韋森

財(cái)政制度已成瓶頸

2012年兩會(huì)之際，諸多民生問(wèn)題成了今年的熱點(diǎn)話題。盡管進(jìn)一步深化改革目前已經(jīng)成了全社會(huì)各階層的共識(shí)，但是，多數(shù)網(wǎng)民還是較多關(guān)注關(guān)系到自身生計(jì)的一些民生問(wèn)題。也許很多網(wǎng)民并沒(méi)有完全認(rèn)識(shí)到，只有深化我國(guó)的政治體制改革，尤其是改革我國(guó)現(xiàn)有的政府財(cái)政預(yù)算制度，一些民生問(wèn)題，如房?jī)r(jià)過(guò)高，物價(jià)上漲過(guò)快，收入分配差別過(guò)大，基本醫(yī)療保障制度和社保的政府資金投入不足和覆蓋面不夠，乃至普通民眾的“老三難”（上學(xué)、看病、就業(yè)）等民生問(wèn)題，以及政府官員貪污腐敗不斷發(fā)生且屢治不果等社會(huì)問(wèn)題，才有望從根本上得以根治。

為什么說(shuō)諸多民生問(wèn)題都與政府的財(cái)政體制和預(yù)算制度密切相關(guān)？這可以從以下三個(gè)方面來(lái)分析：

首先，從政府的財(cái)政收入來(lái)看，自1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，全國(guó)的政府財(cái)政收入高速增長(zhǎng)了近20年了。尤其是2001年中國(guó)加入WTO之后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速起飛，全國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政收入保持了一個(gè)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。我們粗略計(jì)算了一下，自2002年以來(lái)，全國(guó)的財(cái)政收入（僅“第一財(cái)政”）就翻了約9.5倍，年平均增長(zhǎng)率約為20.39％，而同一時(shí)期的我國(guó)的GDP年平均增長(zhǎng)速度為10.57%。在2002年，中國(guó)政府的財(cái)政收入總量才18,903.64億元，到2011年中國(guó)政府的“第一財(cái)政”收入就達(dá)到了103,740億元。另外，盡管在政府的樓市調(diào)控政策下全國(guó)多數(shù)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)成交低迷，2011年全國(guó)土地出讓收入仍高達(dá)3.15萬(wàn)億元。僅這兩項(xiàng)加起來(lái)，政府的收入就已經(jīng)高達(dá)13.5萬(wàn)億了。如果加上各級(jí)政府的其他預(yù)算外收入和制度外收入，保守估計(jì)目前全國(guó)各級(jí)政府所掌握的財(cái)力也會(huì)在十七八萬(wàn)億元，甚至更高。政府財(cái)政收入高速增長(zhǎng)，在國(guó)民收入的三大構(gòu)成部分中，企業(yè)利潤(rùn)或/和居民收入份額自然會(huì)下降。國(guó)家統(tǒng)計(jì)的數(shù)字也清楚地表明了這一點(diǎn)。居民收入占GDP的比重持續(xù)下降，一些民生問(wèn)題就會(huì)不斷出現(xiàn)，并積累了下來(lái)。

其次，在我們目前的體制中，政府財(cái)政總體上來(lái)說(shuō)主要還是“建設(shè)財(cái)政”和“發(fā)展財(cái)政”。在每年政府預(yù)算支出中，用在醫(yī)保、社保和教育等方面的支出占整個(gè)財(cái)政支出的份額還比較少。譬如，我們這個(gè)有13億多人口的大國(guó)，每年政府的財(cái)政收入已經(jīng)十幾萬(wàn)億了，但政府用在醫(yī)保上的錢，還只有兩千多億元人民幣，與一個(gè)只有1079萬(wàn)人口的希臘政府每年用在社保上的錢差不多。由此看來(lái)，完不成從建設(shè)財(cái)政和發(fā)展財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，醫(yī)保、社保和普通民眾的“老三難”問(wèn)題就很難得到根本的解決。

