■趙小菲

分稅制改革后地方稅收體系建設緩慢，地方政府長期收支不平衡，依靠土地出讓金填補資金缺口。目前，我國的地方稅體系存在著一些亟待解決的突出問題：主體稅種缺位，部分稅種設置不合理，稅收管理權限過小。完善我國地方稅收體系應從優(yōu)化稅制結構和合理劃分稅收管理權入手。

一、“土地財政”的由來

國內(nèi)學術界通常把地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此作為地方財政收入的重要補充來源，地方稅費又高度依賴房地產(chǎn)行業(yè)的財政收入模式，稱為“土地財政”。 近些年，“土地財政”一直飽受批評，但地方政府卻仍頂著壓力不放棄因為地方財政自從1994年分稅制改革后就一直缺錢，只能靠賣地過日子。

為了增強中央的宏觀調(diào)控能力，改變“中央弱、地方強”的財政局面，我國在1994年實行了分稅制改革，重新劃分了事權和財權。此次分稅制改革對提高中央政府財力的作用十分顯著。中央財政收入占全國財政收入總額的比重由1993年的22.0%升至1994年的55.7%，此后維持在平均52.46%的水平，這使中央政府掌握更多的財政資源，加強了中央政府的政治控制能力。同一時期，我國整個經(jīng)濟的成長性也非常明顯，分稅制從制度上促進了中央政府和地方政府加強稅收征管、增加財政收入的積極性，全國財政收入占GDP的比重呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。

但與此形成鮮明對比的卻是地方財政出現(xiàn)了普遍的收支不平衡，收支缺口逐年擴大。至2010年，全國地方財政當年的收支缺口已達到了驚人的33271.39億元。

表1 :1993-2010年地方財政收支狀況單位：億元

地方財政收支長期失衡究其原因就在于此次分稅制改革造成了地方政府財權和事權的非對稱性。地方政府除了承擔本地區(qū)一般的公共服務支出外，還要承擔國防、公共安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障與就業(yè)等支出。但劃歸地方的稅種卻大都是一些稅源零星、征管難度大的小稅種。當預算內(nèi)的收入越來越不能滿足支出的需要，為了平衡支出，地方政府就只有從預算外尋找資金的來源。當前，中央政府將存量建設用地收益全部留歸地方政府，新增建設用地部分則按平均土地純收益與地方政府進行三七分成，因此賣地的收入基本上全部歸地方政府所有。從2004年至2011年，地方政府通過“招、拍、掛”方式獲得的土地出讓金超過10萬億元。

“土地財政”雖然對我國經(jīng)濟發(fā)展起到了助推的作用，但也帶來了諸多的經(jīng)濟問題和社會問題?！巴恋刎斦笔沟胤秸矣诖罅颗e債，增加地方財政風險和銀行信貸風險。據(jù)《2011年國土資源部公報》公布的數(shù)據(jù)，截止到2011年，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地為30.08萬公頃，抵押貸款4.80萬億。這其中還不乏存在著一些土地的非法抵押融資。2011年國家土地督察機構在抽查的31個市、25個縣中，發(fā)現(xiàn)有12個市、22個縣存在土地違規(guī)抵押融資貸款行為，涉及面積10.47萬畝，貸款總額557.98億元?！巴恋刎斦边€推高了房價。以上海為例，2001年和2011年上海的商品住宅平均銷售價格分別為每平方米3326元和14290元，十年間房價漲了330%。由于住房消費屬于剛性需求，過高的房價必然對居民其他方面的需求形成抑制作用。此外，地方政府在征地拆遷過程中與失地農(nóng)民和被拆遷居民的矛盾沖突不斷，嚴重影響了地方政府的執(zhí)政形象。

