王全寶

將紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門整合到一個(gè)機(jī)構(gòu)，是一種反腐模式創(chuàng)新。從形式上看是在仿效香港的廉政公署，但更關(guān)鍵的是要看它是否具有廉政公署的獨(dú)立性。

9月8日，醞釀半年之久的珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室正式掛牌成立。廉政辦公室被媒體稱為內(nèi)地版的“廉政公署”，將整合紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門，成為全國第一個(gè)整體防治腐敗的機(jī)構(gòu)。

“橫琴成立廉政辦社會(huì)關(guān)注度很高，目前各種評價(jià)不一，宣傳暫時(shí)還是降降溫吧。”9月25日，廣東省紀(jì)委宣教室主任楊飛對《中國新聞周刊》說。

對于目前反腐形勢的研判，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠曾向《中國新聞周刊》描述稱：反腐敗正處在此消彼長的“膠著”狀態(tài)。給人的感覺是，腐敗案子查了不少，但有待進(jìn)一步從根本上遏制腐?。桓瘮〉摹俺錾省备哂凇八劳雎省?。

對于中共十八大之后的反腐敗格局，社會(huì)各界一如既往地寄予期待。橫琴新區(qū)的反腐改革也許能夠提供另外一個(gè)思路。

效仿“廉政公署”

橫琴島與澳門一水相隔，幾年前，橫琴島上戶籍居民不超過7000人，大部分靠打漁為業(yè)。

2009年8月14日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，由此珠海橫琴島成為中國第三個(gè)國家級新區(qū)。

兩年后，中央再次給力橫琴島。2011年7月14日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于橫琴開發(fā)有關(guān)政策的批復(fù)》(以下簡稱批復(fù))，允許橫琴采取“比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策”。

此時(shí)，珠海政府也已對橫琴啟用特區(qū)立法權(quán)，起草有“橫琴基本法”之稱的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》(簡稱《條例》)。

一位參與起草《條例》的珠海市人大立法官員透露，在起草《條例》之時(shí)，大家認(rèn)為，作為特區(qū)中的特區(qū)，橫琴新區(qū)的核心競爭力在于用好用足中央賦予的先行先試政策。

“這部基本法將和許多現(xiàn)行體制及法律發(fā)生沖突，制度創(chuàng)新最大的障礙是老的體制”。該官員稱。

2011年11月25日，珠海市人大常委會(huì)通過了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)橫琴新區(qū)條例》，其中第61條規(guī)定，市人民檢察院在橫琴新區(qū)設(shè)立廉政檢察機(jī)構(gòu)，依法對區(qū)內(nèi)的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行法律監(jiān)督。

此外還規(guī)定，檢察機(jī)構(gòu)可以聘任港澳籍人員擔(dān)任人民監(jiān)督員，依照相關(guān)規(guī)定對職務(wù)犯罪案件的查辦實(shí)施監(jiān)督。

對于所謂的“廉政檢察機(jī)構(gòu)”，今年4月，珠海市檢察院相關(guān)部門負(fù)責(zé)人向媒體解釋稱，橫琴特區(qū)正在籌備建立區(qū)檢察院。并稱珠海市檢察院將按照區(qū)級檢察院的標(biāo)準(zhǔn)來制定橫琴檢察院的架構(gòu)和編制，其級別要比珠海市其他區(qū)級檢察院高一級，為正處級單位。

同時(shí)，珠海市委常委、橫琴新區(qū)黨委書記劉佳也向媒體透露，建立橫琴法院和檢察院的工作正在申報(bào)中。但之后有關(guān)建立檢察院的消息一直沒了下文。

上述珠海市人大立法官員透露，當(dāng)初國務(wù)院的批復(fù)中有一句話：在橫琴新區(qū)設(shè)立廉政檢察機(jī)構(gòu)。因此，《條例》規(guī)定市人民檢察院在橫琴新區(qū)設(shè)立廉政檢察機(jī)構(gòu)?！暗灿腥颂岢鰧⒎簇澗?、紀(jì)委和監(jiān)察局的工作合并為廉政機(jī)構(gòu)，效仿香港廉政公署”。

9月8日，內(nèi)地版的“廉政公署”——珠海市橫琴新區(qū)廉政辦公室正式掛牌成立。

與《條例》規(guī)定的“市人民檢察院在橫琴新區(qū)設(shè)立廉政檢察機(jī)構(gòu)”的要求不同，按照制度設(shè)計(jì)，廉政辦公室將接受珠海市紀(jì)委、橫琴新區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，辦公室主任由珠海市紀(jì)委委派。辦公室設(shè)綜合部、紀(jì)檢監(jiān)察部、審計(jì)監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部等4個(gè)部門，并成為珠海市紀(jì)委、監(jiān)察局、審計(jì)局、檢察院的派駐機(jī)構(gòu)，接受這些部門的對口業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

據(jù)《中國新聞周刊》了解，廉政辦公室成立之后，橫琴將不再單設(shè)紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等部門機(jī)構(gòu)。

廣東省紀(jì)委負(fù)責(zé)人則稱，通過整合紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、審計(jì)等多個(gè)部門的職能，廉政辦公室可在懲治預(yù)防腐敗方面實(shí)現(xiàn)信息等資源的共享，形成“一個(gè)平臺(tái)辦公，多雙手抓落實(shí)”的“一體化”防治腐敗格局，擺脫某一職能部門“單打獨(dú)斗”防治腐敗的局面。

