■楊鳳琪 顏永忠

農(nóng)業(yè)保險是創(chuàng)新財政支農(nóng)方式、完善財政宏觀調(diào)控措施的一個重要手段，是繼國家取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)施糧食補(bǔ)貼后的又一惠農(nóng)政策，也是市場經(jīng)濟(jì)國家扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。自2007年國家財政開始為能繁母豬實(shí)施保險補(bǔ)貼以來，湖北省已從能繁母豬一個保險品種逐步擴(kuò)大到水稻、油菜、棉花、奶牛五個品種，另外自2007年開始又增加了“兩屬兩戶”農(nóng)房保險，這對廣大參保農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，減少自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，穩(wěn)定農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確保糧食生產(chǎn)安全起到積極的保障作用，其政治意義和經(jīng)濟(jì)意義相當(dāng)深遠(yuǎn)。從近五年的實(shí)踐來看，農(nóng)業(yè)保險已成為解決“三農(nóng)”問題的重要組成部分和加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的當(dāng)務(wù)之急，但是，由于農(nóng)業(yè)保險這一政策的實(shí)施時間不長，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗去參考和借鑒，目前仍處在探索完善階段，因此存在不少矛盾和問題。本文結(jié)合湖北省“三農(nóng)”保險的實(shí)際情況，就水稻、能繁母豬等“三農(nóng)”保險的有關(guān)政策問題作一膚淺的探討。

一、農(nóng)業(yè)保險存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)保險配合難協(xié)調(diào)，服務(wù)意識尚欠缺

近幾年，經(jīng)過湖北省各地、各級政府及財政、保險部門大力宣傳農(nóng)業(yè)保險的重大意義及具體政策，農(nóng)戶保險意識逐步樹立，由開始不愿意入保到積極參與投保。但從相關(guān)部門緊密配合來看，工作難協(xié)調(diào)、服務(wù)意識尚欠缺的問題依然存在?？陀^地說，農(nóng)業(yè)保險是國家為規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險而試行的一項惠農(nóng)措施，它既有政策性支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的屬性，又有支持保險公司開展商業(yè)保險的屬性。因此，農(nóng)業(yè)保險這兩種特殊屬性決定了它與其他純商業(yè)保險的不同之處，這就需要政府各有關(guān)職能部門的積極推動、協(xié)調(diào)配合來把這件利國利民的大好事辦好。但從近幾年農(nóng)業(yè)保險實(shí)踐工作來看，由于政策性和商業(yè)性這“兩個屬性”的交織，不可避免地帶來了有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合難、保險公司感覺更為難的困境。從財政部門來講，一般是將上級下達(dá)農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼資金直接撥付至縣市公司了事，但對其財務(wù)運(yùn)行情況、盈虧情況審核監(jiān)管因受財務(wù)隸屬關(guān)系制約無從直接參與，實(shí)際上是扮演了“過路財政”的角色。從農(nóng)業(yè)部門來講，理應(yīng)將涉及保險險種的水稻、油菜種植、能繁母豬、奶牛有關(guān)信息提供給保險公司。但在實(shí)際工作中，難以做到相互銜接、資源共享、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。如在上級規(guī)定為能繁母豬統(tǒng)一打“耳標(biāo)”問題上，本屬畜牧部門職責(zé)，但保險公司卻要為畜牧部門付出一定的費(fèi)用。從這個意義上講，有關(guān)部門將服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)當(dāng)成了取得部門收益的一個新門道，有違農(nóng)業(yè)保險的初衷。

（二）農(nóng)業(yè)保險涉及面寬，公司收保難度大

主要表現(xiàn)在一是保費(fèi)收繳難。農(nóng)業(yè)保險的季節(jié)性很強(qiáng)，保費(fèi)金額小，涉及戶數(shù)多，農(nóng)戶種植面積與承包面積不同，保費(fèi)確定麻煩。收取保費(fèi)時多是農(nóng)忙季節(jié)，逐戶上門有許多農(nóng)戶不在家，多次上門才能收到保費(fèi)。二是農(nóng)民投保意識差。政策性農(nóng)業(yè)保險工作主要由鎮(zhèn)村兩級承擔(dān)，帶有行政任務(wù)的性質(zhì)，不少農(nóng)民在主觀意識上，將農(nóng)業(yè)保險理賠與國家對農(nóng)民的受災(zāi)救助混淆。

