■任曉輝

作為績效預(yù)算概念和實踐的發(fā)源地，美國政府的改革探索已近百年，實踐上升到聯(lián)邦政府層面繼而在全美推行，也已有60多年的歷史。從聯(lián)邦到地方，美國政府的績效預(yù)算改革經(jīng)歷了一條艱難的漸進之路，模式多種多樣，評價也褒貶不一。全面理解和客觀分析美國的績效預(yù)算改革，特別是最近20年聯(lián)邦政府的改革進程，對于我國探索建立“具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”有啟示意義。

表1 美國聯(lián)邦政府預(yù)算過程的四個階段

一、美國聯(lián)邦政府的預(yù)算過程

如表1所示，美國聯(lián)邦政府的行政和立法部門各有一套參與預(yù)算編制和審核的系統(tǒng)，整體預(yù)算過程包括四個階段：（1）預(yù)算準備：機構(gòu)進行內(nèi)部預(yù)算分配和請求，在討價還價后被合并進總統(tǒng)預(yù)算；（2）預(yù)算批準：國會和總統(tǒng)頒布法律許可征稅和支出發(fā)生；（3）預(yù)算執(zhí)行：機構(gòu)在國會和法規(guī)確定的限額內(nèi)執(zhí)行預(yù)算；（4）審計和評估：內(nèi)外評估者與審計者確定預(yù)算活動的財務(wù)和績效結(jié)果－(見表 1)。

二、美國聯(lián)邦政府的績效預(yù)算改革歷程

美國聯(lián)邦政府的績效預(yù)算改革涉及上述預(yù)算過程的各個階段，是政府預(yù)算理念的一次重大變革。如表2所示，近60年來，歷屆聯(lián)邦政府均為此付出了不同程度的努力，各自提出了不同的績效改革議程。下面分別就不同階段的改革進行簡單回顧，并對最近時期布什政府和奧巴馬政府的改革進行詳細解析(見表 2)。

表2 美國聯(lián)邦政府績效預(yù)算改革路線圖

（一）第一階段：GPRA之前的改革

美國聯(lián)邦政府上個世紀的績效預(yù)算改革，正如Schick（1966）在他的經(jīng)典隨筆“通向PPB的道路：預(yù)算改革的階段”中所指出的：從20世紀早期的“行政預(yù)算運動”到20世紀30年代后期至50年代以“布朗婁委員會”和“胡佛委員會”為代表的行政管理改革，再到20世紀60年代的“規(guī)劃、項目計劃和預(yù)算運動（PPBS）”，美國預(yù)算過程的重點逐步從“控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼?，再到“?guī)劃”。繼PPBS失敗之后，其他預(yù)算管理改革努力持續(xù)到20世紀70年代，包括由尼克松政府倡導(dǎo)的“目標管理”和卡特政府所青睞的“零基預(yù)算改革”。

上述改革使政府預(yù)算管理的重點從投入（行政開支和雇員工資）轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果，并開始關(guān)注規(guī)劃、計劃和項目管理以及對部門的適度放權(quán)。改革對舊制度下的既得利益者沖擊很大，從一開始就遭遇各種批評和阻力，加之幾乎都是排他性的行政部門內(nèi)部改革，沒有試圖吸引國會介入，缺乏廣泛的政治支持，最終走向失敗。盡管這一階段的改革缺乏有效績效測量，阻礙了將數(shù)據(jù)用于決策制定的能力，其對數(shù)據(jù)搜索的努力還是顯著增加了政府政策分析的需求和供給。