二、目前我國地方稅收體系存在的主要問題

一個比較合理的財政收入結構中，稅收應是其主要的收入來源，占絕對份額，而非稅收入則作為稅收的補充，主要是彌補公共財力的不足。但在我國，地方財政的收入情況并非如此，作為預算外非稅收入的土地出讓金，幾乎占地方財政全部收入一半以上。“土地財政”是一種竭澤而漁的收入模式，并非長久之計。但1994年分稅制改革之后，地方稅收體系的建設長期被忽視，導致其組織地方財政收入和調(diào)控地方經(jīng)濟運行的功能不能充分發(fā)揮。如果要擺脫對“土地財政”的依賴首先就必須完善地方稅收體系，使地方稅收成為地方財政收入的主要來源。目前，我國地方稅收體系存在的主要問題有以下幾個方面。

（一）地方稅種數(shù)量雖然不少，但缺乏主體稅種

分稅制改革中劃給地方政府的稅種大部分是一些稅源分散、征管難度大、稅收收入零星的小稅種。除營業(yè)稅外，稅源集中、稅收收入規(guī)模大的稅種基本上都劃歸中央稅或共享稅。2010年，地方政府的稅收總收入為32701.49億元，其中來源于營業(yè)稅的收入為11004.57億元，占比33.65%，來源于其他8個地方稅種的收入合計為7267.41億，僅占比22.22%。當前，我國正在進行營業(yè)稅改增值稅的試點。營業(yè)稅屬于地方稅，增值稅屬于共享稅，中央與地方按75%和25%進行分成。雖然試點方案中指出在試點期間，為了維持現(xiàn)行財政體制的基本穩(wěn)定，營業(yè)稅改征增值稅后的收入仍歸屬試點地區(qū)。但將來營業(yè)稅改增值稅的工作全面鋪開后，屆時該項稅收收入是否仍屬于地方財政就有待商榷了。地方政府有必要在營業(yè)稅之外培育新的主體稅種，為地方財政尋找新的財源。

（二）部分地方稅種改革滯后，不能發(fā)揮應有的作用

1994年的稅制改革，建立了基本符合市場經(jīng)濟要求的稅收制度，但此次改革的重點主要放在了所得稅和流轉稅方面，地方稅種的改革則相對滯后，還存在不少問題。

1、現(xiàn)行房產(chǎn)稅設計不合理，征管不到位。我國房產(chǎn)稅的計稅方式有兩種，一種是按房屋原值一次性減除10%-30%后的余值從價計征，稅率為1.2%；另一種是按房產(chǎn)出租的租金收入從租計征，稅率為12%。采用從價計征的方式，新、老房屋的稅負存在較大差距，有失公平；并且在目前房價高漲的背景下，房產(chǎn)稅為地方政府組織收入的功能也不能得到有效發(fā)揮。采用從租計征的方式，由于房屋出租方不易尋找且納稅意識較差，房產(chǎn)稅實際征收的難度很大。房產(chǎn)稅還規(guī)定了如個人擁有的非營業(yè)用房產(chǎn)免稅等諸多稅收優(yōu)惠政策，一方面導致征稅范圍過于狹窄，另一方面也不能對投機炒房起到抑制作用。

2、現(xiàn)行資源稅不利于資源合理開發(fā)利用。我國目前資源稅的征稅范圍僅限于依法規(guī)定的礦產(chǎn)品和鹽，未將具有生態(tài)環(huán)境價值的森林、牧場、地熱、水等資源納入征稅范圍，導致這一類資源被過度消耗和嚴重浪費。資源稅采用的計稅方式不僅是從量計征而且規(guī)定的稅額普遍較低，使資源的稀缺性和市場價值不能被充分反映，容易導致對資源的過度開采。

3、其余地方稅種亦存在不足之處。印花稅有13個稅目，計稅依據(jù)五花八門，不易掌握。土地增值稅采用超率累進稅率，稅率設計過于復雜，操作難度大。城鎮(zhèn)土地使用稅每平方米0.6～30元的稅額標準對于巨大的土地級差收入的調(diào)節(jié)功能已是微不足道，不能充分發(fā)揮其杠桿作用。耕地占用稅稅源零星分散，結構復雜，實際征管難度大。