對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開展保險試點(diǎn)從建國以來一直未間斷過，各個時期有其不同的特點(diǎn)，其共同特點(diǎn)都是在當(dāng)時集體經(jīng)營條件下進(jìn)行。隨著改革開放農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任后，除中央、地方財政給予大頭補(bǔ)助外，保險公司每年收取保費(fèi)面對的是成千上萬投保農(nóng)戶，其工作量之大、收取保費(fèi)的難度之大可想而知，靠保險現(xiàn)有的人員也不可能完成。僅從保險品種看，雖然僅有五個品種，但涉及面很廣。如能繁母豬保險涉及眾多農(nóng)村養(yǎng)殖戶，水稻保險則涉及千家萬戶。從其分布看是在廣大的農(nóng)村地區(qū)。平原人口相對集中、丘陵地區(qū)較為分散，如屬山區(qū)更多則是地廣人稀。在這樣的地理環(huán)境、人口分布極不均衡的農(nóng)村開展農(nóng)業(yè)保險，尤其是宣傳到戶、確定補(bǔ)貼、收取保費(fèi)的難度和成本之大可想而知。從能繁母豬保險政策看，在養(yǎng)殖戶投保12元／頭的基礎(chǔ)上，中央財政對養(yǎng)殖戶補(bǔ)貼30元、省級財政補(bǔ)貼18元，即每頭能繁母豬向保險公司投保總額為60元／頭，其中農(nóng)戶投保僅占總額的20%。從落實(shí)財政補(bǔ)貼方式來分析，縣市財政一般直接對保險公司并按其報送的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)劃撥補(bǔ)貼。由于縣市財政專管人員較少，僅是抽查難以反映全貌，很難逐一到戶核查監(jiān)督，故準(zhǔn)確性不得而知。通過這次筆者對部分地區(qū)個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽查和到當(dāng)?shù)乇ｋU公司了解的情況來看，盡管部分地區(qū)地處平原或崗地、農(nóng)業(yè)人口比較稠密，但在收取這12元／頭的保費(fèi)問題上，保險公司派員在村組干部帶領(lǐng)下，挨家挨戶宣傳、說明、收取。一般每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2—3名保險員到承保戶核查能繁母豬數(shù)量，然后據(jù)實(shí)收取應(yīng)由養(yǎng)殖戶個人承擔(dān)的費(fèi)用。僅從收取保費(fèi)這個不起眼的工作看，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少得兩個多月才能完成。但保險公司收費(fèi)人員遭遇的是難找到保戶、即使找到承保戶也不一定順利收取。

（三）農(nóng)業(yè)保險投放品種少，處理理賠矛盾多

從近幾年農(nóng)業(yè)保險實(shí)踐情況看，保險品種少，縱然有國家大頭補(bǔ)貼的吸引，農(nóng)戶自愿參保意識仍不強(qiáng)，在廣大農(nóng)村農(nóng)戶中難以樹立起正確的保險觀。再則在水稻險種理賠上，水稻保險是全賠200元，就目前物價標(biāo)準(zhǔn)連種子、農(nóng)藥、化肥等基本生產(chǎn)資料費(fèi)用都不夠。導(dǎo)致部分農(nóng)民嚴(yán)重依賴國家照顧，不愿意交保費(fèi)，寄希望于發(fā)生災(zāi)難的時候國家給予補(bǔ)助。這種只想索取、不講奉獻(xiàn)的心態(tài)，導(dǎo)致受災(zāi)理賠的時候，保險公司感到措手不及，處理不好，極易引發(fā)集體上訪的群體性矛盾。在正常年景下，按保險條例的規(guī)定，如果歉收在30%以上才通過評損予以適當(dāng)補(bǔ)助。恰恰就是這30%以上，給保險公司帶來無窮的麻煩。一方面，是否達(dá)到30%的歉收程度，個別農(nóng)民善于鉆政策空子，動員成村成組保戶到保險公司要求認(rèn)定為30%以上；另一方面，在達(dá)到30%以上后，又要無限制增加損失率以達(dá)到多補(bǔ)多要的目的。筆者在檢查過程中了解到，像這樣的問題，在個別縣、市、區(qū)曾發(fā)生過群體上訪、打傷保險公司工作人員的極端案例。