（二）第二階段：克林頓政府的績效預(yù)算改革（GPRA）

20世紀80年代，為爭取政治輿論以削減政府規(guī)模，里根政府不再強調(diào)對數(shù)據(jù)的使用，使得大部分績效努力在此期間停滯了十年。直至90年代，伴隨著“新公共管理”和“政府再造”的全球性改革浪潮，面對國內(nèi)空前的財政赤字和政府信用危機，績效預(yù)算又卷土重來。1993年，“政府績效和結(jié)果法案（GPRA）”的通過成為改革復(fù)興的重要里程碑，第一次將政府績效管理制度以立法形式固定下來，因而也被稱為“新績效預(yù)算改革”。GPRA要求聯(lián)邦內(nèi)閣部門提供戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃和績效報告，并建議國會、審計總署和OMB將對各機構(gòu)報告的審議與預(yù)算的批準結(jié)合起來。為了追求獨立的績效改革議程，創(chuàng)造一個工作更好、花錢更少、卓有成效的政府，克林頓政府還專門成立了由副總統(tǒng)戈爾領(lǐng)銜的“國家績效評鑒委員會（NPR）”，1995 年又更名為“全國協(xié)力推動發(fā)展再造委員會”,其使命也從“自下而上”地聚焦政府如何工作以及工作的效果如何轉(zhuǎn)向領(lǐng)導(dǎo)一場政府根本性的文化變革。

這一階段的改革更加強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，重視長期規(guī)劃和政府的整體效率，其核心舉措是建立一套能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和量化方法，通過績效目標、評價及結(jié)果公開，在賦予部門更大預(yù)算執(zhí)行權(quán)的同時強化其責任。改革使聯(lián)邦政府1998至2000年連續(xù)盈余，結(jié)束了長達40年的財政赤字。但是，GPRA除制造數(shù)據(jù)外，很少有證據(jù)表明這些信息被用于引導(dǎo)決策，因此GPRA雖然創(chuàng)造并顯著增加了績效信息的平穩(wěn)供應(yīng)，卻并未激勵決策者和項目管理者增加對這些信息的需求。

（三）第三階段：布什政府的績效預(yù)算改革

基于GPRA對戰(zhàn)略目標、績效測量和評價的已有發(fā)展，布什政府試圖建立起預(yù)算資源分配與部門或項目績效信息之間的聯(lián)系。這一階段的改革主要有兩項舉措。

1、總統(tǒng)管理議程（PMA）。 2001 年初，布什政府通過“總統(tǒng)管理備忘錄”明確表達了五項管理優(yōu)先順序——人力資本的戰(zhàn)略投資、競爭性采購、改善財務(wù)績效、電子政府、預(yù)算和績效整合。針對五項管理的每一領(lǐng)域，OMB按既定標準對26家內(nèi)閣部門進行季度評估并區(qū)分等級。評估使用“交通燈”系統(tǒng)，“綠色”表明機構(gòu)遵守所有標準，“黃色”和“紅色”則意味著漸進的績效低水平。由于PMA的評分標準并不透明，因此對其實施效果的評價主要來自O(shè)MB自身。如表3所示，各部門2001年的基線分值和2008年末布什政府結(jié)束時的分值相比較，改進明顯。但是由于評分方法不可復(fù)制，可能存在分值的人為降低或抬高，因此對其進步顯著性的質(zhì)疑較多。(見表3)

表3 2001年和2008年P(guān)MA分值比較

2、項目評估評級工具（PART）。 為改進項目和資源分配，PART在2004財年首次被使用。這一工具以“項目”為分析單元，試圖確定項目在符合規(guī)定的目標上是否成功。改革伊始，聯(lián)邦預(yù)算中并沒有“項目”的確切定義，OMB首先通過與聯(lián)邦機構(gòu)協(xié)商，確定了約1000個項目。這些項目貫穿整個聯(lián)邦政府，其典型特征是在預(yù)算決策被實際制定的層次需要專門的資助。PART通過問卷體系運行，要求機構(gòu)分別就“項目目的和設(shè)計（20%）”、“戰(zhàn)略規(guī)劃（10%）”、“項目管理（20%）”和“項目結(jié)果（50%）”等四類指標提供信息。機構(gòu)在線填寫問卷，答案由OMB審核并加權(quán) “評分”。PART分值分為5檔：有效、大致有效、適當、無效及結(jié)果未顯現(xiàn)。如果項目缺乏足夠的度量，不論其分值高低都歸于最后一檔。OMB公開了全部PART評估和分值，以供外部詳細審查，并在歷史上第一次將這些測量匯集為一個數(shù)據(jù)庫并在專門網(wǎng)站（www.expectmore.gov）上予以公開。