第三，由于在目前的預(yù)算體制下，各級(jí)政府的財(cái)政收支對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)不公開(kāi)透明，每年的財(cái)政支出和項(xiàng)目建設(shè)資金也不受任何（包括人大代表）的實(shí)質(zhì)性的約束和制衡，這就為一些政府官員的腐敗尋租預(yù)留了空間、機(jī)會(huì)和可能。近些年來(lái)，政府官員貪污腐敗的大案要案不斷發(fā)生，屢治不果。盡管中紀(jì)委、審計(jì)署和反貪局對(duì)政府公務(wù)員的貪污腐敗打擊力度不斷加強(qiáng)，但貪污腐敗案件仍不斷曝光。這說(shuō)明一些政府官員的腐敗尋租是有制度原因的，即與我們現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算體制密切相關(guān)。

既然現(xiàn)有的政府財(cái)政預(yù)算制度存在著種種弊端，從預(yù)算制度改革上啟動(dòng)我國(guó)政府體制乃至整個(gè)政治體制改革，已經(jīng)到了勢(shì)在必行和刻不容緩的地步。鑒于1994年制定的《預(yù)算法》已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今現(xiàn)實(shí)，修改《預(yù)算法》乃是這一改革關(guān)鍵一步。

動(dòng)議修法，14年不成

現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，是1994年3月22日由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)并于1995年1月1日開(kāi)始實(shí)施的。1995年11月2日，國(guó)務(wù)院第三十七次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并即時(shí)施行了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》。這一《預(yù)算法》和《實(shí)施條例》，構(gòu)建了迄今為止我國(guó)的財(cái)政稅收體制的基本框架，其實(shí)質(zhì)是確立了目前的中央和地方分稅制的財(cái)政體制。

現(xiàn)在看來(lái)，盡管1994年通過(guò)的《預(yù)算法》有諸多弊端，但自1951年8月19日中央人民政府政務(wù)院頒布《預(yù)算決算暫行條例》，到在1988年3月舉行的七屆全國(guó)人大一次會(huì)議上馬洪等32名代表提出了制定預(yù)算法的議案，再到1994年我國(guó)第一部《預(yù)算法》的制定、頒布和實(shí)施，還是標(biāo)志著我國(guó)政府預(yù)算制度的歷史進(jìn)步。

然而，1990年代中期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不怎么發(fā)達(dá)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量還很小。當(dāng)時(shí)，每年政府財(cái)政的總盤子還只有5000多億元。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和政府財(cái)稅收入的大幅增加，在1994年的《預(yù)算法》和1995年的《實(shí)施條例》頒布實(shí)施不久，諸多問(wèn)題和弊端就很快出現(xiàn)了。

這種種弊端和問(wèn)題，被全國(guó)人大預(yù)算工委主任高強(qiáng)歸納為六個(gè)方面：對(duì)預(yù)算編制完整性缺乏明確表述；對(duì)規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束；對(duì)財(cái)政機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述；對(duì)地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定；對(duì)預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性；以及對(duì)預(yù)算公開(kāi)缺乏明確要求等。

全國(guó)人大自1997年提出修改《預(yù)算法》的動(dòng)議。后來(lái)，經(jīng)全國(guó)人大有關(guān)部門與國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的反復(fù)協(xié)商，在2004年全國(guó)人大正式啟動(dòng)了《預(yù)算法》的修訂議程，并在2006年由全國(guó)人大預(yù)算工委牽頭起草了《預(yù)算法修正案》第一稿。據(jù)悉，這一預(yù)算法最初修正案，曾借鑒了世界上許多國(guó)家的預(yù)算制度的優(yōu)長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府部門的財(cái)政收支預(yù)算及其執(zhí)行的限制和監(jiān)督，是一部比較接近現(xiàn)代民主政治精神的草案。然而，這一最初修正案草稿招致了有關(guān)部門的質(zhì)疑和抵制，后來(lái)被束之高閣。

由于1994年的預(yù)算法和現(xiàn)行的財(cái)稅體制和預(yù)算制度存在諸多弊端，且這些弊端隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府財(cái)政收入的蛋糕越做越大而愈來(lái)愈突出，結(jié)果，無(wú)論全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的有關(guān)官員、全國(guó)人大和政協(xié)代表委員，還是我國(guó)的財(cái)政學(xué)、稅法學(xué)的專家，乃至一些憲法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者，以及一些關(guān)心中國(guó)未來(lái)改革進(jìn)程的社會(huì)有識(shí)之士，在近些年來(lái)一直呼吁和敦促重新修訂《預(yù)算法》。