（四）農(nóng)業(yè)保險管理不規(guī)范，個案賠付欠公平

由于農(nóng)業(yè)保險起步晚，品種少，盈利低，從湖北省承保情況來看，除省政府安排人保財險公司開展業(yè)務(wù)外，僅中華聯(lián)合承擔(dān)了鄂州、黃岡的部分農(nóng)業(yè)保險，其他公司均無意參與這一帶有政策性、風(fēng)險性極大的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，因此，即使有財政部門參與對保險公司收保及賠付業(yè)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，但在人員少、工作量大、麻煩多的情況下，還難以規(guī)范補(bǔ)貼、建立較為完善的制度。從本次檢查匯總情況看，首先是水稻保險操作不規(guī)范。如在水稻保險工作中，少數(shù)鎮(zhèn)為了完成政府下達(dá)的投保任務(wù)，要求村里統(tǒng)一墊付保費(fèi)，但在水稻減產(chǎn)達(dá)30%以上時，一般是由保險公司同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商賠付款，然后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分?jǐn)偟礁鱾€村。在這種情況下，是否能將賠款賠到真正的受災(zāi)戶，存在一定的疑問。其次是保險公司理賠操作空間過大。由于農(nóng)業(yè)保險是“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”，保險公司按照商業(yè)化運(yùn)作模式，必將在查勘定損環(huán)節(jié)中缺乏公正、公平、公開，核損時隨意性較大。加之財政及有關(guān)部門監(jiān)管缺失，補(bǔ)貼多少一般是由保險公司依據(jù)行業(yè)規(guī)定，與承保戶雙方達(dá)成賠付協(xié)議，便終止當(dāng)年保險合同約定的責(zé)任和義務(wù)。

二、完善農(nóng)業(yè)保險實(shí)施財政補(bǔ)貼的幾點(diǎn)建議

針對上述矛盾和問題，筆者特提出完善農(nóng)業(yè)保險政策機(jī)制的若干對策建議：

（一）繼續(xù)加大宣傳力度，完善保險組織體系

各級各部門尤其是縣鄉(xiāng)政府和有關(guān)部門要充分利用各種宣傳載體，根據(jù)不同保險險種，有針對性地在不同群體中宣傳有關(guān)農(nóng)業(yè)保險的意義、政策和規(guī)定，讓參加不同險種的農(nóng)戶明白國家補(bǔ)貼多少，個人應(yīng)當(dāng)交多少，發(fā)生災(zāi)害時如何與保險公司取得聯(lián)系，以維護(hù)個人保險利益。通過扎實(shí)有效的宣傳，力爭做到農(nóng)戶“應(yīng)保盡?！?，讓更多的農(nóng)戶享受到惠農(nóng)政策的好處，使之體會到黨和政府給他們帶來的溫暖，提高受災(zāi)農(nóng)戶抗御自然災(zāi)害的能力，為恢復(fù)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展起到助推作用。在加大宣傳力度的同時，充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對推動和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險的作用具有十分重要的意義，因此，建議以縣市為基礎(chǔ)，縣、鄉(xiāng)政府成立分管農(nóng)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)為組長，宣傳、財政、農(nóng)業(yè)、保險等相關(guān)部門為成員的農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險工作的宣傳、落實(shí)、化解矛盾等項目工作。為建立起加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險工作的組織體系，重點(diǎn)在村級選聘一名政治可靠、群眾信賴的村干部為農(nóng)業(yè)保險協(xié)理員，以完成保險工作領(lǐng)導(dǎo)小組安排的有關(guān)保險宣傳工作、協(xié)助保險公司完成有關(guān)保險工作任務(wù)。

（二）加強(qiáng)部門溝通協(xié)作，形成農(nóng)業(yè)保險合力

農(nóng)業(yè)保險涉及諸多涉農(nóng)部門，在縣鄉(xiāng)政府協(xié)調(diào)下應(yīng)當(dāng)建立起聯(lián)合工作機(jī)制，按照職能范圍，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，互通信息，形成工作合力，共同促進(jìn)保險工作的順利開展。地方各級財政部門要確保上級下達(dá)補(bǔ)貼資金及時、足額撥付到位，并切實(shí)履行資金監(jiān)督管理的職責(zé)。為切實(shí)解決當(dāng)前縣級財政部門將保險補(bǔ)貼款直接劃撥到保險公司，而未能充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門地處農(nóng)村，包村財政干部分布廣泛、熟悉情況的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)考慮在確定向保險公司撥付財政補(bǔ)助款項前，必加由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門審核認(rèn)定參保農(nóng)戶的程序。只要這樣，才能將補(bǔ)貼資金監(jiān)管職能落到實(shí)處。要依靠農(nóng)業(yè)部門尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧、農(nóng)技服務(wù)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員充分掌握農(nóng)戶養(yǎng)能繁母豬、種植水稻基本信息的有利條件，牽頭協(xié)助保險機(jī)構(gòu)搞好承保、理賠工作。農(nóng)業(yè)及畜牧部門開展服務(wù)的經(jīng)費(fèi)一般應(yīng)當(dāng)由“一錢養(yǎng)事”機(jī)制來彌補(bǔ)，而不應(yīng)由保險公司付費(fèi)形式增加保險成本，進(jìn)而影響到廣大投保農(nóng)戶的切身利益。