由于PMA的外部評價事實上不存在，透明的PART吸引了更多關(guān)注。政府問責局（GAO）對 PART進行了大量檢視，學(xué)者們也使用各種工具，對其成功與否及是否適用于未來改革進行評析。主要結(jié)論包括：（1）置疑績效測量的可信度。作為綜合評估，PART采用統(tǒng)一標準和過分簡單化的方法，未區(qū)分項目特征，并假設(shè)項目均有可測量的產(chǎn)出和結(jié)果，這把容易測量結(jié)果的項目置于更有利的位置。GAO也對PART能否準確反映項目績效提出質(zhì)疑，認為OMB官員肩負PART和傳統(tǒng)預(yù)算審查的雙重任務(wù)，負擔過重，缺乏時間完成充足的績效評估。（2）某些績效測量與GPRA相沖突。在布什政府期間，機構(gòu)被要求同時遵守PART和GPRA。PART聚焦項目，而GPRA聚焦機構(gòu)或部門，二者就同一項目是否成功呈現(xiàn)沖突證據(jù)。（3）改革聚焦于技術(shù)信息而非政治活動，未獲得國會支持。議員們認為PART是政府為通過機構(gòu)預(yù)算所做的辯護，以一種偏袒（黨派）的方式被執(zhí)行，拒絕使用PART影響他們自己對機構(gòu)項目的理解。(4)PART采用分散管理的方式，忽略了跨部門項目，不適應(yīng)政府績效的橫向交叉管理。

（四）第四階段：奧巴馬政府的績效預(yù)算改革

奧巴馬政府績效議程的提出和實施終止了PART的運行。2009年，新政府首先創(chuàng)設(shè)了“白宮績效長（CPO）”(兼任OMB副局長),并由CPO設(shè)立20位“獨裁者”，當項目產(chǎn)出跨機構(gòu)時，他們有責任促進機構(gòu)間合作。同年，奧巴馬政府提出四項具體的績效行動方案。

1、評估 “美國復(fù)蘇與再投資法案（ARRA）”的績效影響。ARRA也被稱為“刺激法案”，是奧巴馬政府首個立法的就業(yè)行動方案，預(yù)計支出8600億美元，以680萬工作崗位“保存或創(chuàng)造”為目標。對其效果的評價采用了靈活的績效測量，既追蹤投入如何被分配，更聚焦“創(chuàng)造和預(yù)防失業(yè)”的長期效果。接受資金的政府和組織被要求使用規(guī)定方法進行季度報告。

2、確定削減預(yù)算的項目清單。面對激增的赤字，奧巴馬政府以追求長期績效和短期財政責任并重，為削減預(yù)算開支，以績效不充分為理由確定了部分應(yīng)減少或停止撥款的項目清單。2010財年，聯(lián)邦政府建議終止121個項目，總計170億美元，國會批準68億美元（40%），這代表了“一個遠超前政府的成功率”。此外，聯(lián)邦政府在2011和2012財年建立了一項對“非安全支出”為期三年的名義預(yù)算凍結(jié)，并要求機構(gòu)預(yù)算削減5%。聯(lián)邦機構(gòu)除按要求報告預(yù)算請求和當前服務(wù)水平外，還必須提交“有效終結(jié)、削減或管理節(jié)約行動方案”，以明確機構(gòu)在名義凍結(jié)水平上如何安排預(yù)算以及預(yù)算削減后如何生存。此外，聯(lián)邦政府還計劃通過減少對19家“受托者”的支出，例如對石油、燃油公司稅收優(yōu)惠的撤銷等，實現(xiàn)10年節(jié)約840億美元的目標。

3、要求機構(gòu)設(shè)立“高優(yōu)先排序的績效目標”。奧巴馬政府強調(diào):“一個有效的績效管理體系，最重要的檢驗是它是否被使用，而不是目標和績效測量。GPRA和PART在增加數(shù)據(jù)供應(yīng)的同時，并未導(dǎo)致數(shù)據(jù)的廣泛使用，很少有機構(gòu)超越GPRA和PART的報告要求發(fā)展內(nèi)部績效監(jiān)督體系。我們可以做得更多，放棄那些沒用的績效測量和文件，并強調(diào)使用和監(jiān)督剩下的，以驅(qū)動改進項目結(jié)果”。為實現(xiàn)這一承諾，OMB要求24家聯(lián)邦機構(gòu)在2011年7月底之前確定高度優(yōu)先排序的績效目標清單。以三部門為例（表4），機構(gòu)目標經(jīng)OMB核準，均帶有可測量進步程度的量化指標，強調(diào)應(yīng)在12到24個月內(nèi)予以實現(xiàn)，并要求機構(gòu)明確實現(xiàn)目標的方式和策略。(見表4)

