這樣正義理念中的權(quán)利意識(shí)和相互性才能在公眾中得到真正認(rèn)同，才能推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰的培育。第二、契約精神。契約意識(shí)是一種平等、守信的品格，是法治社會(huì)信用土壤的主要基礎(chǔ)，只有當(dāng)平等觀念和契約精神日益深入人心，特權(quán)的生存空間才能被壓縮，法治國(guó)家才可能建成。第三、程序正義理念。程序正義和實(shí)體正義一起構(gòu)成了正義的完整內(nèi)涵。很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)實(shí)體正義情有獨(dú)鐘，而對(duì)程序正義卻理解甚少。應(yīng)普及程序正義理念，只有使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸具備程序正義的觀念和追求程序正義的法律素質(zhì)，才能真正邁向法治。因此，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)加強(qiáng)法學(xué)基本理論、憲法基本理論、民法基本理論等基礎(chǔ)法律課程的宣傳教育。

沒有社會(huì)公眾尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律的信仰，法律就會(huì)沒有權(quán)威，猶如一紙空文，即使建立再完備的法律制度也無法形成一個(gè)國(guó)家的法治精神。但是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)提升并不僅僅是教育問題，法律的生命力在于實(shí)施，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，總體上解決了無法可依的問題，在這種情況下，特別要強(qiáng)調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治原則，必須進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開，監(jiān)督制約，提升反腐力度及水平，改變考評(píng)政績(jī)的機(jī)制和指標(biāo)，創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境，使領(lǐng)導(dǎo)干部能在良好的法治氛圍中逐步提升法律素養(yǎng)。