（三）規(guī)范補(bǔ)貼勘賠管理，讓利參保農(nóng)戶

各級地方財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行《中央財政種植業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》規(guī)定，規(guī)范各種保險補(bǔ)貼撥付程序，將保費(fèi)補(bǔ)貼由專戶直接支付到保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，防止補(bǔ)貼資金擠占挪用現(xiàn)象?？h級財政部門應(yīng)及時測算應(yīng)由本級配套的補(bǔ)貼資金并將其納入年初預(yù)算?？辟r定損則是一項技術(shù)性強(qiáng)的工作，涉及保險公司與投保農(nóng)戶雙方利益，在當(dāng)前還缺乏專業(yè)的勘賠組織機(jī)構(gòu)的情況下，可暫由保險牽頭，會同縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、財政等相關(guān)部門及受災(zāi)村組負(fù)責(zé)人實(shí)行聯(lián)合勘賠定額。聯(lián)合勘賠定額專班議定的賠付方案報縣級政府批準(zhǔn)賠付到受災(zāi)農(nóng)戶已有“糧食直補(bǔ)資金”賬戶。在確定理賠標(biāo)準(zhǔn)上，參照當(dāng)時市場價，并遵循適度傾斜的原則，保險公司應(yīng)當(dāng)更多讓利于參保農(nóng)戶。為切實(shí)規(guī)避保險公司賠付風(fēng)險，建議建立省級農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險基金，并依據(jù)農(nóng)業(yè)投保品種規(guī)模，確定基金總額上限，按照中央出資50%、省級出資30%、其余20%由經(jīng)辦保險機(jī)構(gòu)從農(nóng)業(yè)保險盈利資金中補(bǔ)充。如果出現(xiàn)農(nóng)業(yè)大災(zāi)急需賠付且超過當(dāng)年保費(fèi)收入(含財政補(bǔ)助)1.5倍時，保險機(jī)構(gòu)可申請使用農(nóng)業(yè)險巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金。

（四）改進(jìn)承保理賠方式，提高服務(wù)質(zhì)量

從承保機(jī)構(gòu)來講，由于農(nóng)業(yè)保險政策性和市場化原則決定了不能只關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任和因政策性虧損帶來的暫時經(jīng)營困難。因此，考慮到各級財政補(bǔ)助農(nóng)民投保額度占較大比重的現(xiàn)實(shí)，以及保險公司收取應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)極小部分的保費(fèi)成本異常高的情況(一般占收取保費(fèi)額度的40%)，建議中央及省級有關(guān)部門修改現(xiàn)行政策規(guī)定，對參加其他農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶，免除應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)極少量保費(fèi)。如果能夠免除應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)極小部分保費(fèi)，其應(yīng)對策略應(yīng)當(dāng)是：凡屬政府財政確定應(yīng)保品種，都應(yīng)按有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從村組建立起以農(nóng)戶為基本信息單位的統(tǒng)計認(rèn)定體系，使之在受災(zāi)之時能夠及時得到保險公司的賠付，從而發(fā)揮抗御自然災(zāi)害，支持農(nóng)戶搞好生產(chǎn)自救的目的。免除應(yīng)由農(nóng)戶承擔(dān)保費(fèi)的好處還在于：一是為了降低保費(fèi)收取成本，減少保險公司與投保戶之間的矛盾；二是可以克服投保戶在理賠時可能產(chǎn)生漫天要價，進(jìn)而影響農(nóng)村穩(wěn)定的深層次矛盾和問題，如對極少數(shù)善于扯皮戶在發(fā)生有關(guān)災(zāi)害時，往往會以已交了保費(fèi)為名而漫天要價，如有不如意便唆使私利群體上訪。如果免除承保公司向參保農(nóng)戶收取保費(fèi)，既節(jié)省人力、物力，又減少了容易引起群體矛盾的可能性，可以使保險公司能夠騰出更多精力，關(guān)注投保農(nóng)戶意愿，專心做好政策解釋宣傳、科學(xué)理賠，在提高服務(wù)上下工夫。