表4 2011財年預(yù)算的高度有限排序績效目標 （三部門）

2011財年，奧巴馬政府提出另外三項彼此強化的政府績效管理策略：（1）使用績效信息領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)習和改善結(jié)果。機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者設(shè)立高度優(yōu)先排序的目標，并通過基于數(shù)據(jù)的檢查，確保他們的組織為交付這些目標而努力；（2）為了更好的結(jié)果和透明度，連貫和簡明地傳達績效。聯(lián)邦政府將公開政府項目的優(yōu)先排序、問題和進步，解釋過去趨勢的原因，過去行為的影響和未來的計劃等。（3）加強解決問題的網(wǎng)絡(luò)。聯(lián)邦政府將挖掘并鼓勵從業(yè)者團體、政府內(nèi)部和外部共同工作以改善結(jié)果和管理實踐的績效。2012財年，聯(lián)邦政府繼續(xù)強調(diào)上述措施，并特別號召機構(gòu)有效履行“GPRA現(xiàn)代化法案”。同時，還創(chuàng)設(shè)了一個新的聯(lián)邦政府內(nèi)部在線管理工具——“performance.gov”，供聯(lián)邦機構(gòu)使用以監(jiān)督進步和對目標偏離的響應(yīng)，并表示將開放部分網(wǎng)站給國會、公眾和其他方面。

4、對項目評價在時間和資源上做出有意義的承諾。奧巴馬政府比以往各屆政府更加強調(diào)項目評價的重要性，重申聯(lián)邦政府將通過嚴格評價確定項目或政策的效力，采用更加精密復(fù)雜的評價方法，將政府行為的效果從其他可能影響因素中分離出來，以回答有關(guān)項目的社會、經(jīng)濟或環(huán)境影響的根本性問題。為此，OMB號召通過一個三向的努力以增強項目評價水平和交流：（1）鼓勵聯(lián)邦機構(gòu)公開項目的現(xiàn)行評價；（2）建立一個機構(gòu)間工作小組，負責改善項目評價的能力；（3）2011財年總統(tǒng)預(yù)算中預(yù)留1億美元，作為聯(lián)邦機構(gòu)項目評價資金。為響應(yīng)這一動議，2011財年預(yù)算包括一個競爭性的過程：機構(gòu)提出具體的評價想法，OMB項目官員、“經(jīng)濟顧問委員會”以及外部專家一起復(fù)審并建議對部分提議給予資金支持。2011財年有17家機構(gòu)被資助進行36個項目評價；2012財年另外增加了對19項評價的資助。

奧巴馬政府的主要改革特點表現(xiàn)在：（1）與布什政府的“自上而下”不同，奧巴馬政府強調(diào)“以機構(gòu)為中心”的目標設(shè)定和測量，OMB則重在驅(qū)動細節(jié)。由于機構(gòu)的 “高優(yōu)先排序績效目標”并未與資金增加相聯(lián)系，缺乏有效激勵促使機構(gòu)主動追求拓展的績效目標，實質(zhì)上對機構(gòu)施加了更小的壓力去執(zhí)行目標。（2）與布什政府的“競爭性采購和商業(yè)服務(wù)”改革不同，奧巴馬政府的重點從私人部門移開，轉(zhuǎn)而支持由政府雇員管理的項目。強調(diào)公共部門解決方案，不鼓勵業(yè)務(wù)外包，認為過度依賴私人部門使機構(gòu)忽視了與制度知識和內(nèi)部能力遺失相關(guān)的成本，并明確指示機構(gòu)實現(xiàn)合同節(jié)約。（3）與PART的綜合評估不同，奧巴馬政府更加傾向具體評價。