（三）地方稅收管理權過多集中于中央

稅收管理權，包括稅收的立法權、解釋權、減免權、稅目和稅率的調(diào)整權等。目前，地方稅收的各種管理權限高度集中在中央政府，地方政府只負責稅款的征收和在極小的范圍內(nèi)制定一些補充措施和征稅辦法。地方政府稅收管理權限過小，尤其是稅收立法權缺位，使地方政府不能根據(jù)當?shù)貙嶋H情況開征一些具有地方特色的新稅種和調(diào)整稅收政策，不利于地方政府因地制宜地運用稅收杠桿調(diào)節(jié)當?shù)亟?jīng)濟運行。

三、完善地方稅收體系的對策

打破對“土地財政”的依賴必須完善地方稅收體系，具體可從以下幾個方面著手：

（一）完善以房產(chǎn)稅為核心的不動產(chǎn)稅

我國目前與房地產(chǎn)相關的稅種有不少，如房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、營業(yè)稅（特指建筑業(yè)營業(yè)稅和銷售不動產(chǎn)營業(yè)稅）。但這些稅種多為在流轉環(huán)節(jié)一次性征收，持有環(huán)節(jié)征收的比較少。這種“重流轉，輕持有”的稅種設置使與房地產(chǎn)相關的稅收收入受到房地產(chǎn)行業(yè)景氣程度的很大影響，不利于地方稅收收入的長久、穩(wěn)定。改革的方向是將征稅重點轉向房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)，使以房產(chǎn)稅為代表的不動產(chǎn)稅成為地方財政的支柱稅源。我國現(xiàn)行的房產(chǎn)稅存在著計稅依據(jù)不合理、征稅范圍狹窄等問題，為了使房產(chǎn)稅發(fā)揮應有的組織財政收入和調(diào)節(jié)社會財富分配的功能，房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)應取消從租計征，統(tǒng)一按房產(chǎn)市場價值從價計征，同時擴大房產(chǎn)稅的征稅范圍，把除剛性需求住房之外的個人非營業(yè)性住房也納入征稅的范圍。

（二）加快資源稅改革的步伐

我國西部地區(qū)地廣人稀，房產(chǎn)數(shù)量和價格與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比差距較大。2010年浙江、福建、廣東、新疆、青海、甘肅六省的商品房平均銷售價格分別是每平方米 7826元、5427元、6513元，2604元、2517元和 2483元。同一年，新疆、青海和甘肅三個省與房地產(chǎn)相關的房產(chǎn)稅等五個稅種收入合計為74.77億元，僅相當于廣東一省的十分之一。上述數(shù)據(jù)表明，在我國西部地區(qū)，不動產(chǎn)稅難以成為地方財政的收入支柱，應考慮培育其他的稅源。我國西部地區(qū)雖然經(jīng)濟不發(fā)達，但卻擁有豐富的礦藏資源，現(xiàn)行資源稅計稅依據(jù)改為從價計征與從量計征相結合，不僅能改善當?shù)氐呢斦顩r，而且有助于抑制資源浪費，提高資源利用效率。應繼續(xù)加快資源稅改革步伐，并適當擴大征稅范圍，使西部地區(qū)真正能分享資源價格上升帶來的收益。

表2 ：2010年東、西部六個省份房地產(chǎn)相關稅收收入比較 單位：億元

（三）重新劃分中央與地方的稅收管理權限

解決稅收管理權限過度集中于中央政府這個問題的關鍵在于如何實現(xiàn)真正的“分級管理，合理分權”。具體來說，中央稅、共享稅的稅收管理權限仍應高度集中于中央政府，這是毋庸置疑的。地方主體稅種以及全國統(tǒng)一征收的地方稅種，其稅收調(diào)整權可適度下放給地方政府，但稅收調(diào)整權的行使應是在授權范圍內(nèi)，不能越權。由全國人大立法賦予省一級地方政府單獨開征具有地方特色的區(qū)域性稅種的權力，新稅種的開征經(jīng)過中央政府批準后，稅收管理權限可以全部下放。