余新林

摘 要 本論文采用PRA方法，通過(guò)訪談、問(wèn)卷調(diào)查和山林考察等方式了解高黎貢山自然保護(hù)區(qū)曲石周邊區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，尤其是林改后山林的管理利用現(xiàn)狀，并就村級(jí)森林共管模式的設(shè)立、運(yùn)作、職責(zé)、功能發(fā)揮、經(jīng)費(fèi)保障等進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 高黎貢山；林改；森林共管

中圖分類號(hào)S756 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào) 1674-6708（2012）67-0060-030 引言

實(shí)施集體林權(quán)制度改革后，保護(hù)區(qū)周邊的林地、林木均已確權(quán)到戶，由農(nóng)戶自己進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理和利用。保護(hù)區(qū)周邊集體林與保護(hù)區(qū)山水相連、唇齒相依，集體林的“持續(xù)發(fā)展、永續(xù)利用”可避免保護(hù)區(qū)形成“孤島保護(hù)”，在此背景下探討保護(hù)區(qū)與周邊區(qū)的“村級(jí)森林共管機(jī)制”具有很大的現(xiàn)實(shí)意義，村級(jí)森林共管機(jī)制隨著集體林權(quán)制度改革的全面完成而面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本課題在高黎貢山保山管理局的資助下，對(duì)保護(hù)區(qū)曲石轄區(qū)周邊現(xiàn)有的村級(jí)森林共管機(jī)制進(jìn)行調(diào)查分析，追溯歷史，探索經(jīng)驗(yàn)，提出完善建議，努力嘗試建立更具可持續(xù)性的村級(jí)森林共管機(jī)制。

1 研究方法

1.1 調(diào)查范圍

調(diào)查范圍為高黎貢山周邊區(qū)曲石鎮(zhèn)的大壩、雙河、紅木、水平、平地、高原6個(gè)村委會(huì)。

1.2 調(diào)查內(nèi)容

調(diào)查內(nèi)容包括周邊區(qū)6個(gè)村委會(huì)的基本情況，村民對(duì)山林的利用狀況，集體林權(quán)制度改革后村級(jí)森林共管的歷史和現(xiàn)狀等。

1.3 調(diào)查方法

調(diào)查充分利用PRA方法，采用人物訪談、村民大會(huì)、問(wèn)卷表、山林考察等形式進(jìn)行，每個(gè)村委會(huì)召開(kāi)一次村民代表大會(huì)，對(duì)村民進(jìn)行隨機(jī)訪談，共訪談46人；隨機(jī)抽取20戶農(nóng)戶做問(wèn)卷調(diào)查，共收集問(wèn)卷120份；隨機(jī)抽取兩農(nóng)戶進(jìn)行山林考察，共實(shí)地考察農(nóng)戶山林12片。

2 周邊區(qū)概況及山林利用現(xiàn)狀

2.1 周邊區(qū)概況

高黎貢山保護(hù)區(qū)曲石轄區(qū)周邊由北到南共毗鄰6個(gè)村委會(huì)，分別是大壩、雙河、紅木、水平、平地、高原，總?cè)丝?.2萬(wàn)人，2 186戶，人均純收入2 300元~3 700元。土地總面積10.32萬(wàn)畝，占全鄉(xiāng)的23.97%，其中耕地面積3 6316.5畝，占土地總面積的35.2%，農(nóng)業(yè)收入4 320.64萬(wàn)元，占總收入的66.6%；林地面積56 362.5畝，占土地總面積的54.6%，林業(yè)收入330萬(wàn)元，占總收入的5.1%。集體林已于2007年~2008年完成集體林權(quán)制度改革，產(chǎn)權(quán)已經(jīng)全部明晰到農(nóng)戶，但由上述數(shù)據(jù)可以看出集體林發(fā)展大資源、小產(chǎn)值的格局暫時(shí)仍然沒(méi)有改變，仍然是投資長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)廣大林農(nóng)重造輕管的思想也十分突出和普遍。

2.2 周邊區(qū)山林利用現(xiàn)狀

通過(guò)訪談、問(wèn)卷及山林考察，收集到了周邊區(qū)林農(nóng)對(duì)山林開(kāi)發(fā)利用的基本情況，主要存在以下問(wèn)題：

1）對(duì)山林的開(kāi)發(fā)利用缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。集體林權(quán)制度改革后，周邊區(qū)的山林已經(jīng)確權(quán)到戶，由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)管理使用，而且使用年限長(zhǎng)達(dá)70年不變。但是，如何利用好自己的山林，多數(shù)林農(nóng)并沒(méi)有一個(gè)合理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，也沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，仍然是傳統(tǒng)的管理利用方式；

2）對(duì)山林的開(kāi)發(fā)利用受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)大。集體林權(quán)制度改革后，要求還權(quán)、還利于民，木材采伐限額也隨之分配到林農(nóng)，林農(nóng)往往不是根據(jù)林木的經(jīng)營(yíng)管理規(guī)律采伐林木，而是根據(jù)林木市場(chǎng)價(jià)格來(lái)采伐出售林木，造成許多采伐是“殺雞取卵”，沒(méi)有發(fā)揮森林的最大效益；