事實是，2012財年聯(lián)邦預(yù)算顯著缺乏與之前設(shè)定目標相關(guān)的實際績效信息，這對自我標榜并承諾透明度和問責的政府來說，并不是一個有希望的跡象。截至目前，奧巴馬政府的聯(lián)邦預(yù)算改革，僅僅預(yù)兆了削減支出和赤字的持續(xù)努力，績效信息似乎主要作為取消項目的理由，并未實際用于改進項目。此外，項目的深入具體評價會耗費更多成本，即使清楚了項目結(jié)果，如何做出回應(yīng)并用于未來政策制定和預(yù)算決策仍面臨挑戰(zhàn)。

三、啟示和結(jié)論

如前所述，美國聯(lián)邦政府的績效預(yù)算改革是一個漸進的歷程，圍繞著如何改進績效測量和有效使用績效信息不斷推進。特別是自GPRA之后獲得實質(zhì)性發(fā)展的績效測量能力，為各項后續(xù)改革提供了堅實的基礎(chǔ)。對于剛剛起步的中國績效預(yù)算改革而言，理清美國政府的改革歷程和經(jīng)驗，將有助于我們理性借鑒，少走彎路。

（一）績效預(yù)算客觀上具有多重目標

績效預(yù)算改革具有多重目標：（1）削減支出和赤字，實現(xiàn)節(jié)約和預(yù)算財務(wù)平衡；（2）改進部門或機構(gòu)內(nèi)部控制和管理，提高公共服務(wù)交付效率；（3）改善預(yù)算過程和財政資源分配的決策；（4）政府對外預(yù)算透明和面向立法機構(gòu)與公眾的可問責。這些目標和功能既相互依存也存在沖突，如何權(quán)衡其輕重并相互協(xié)調(diào)是無法回避的難題。如前所述，美國各屆聯(lián)邦政府的績效議程均與減少開支和赤字壓力并存，許多績效測量和評價被用于確定可能的削減領(lǐng)域。如果機構(gòu)相信績效預(yù)算的目的是幫助他們改進管理（嘗起來好）而不只是一個證明削減預(yù)算合法的工具（更少的餡），會更有可能配合和支持改革。困惑在于，迫于財政壓力，改革總是從“嘗起來好吃”轉(zhuǎn)向強調(diào)“更少的餡”，使機構(gòu)逐漸失去信心。

資源有效供給是項目成功的重要前提，一味強調(diào)“節(jié)約”而缺乏預(yù)算激勵的績效預(yù)算系統(tǒng)很難獲得機構(gòu)支持。改革應(yīng)更多關(guān)注機構(gòu)如何通過使用績效信息在預(yù)算執(zhí)行和項目實施中獲得成功，重點強調(diào)對機構(gòu)管理和資源配置效率的促進作用，而不能單一地聚焦于預(yù)算安排和撥款。

（二）績效信息的有效使用是改革成敗的關(guān)鍵

績效目標、績效測量和績效信息使用是績效預(yù)算的三大要件：（1）目標涉及部門或項目的戰(zhàn)略和計劃，是具體化為評價指標的基礎(chǔ)，也是有效績效測量的前提；（2）測量包括評價指標、基線標準、評價標準、數(shù)據(jù)采集和分析、績效評分和報告等環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都會制約績效信息的質(zhì)量和使用；（3）信息使用是績效預(yù)算的終極目標，也是制約其成敗的關(guān)鍵。潛在的績效信息主要包括政府和機構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃、項目計劃及目標、分攤或分配的資金水平、產(chǎn)出測量、績效結(jié)果測量和成本信息等。從美國聯(lián)邦政府近20年的績效預(yù)算改革來看，大量績效信息被生產(chǎn)和呈現(xiàn)卻未有效使用，是改革遭遇各界批評的主要原因。