在揭牌儀式上，中共廣東省紀(jì)委書記黃先耀強(qiáng)調(diào)，力爭將橫琴新區(qū)建設(shè)成在全省、全國拿得出、叫得響的“廉潔新區(qū)”。

打破“條塊分割”

對于橫琴廉政辦公室的制度設(shè)計(jì)，反腐敗專家、中央黨校政法教研部教授林莆給予了積極評價(jià)。她認(rèn)為橫琴廉政辦把幾個(gè)反腐機(jī)構(gòu)的職責(zé)集合在一起，有利于統(tǒng)一指揮，實(shí)現(xiàn)反腐倡廉建設(shè)由多個(gè)職能部門“協(xié)作反腐”向整合力量“整體防治”轉(zhuǎn)變。

目前，按照立法和制度設(shè)計(jì)，中國反腐機(jī)構(gòu)布局是在黨內(nèi)有紀(jì)檢，在政府有監(jiān)察，審計(jì)，在司法有檢察。在反腐敗進(jìn)入“膠著”相持階段，其局限性也日漸顯現(xiàn)。

“紀(jì)委、監(jiān)察局、審計(jì)局、檢察院、預(yù)防腐敗局等部門分立，協(xié)調(diào)反腐的制度設(shè)計(jì)模式有其局限性，造成各自為政，難以應(yīng)對腐敗的多樣化，造成反腐低效，難以全面覆蓋。”林喆分析說。

學(xué)界將中國反腐敗機(jī)構(gòu)布局稱為“條塊分割”。北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、廉潔研究與教育中心主任任建明很早就提出改革現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)體制。

對于如何打破“條塊分割”反腐模式。任建明認(rèn)為，改革的主導(dǎo)對策就是實(shí)現(xiàn)縱向垂直和橫向整合。例如，在縱向垂直上，可以先實(shí)現(xiàn)在全部或大部分的縣搞縣以下垂直；隨后可以選擇在部分省搞省以下垂直；在條件適合時(shí)，還可以對一些省搞中央以下垂直。在橫向整合上，就是推廣1993年的紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公，將分布在不同系統(tǒng)的反腐敗機(jī)構(gòu)逐步整合起來，按照反腐敗專業(yè)分工的原則搞統(tǒng)一分工。

顯然，珠海橫琴廉政辦公室在橫向整合上進(jìn)行了布局謀篇，將審計(jì)和檢察兩個(gè)機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來。

但新的問題又出現(xiàn)了，按照憲法和黨政機(jī)制的運(yùn)行規(guī)律衡量，橫琴新區(qū)廉政辦將面臨立法以及體制上沖突：如何破解行政權(quán)和司法權(quán)不分，以及決黨政不分等問題?是否會(huì)造成檢察權(quán)體系的混亂?

以上這些都需要新的立法來進(jìn)行支撐，否則對上的檢察權(quán)如何銜接更是“致命”問題。

近些年，審計(jì)機(jī)構(gòu)在反腐敗中的作用日益顯現(xiàn)。在中央一級，國家審計(jì)署將腐敗案件線索移送中央紀(jì)委、監(jiān)察部逐年增多。例如，2010年第20號審計(jì)結(jié)果公告稱，審計(jì)署上報(bào)國務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索104起，涉案人員473人。

隨著審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)腐敗案件線索增多，有學(xué)者建議是否考慮將審計(jì)機(jī)構(gòu)合并紀(jì)檢系統(tǒng)。珠海橫琴則將這一建議具體化。

但是，有關(guān)審計(jì)部門框架該如何設(shè)計(jì)，理論界和學(xué)界曾有多種設(shè)想。

2004年7月，時(shí)任國家審計(jì)署副審計(jì)長項(xiàng)俊波曾撰文，建議設(shè)立最高審計(jì)院。項(xiàng)俊波提出：“改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院(即一府三院制)。審計(jì)院直接向全國人民代表大會(huì)和全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。”

參與當(dāng)時(shí)國家審計(jì)機(jī)構(gòu)籌備工作的中國審計(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長張以寬向《中國新聞周刊》介紹稱，1981年，根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于建立審計(jì)機(jī)構(gòu)的指示，財(cái)政部提出了建立審計(jì)機(jī)構(gòu)的三種設(shè)想方案：一是在全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立國家審計(jì)院或?qū)徲?jì)委員會(huì)；二是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立國家審計(jì)部或?qū)徲?jì)總局；三是在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立審計(jì)總局。

第一種模式被認(rèn)為是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在立法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，同審計(jì)對象政府序列各部門劃清界線，因此這一模式被稱為“立法型”審計(jì)體制。

然而，由于當(dāng)時(shí)作為立法機(jī)構(gòu)的全國人民代表大會(huì)及常委會(huì)的權(quán)力還有待細(xì)化和強(qiáng)化，這個(gè)方案最終沒能實(shí)現(xiàn)。

最終，中國選擇了第二種模式，這被稱為“行政型”審計(jì)模式。其最大特征是國家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府審計(jì)系統(tǒng)，是國家行政機(jī)構(gòu)的組成部分，并對政府及所屬各部門、單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，在國際上被稱為半獨(dú)立型審計(jì)體制。

此后一年“行政型”審計(jì)模式被寫入中國《憲法》(1982年)。

審計(jì)機(jī)構(gòu)是該“做大”“做強(qiáng)”還是并入人大系統(tǒng)?抑或歸屬紀(jì)檢系統(tǒng)?中共十八之后啟動(dòng)的大部制改革或有答案。