3）對(duì)山林的開(kāi)發(fā)利用受政策影響大。集體林權(quán)制度改革后，各地都加大政府投入，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，這本是一件大好事，但有的地方有的林農(nóng)并不根據(jù)自己的實(shí)際需求，也不考慮造林原則，盲目跟從，造成了一部分毀林造林，既浪費(fèi)了“政策”，又破壞了森林資源，同時(shí)還給自己造成了損失，真是“一舉三失”；

4）對(duì)山林的開(kāi)發(fā)利用單一，林地產(chǎn)值低。集體林權(quán)制度改革后，林農(nóng)對(duì)山林的利用模式仍然沒(méi)有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，仍然是依賴“木頭經(jīng)濟(jì)”，除林下種植一部分草果外，基本沒(méi)有開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，也沒(méi)有充分利用林副產(chǎn)品。所以，雖然林地占的面積比較大，但是其產(chǎn)值卻相當(dāng)?shù)停?/p>

5）重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)，重造、輕管的思想和行為普遍存在。集體林權(quán)制度改革后，林農(nóng)的造林積極性有所提高，但造林時(shí)往往僅關(guān)注林木的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽視生態(tài)效益，忽視生物多樣性保護(hù)，同時(shí)重造輕管的問(wèn)題也十分突出和普遍，有許多造林地已被牛馬殘?zhí)ば纬尚禄牡鼗虮蛔锨o澤蘭侵占，俗話說(shuō)“三分種七分管”，管理沒(méi)有跟上種也是白種；

6）林業(yè)建設(shè)發(fā)展滯后，影響林農(nóng)收益。林業(yè)硬件（如林區(qū)道路）、軟件（如林業(yè)科技推廣）建設(shè)相對(duì)滯后，一定程度增加了林農(nóng)的投資成本，降低了投資收益。

3 結(jié)果分析

3.1 森林共管機(jī)制現(xiàn)狀和成效（其它村情況基本相同）

據(jù)調(diào)查1998年以前沒(méi)有任何森林共管組織，有些村寨設(shè)有護(hù)林員負(fù)責(zé)管護(hù)某片山林，村民對(duì)山林的開(kāi)發(fā)和利用是在林業(yè)主管部門(mén)約束下的自覺(jué)、自發(fā)行為。1998年，中荷合作“云南森林保護(hù)與社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱FCCDP）在高黎貢山自然保護(hù)區(qū)實(shí)施，周邊社區(qū)先后有28個(gè)自然村實(shí)施了社區(qū)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（CEAP），依托項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目村寨選舉成立了森林共管委員會(huì)，森林共管委員會(huì)設(shè)置主任1名，副主任2名，成員5名~7名，人員構(gòu)成為保護(hù)站、林業(yè)站、村委會(huì)、組長(zhǎng)、村民代表，主要職責(zé)是：1）參與編制CEAP項(xiàng)目活動(dòng)；2）組織村民按計(jì)劃開(kāi)展項(xiàng)目活動(dòng)；3）協(xié)助開(kāi)展公眾意識(shí)教育，提高村民的森林保護(hù)意識(shí)；4）制定村規(guī)民約保護(hù)和合理利用森林資源。隨著項(xiàng)目的結(jié)束，失去了項(xiàng)目支撐，這些森林共管委員會(huì)也就已經(jīng)名存實(shí)亡。

2005年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施重點(diǎn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目，利用項(xiàng)目資金支持，曲石管理站周邊的大壩、雙河、紅木、水平、平地、高原6個(gè)村委會(huì)均成立了森林共管委員會(huì)，人員構(gòu)成為：公益林項(xiàng)目社區(qū)共管員、公益林項(xiàng)目專職護(hù)林員、村社護(hù)林員及保護(hù)站站長(zhǎng)。

森林共管委員會(huì)的職責(zé)是：1）宣傳貫徹國(guó)家有關(guān)林業(yè)方針政策和自然保護(hù)的法律法規(guī)；2）進(jìn)行資源巡護(hù)，發(fā)現(xiàn)和制止破壞森林資源的違法行為；3）協(xié)助解決重點(diǎn)公益林內(nèi)發(fā)生的林牧矛盾以及保護(hù)站與周邊社區(qū)的糾紛；4）開(kāi)展森林防火宣傳和監(jiān)測(cè)，組織和發(fā)動(dòng)本村村民共同預(yù)防和撲救森林火災(zāi)。

3.2村級(jí)森林共管機(jī)制存在的問(wèn)題

曲石管理站周邊村級(jí)森林共管委員會(huì)雖然做了大量工作，也積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，有力促進(jìn)了保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理和可持續(xù)發(fā)展，但林改后由于各相關(guān)利益群體更加注重自身既得利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，該機(jī)制面臨新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，主要是以下幾個(gè)方面：

1）森林共管組織的社會(huì)屬性不強(qiáng)

森林共管委員會(huì)是由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)引進(jìn)、建立和發(fā)展起來(lái)的組織，不是政府主導(dǎo)成立的正式機(jī)構(gòu)或組織，缺乏規(guī)范的管理制度和運(yùn)行機(jī)制，其知名度和影響力有限，政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)其知之甚少，導(dǎo)致其極少具有社會(huì)屬性。