事實上，很少有國家實施完全以績效信息為基礎(chǔ)的預(yù)算，即使這一程序存在，也通常僅用于有限的公共支出領(lǐng)域（健康和高等教育）。那些績效預(yù)算制度化的國家，也是大部分高度強調(diào)考慮績效因素，而不是直接根據(jù)績效編制預(yù)算。理性分析和量化數(shù)據(jù)從未強大到足以替代人們的政治權(quán)衡和價值評判。過度強調(diào)使用績效信息影響預(yù)算決策，會引起機構(gòu)對改革的不解和抵制，也將面臨政治阻力。績效信息使用應(yīng)該重在策略地報告問題，而不能期望在政治過程中直接機械地用于驅(qū)動預(yù)算響應(yīng)?？冃畔⑴c預(yù)算過程整合不能只局限于“預(yù)算批準”環(huán)節(jié)，強調(diào)績效數(shù)據(jù)在預(yù)算過程每一環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和使用，是將績效因素納入預(yù)算過程的現(xiàn)實路徑。此外，績效信息的使用還需跳出預(yù)算框架，尋求其他非預(yù)算形式的激勵，如“記分卡”、“公共披露”和“行政問責”等非貨幣工具。

（三）影響績效預(yù)算改革的內(nèi)在困惑

透視美國聯(lián)邦政府的績效預(yù)算改革歷程，內(nèi)在地伴隨著以下困惑：

1、數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)是量化的績效信息，建立和保持數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)是績效預(yù)算的基礎(chǔ)，不可避免地面臨以下困惑：（1）定量和定性績效測量的矛盾?？冃ьA(yù)算強調(diào)“產(chǎn)出或結(jié)果導(dǎo)向”，對帶有量化結(jié)果或績效容易量化的項目有天然偏好，會對結(jié)果難以量化的項目或機構(gòu)不利。（2）數(shù)據(jù)質(zhì)量和成本的權(quán)衡。限于資金、能力和時間，任何具體深入的測量都是耗費成本和復(fù)雜的?，F(xiàn)實中的大部分績效數(shù)據(jù)只是對產(chǎn)出或活動的簡單度量，不能全面提供公共服務(wù)質(zhì)量的具體信息，加上會計核算會局限成本測量，很難清楚其真實價值，難以將所需資金與績效直接聯(lián)系起來。（3）數(shù)據(jù)來源“以機構(gòu)為中心”還是“自上而下”獲得。由于信息不對稱，機構(gòu)管理者比預(yù)算決策者更加了解如何優(yōu)化配置資源以實現(xiàn)本部門目標。因此，以分散管理代替集中模式，由機構(gòu)設(shè)計績效目標、提供數(shù)據(jù)，并賦予管理者較為充分自主權(quán)的績效預(yù)算改革似乎勝算更大。奧巴馬政府從機構(gòu)出發(fā)的績效議程回歸也證明了這一點，但如何激勵機構(gòu)改進績效測量，確保數(shù)據(jù)信度和效度，以及對跨機構(gòu)項目的管理等仍是難題。

2、政府周期和預(yù)算周期。政府換屆不可避免地會影響改革方向和項目目標的制定及實施。美國聯(lián)邦政府改革議程的變化總是伴隨著政府周期性換屆，某些政策的效果，如PART，尚未有足夠長的時期進行檢驗和評價，即宣告終結(jié)。這樣的變化勢必會影響部門和機構(gòu)的改革信心和預(yù)期。另外，從任期內(nèi)的政績考慮，政府會潛在激勵機構(gòu)追求那些能夠生產(chǎn)短期結(jié)果或能夠及時說明結(jié)果的政策。以奧巴馬政府為例，要求機構(gòu)在兩年內(nèi)完成“高優(yōu)先排序績效目標”，很難不被質(zhì)疑是為了及時獲得結(jié)果以支持總統(tǒng)再選。這一傾向會鼓勵機構(gòu)或地方政府快速花掉資金，對那些結(jié)果需要花費更長周期才能顯現(xiàn)或交付的研究和發(fā)展機構(gòu)是不公平的。此外，預(yù)算的年度周期與跨年度項目的目標和評價也存在矛盾，這就要求績效預(yù)算改革必須植入 “中期財政框架”，結(jié)合“項目預(yù)算”和“資本預(yù)算”改革一并運行。