呼吁的結(jié)果是，在2009年，第十一屆全國(guó)人大決定重啟預(yù)算修法進(jìn)程，并成立了由全國(guó)人大預(yù)算工委主任高強(qiáng)牽頭，由人大預(yù)算工委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、審計(jì)署等十幾部門聯(lián)合組成的新《預(yù)算法》起草小組。這次重啟預(yù)算修法，與上次由人大單獨(dú)牽頭起草有很大不同，而是先由全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部先分別起草一份草案，最后在2010年出“拼出”一個(gè)雙方共同認(rèn)可的“修正案（草案）”初稿，隨后又在國(guó)內(nèi)一些部門和專家學(xué)者之間小范圍地閉門征求意見(jiàn)，進(jìn)行修正。

筆者曾參加了一次修正案（草案）討論會(huì)。經(jīng)過(guò)內(nèi)部復(fù)雜“博弈”和多年的蹉跎，2010年12月，全國(guó)人大預(yù)算工委最后將預(yù)算法修正事宜轉(zhuǎn)交給了國(guó)務(wù)院。在2010和2011年，時(shí)有傳出新預(yù)算法草案“上會(huì)”（審議）的消息，但至今這一《預(yù)算法修正案（草案）》仍沒(méi)還沒(méi)有提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)正式審議。

2011年12月16日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)了一次常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法修正案（草案）》。接著，在12月26日，財(cái)政部長(zhǎng)謝旭人向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議做了關(guān)于《預(yù)算法修正案（草案）》的說(shuō)明。據(jù)新華社12月17日的新聞稿稱，這次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議所通過(guò)的新預(yù)算法修訂的基本原則是：“（一）增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級(jí)政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。除涉及國(guó)家秘密的內(nèi)容外，各級(jí)政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會(huì)公開(kāi)。（二）健全財(cái)政管理體制。各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制。（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，做到規(guī)范、公平、公開(kāi)。（四）強(qiáng)化政府債務(wù)管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（五）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，完善預(yù)算審查監(jiān)督?！?/p>

這次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在2012年的適當(dāng)時(shí)候?qū)ⅰ安莅浮薄吧蠒?huì)”，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)。

何時(shí)公開(kāi)征求意見(jiàn)？

按照全國(guó)人大的立法慣例，新法的制定和現(xiàn)有法律的修訂，均事前在人大的網(wǎng)站上先掛出來(lái)，向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，并根據(jù)從社會(huì)各界所征求到的意見(jiàn)，對(duì)法律草案加以完善修改，然后再“上會(huì)”審議。

一個(gè)國(guó)家的預(yù)算法，其實(shí)質(zhì)是給政府尤其是財(cái)政稅收部門所制定的約束和監(jiān)督其行政行為的制度規(guī)則。這次預(yù)算法的修訂，最后由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門來(lái)操作，由財(cái)政部結(jié)合全國(guó)人大預(yù)算工委和其他有關(guān)部委的官員的意見(jiàn)來(lái)起草，本身是否有政府機(jī)構(gòu)自己給自己量身“定做袍子”之嫌？如果政府部門自己給自己定做法律規(guī)范，本身就很難打造出真正能束縛自己腦袋的“緊箍咒”。按照法國(guó)啟蒙時(shí)期的思想家孟德斯鳩在《法的精神》的論述，世上沒(méi)有掌權(quán)者會(huì)自愿和主動(dòng)地約束和捆綁自己的權(quán)力。就此而言，盡管修法旨在在政府預(yù)算公開(kāi)、透明、科學(xué)、完整、健全和監(jiān)督方面做一些推進(jìn)，但目前看來(lái)，離現(xiàn)代憲政民主政治的立法精神尚有距離。

預(yù)算法作為一種行政法規(guī)，實(shí)質(zhì)是讓各級(jí)政府官員在法律規(guī)則的正式約束下管好用好納稅人的錢，取之于民，用之于民。這樣一部約束各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算行為的行政法律，理應(yīng)廣泛征求社會(huì)各階層——尤其是大多數(shù)納稅人——的意見(jiàn)后才“上會(huì)”。我們期待它早日公開(kāi)征求意見(jiàn)。（作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）