2）森林共管組織的經(jīng)濟(jì)屬性不強(qiáng)

以往和目前存在的森林共管都是靠項(xiàng)目支撐組織和建立起來(lái)的，經(jīng)費(fèi)也是來(lái)自于項(xiàng)目支持，其存在和需要往往根據(jù)項(xiàng)目需求而定，隨項(xiàng)目的結(jié)束而結(jié)束，無(wú)法形成長(zhǎng)效的運(yùn)行機(jī)制。

3）森林共管委員會(huì)的功能屬性不強(qiáng)

目前森林共管委員會(huì)發(fā)揮的作用僅僅是傳統(tǒng)資源巡護(hù)管理，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是森林防火安全。森林共管委員會(huì)可以發(fā)揮的許多作用由于人員素質(zhì)、經(jīng)費(fèi)保障、管理制度、操作運(yùn)行模式等因素的制約，導(dǎo)致沒(méi)有發(fā)揮其全部作用，功能單一，成效有限。

4）缺乏獎(jiǎng)勵(lì)和資源共享機(jī)制

森林共管成員工資報(bào)酬來(lái)源于項(xiàng)目資金補(bǔ)助和村民自籌，保護(hù)區(qū)護(hù)林員月工資1 160元，社區(qū)共管月工資90元，特色經(jīng)濟(jì)林管護(hù)月工資500元，村級(jí)護(hù)林員工資由村民自籌，月工資300元~500元。相對(duì)而言，工資待遇還是比較低，同時(shí)也沒(méi)有建立其它獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，也無(wú)法形成對(duì)管護(hù)資源的共享機(jī)制，導(dǎo)致森林共管成員缺乏主人翁精神，缺乏核心凝集力，參加活動(dòng)的“森林共管委員會(huì)”成員，大多數(shù)是保護(hù)區(qū)管理站工作人員、有責(zé)任感的村委會(huì)干部和部分責(zé)任心強(qiáng)的護(hù)林員。其工作積極性大打折扣，有的處于形同虛設(shè)的狀態(tài)，根本不愿意開(kāi)展工作。

4 結(jié)論與討論

為了有效管理高黎貢山自然保護(hù)區(qū)，林改后的森林共管應(yīng)建立在村級(jí)森林共管模式基礎(chǔ)以，以充分發(fā)揮其職責(zé)功能，促進(jìn)區(qū)域森林可持續(xù)發(fā)展。

4.1 完善森林共管委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置

生態(tài)建設(shè)和保護(hù)是全社會(huì)、全民的共同任務(wù)，建立更廣泛、更高層次的森林共管體系是一種有效的方法，因此由政府牽頭自上而下組建更加完善的森林共管委員會(huì)，其成員應(yīng)包括政府、保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、林業(yè)站、農(nóng)科站、畜牧獸醫(yī)站、村委會(huì)、學(xué)校、宗教組織、社區(qū)群眾等多方人員，使其成為政府的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源的常態(tài)化管理和保護(hù)。政府可通過(guò)收取森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，將其經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算、相對(duì)固定人員、制定工作機(jī)制，發(fā)放工作補(bǔ)助，定期開(kāi)展活動(dòng)，實(shí)行考核和獎(jiǎng)懲制度。

4.2 建立共享機(jī)制，合理利用森林資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

由森林共管委員牽頭，鼓勵(lì)和扶持周邊村民發(fā)展蜜蜂養(yǎng)殖；在集體林和保護(hù)區(qū)的特定區(qū)域開(kāi)展林下種植（如草果、藥材等）、林下生態(tài)養(yǎng)殖；引導(dǎo)村民適度合理利用非木材林產(chǎn)品（如森林蔬菜、森林果實(shí)等）；利用生態(tài)資源、人文資源開(kāi)展高黎貢山特色生態(tài)旅游。曲石管理站轄區(qū)的五道河、百花嶺—南齋公房—林家鋪—江苴絲綢古道、丹陽(yáng)寺等地域是自然與文化的綜合體，具有地質(zhì)、氣候、生物、歷史、民族等豐富多彩的旅游資源，旅游發(fā)展?jié)摿薮?。?yīng)該在“保護(hù)第一”的前提下，開(kāi)展生態(tài)旅游活動(dòng)。由森林共管委員會(huì)牽頭，吸引社區(qū)參與，使當(dāng)?shù)厝罕姀穆糜沃蝎@益。比如成立民族表演隊(duì)，為旅游團(tuán)隊(duì)表演傈僳歌舞；鼓勵(lì)群眾以開(kāi)辦“農(nóng)家樂(lè)”，擔(dān)任景點(diǎn)解說(shuō)員、導(dǎo)賞員，出售旅游工藝品、紀(jì)念植物，從事交通運(yùn)輸、餐飲、馱運(yùn)等多種方式從事旅游服務(wù)，為保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)提供盡可能多的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加群眾經(jīng)濟(jì)收入，使保護(hù)區(qū)和周邊社區(qū)和諧共處、可持續(xù)發(fā)展。

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