3、政治程序。績效預(yù)算改革試圖以技術(shù)方式取代預(yù)算的政治程序，會引起政治力量的抵制或漠不關(guān)心。提供更多有用的績效信息給政治決策層，吸引立法機構(gòu)介入和參與改革，而不僅僅尋求其對行政決策的支持，是績效預(yù)算技術(shù)與政治程序相融合的可行路徑。我國的績效預(yù)算改革同樣面臨這一問題：財政部門正在獨自扮演改革組織者、支持者（提供指南和培訓(xùn)）及審核者的全方位角色。在我國現(xiàn)行政體下，要避免績效預(yù)算成為一項排他性的行政內(nèi)部改革或單純的預(yù)算技術(shù)革新，除了要取得政府支持以外，與人大的預(yù)算審查和監(jiān)督相融合也至關(guān)重要。

（四）績效預(yù)算改革實施的必要前提

1、制度和組織保障?？冃ьA(yù)算改革涉及政府內(nèi)部不同部門間利益的重新調(diào)整，會面臨較大改革阻力。取得立法機構(gòu)的理解、參與和支持，通過建立績效預(yù)算法律法規(guī)體系，以法律手段激勵績效預(yù)算的推行并使改革在法律框架的指導(dǎo)和約束下進行，將顯著增加改革取得預(yù)期成果的勝算。GPRA的實施和OMB的組織領(lǐng)導(dǎo)是美國聯(lián)邦政府績效預(yù)算改革強有力的制度和組織保障。一方面，我國各級政府的績效預(yù)算制度建設(shè)仍停留在部門規(guī)范文件的級次，且各自摸索，形式各異，缺乏統(tǒng)一的方向性指引和法律約束。2009年7月，財政部出臺 《財政支出績效評價管理暫行辦法》，標志著中央層面的制度建設(shè)取得了重大突破，但仍局限于部門規(guī)章且規(guī)定過于原則化。有必要將績效觀念適時引入預(yù)算法框架，將績效預(yù)算的戰(zhàn)略計劃目標、基本原則和預(yù)算程序性規(guī)則的改變等項內(nèi)容增補進去，以法的形式約束、規(guī)范政府績效預(yù)算行為，為實施全面績效預(yù)算改革奠定制度基礎(chǔ)；同時，隨著改革推進，對部門和地方政府績效預(yù)算的各項具體實踐也應(yīng)給出統(tǒng)一的規(guī)范和指引。另一方面，對績效預(yù)算改革的組織領(lǐng)導(dǎo)必須打破財政部門唱獨角戲的局面，地方政府正在相繼開展的 “預(yù)算績效管理聯(lián)席會議”是一種有益的探索，但是這種非常設(shè)機構(gòu)的模式是否可持續(xù)，是否存在其他更有效模式的可能性，仍有待觀察和研究。

2、政府行政能力建設(shè)和改革成本投入。績效預(yù)算改革會對政府行政能力建設(shè)提出更高要求。政府機構(gòu)的能力建設(shè)，其中包括人事、信息系統(tǒng)、會計核算標準以及籌資潛力等，都與績效度量和績效信息的使用高度關(guān)聯(lián)。改革不可避免地伴隨以下內(nèi)容：第一，人力資源建設(shè)——對行政和立法機關(guān)的預(yù)算部門人員進行充分培訓(xùn)、指導(dǎo)和技術(shù)協(xié)助；第二，信息技術(shù)建設(shè)——建立一套電子系統(tǒng)，以采集、維護、跟蹤和發(fā)布績效數(shù)據(jù)；第三，會計核算改進——實現(xiàn)更加精確的項目成本核算；第四，財務(wù)成本補償——績效預(yù)算本身是一項耗費成本的改革，實施過程中的數(shù)據(jù)采集、核實、分析、報告和公布，以及人員培訓(xùn)和信息系統(tǒng)維護均需充足的財力支撐。

總而言之，績效視角是對現(xiàn)代預(yù)算過程有價值的附加，在今后的政府預(yù)算管理中，績效信息的生產(chǎn)和使用將變得越來越重要。2011年4月，我國財政部提出“全面推進預(yù)算績效管理，建立覆蓋所有財政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系”，標志著我國中央政府層面的績效預(yù)算改革開始全面啟動。這一改革將是一個全政府參與的漸進過程，必須以績效測量能力的發(fā)展為基礎(chǔ)，以績效信息與預(yù)算過程的有效整合為核心，并結(jié)合各種非預(yù)算形式的激勵和控制模式而逐步展開。