同濟(jì)大學(xué) 王秉禎

一、概述

最早提示高校將出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)的是2005年5月30日審計(jì)署發(fā)布的2005年第2號審計(jì)結(jié)果公告：《四城市高教園區(qū)開發(fā)建設(shè)情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》，指出2004年審計(jì)署組織對杭州、南京、珠海、廊坊四市高教園區(qū)（俗稱“大學(xué)城”）開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。審計(jì)結(jié)果表明，園區(qū)計(jì)劃投資539.60億元，其中銀行貸款占32.65%，高校自有資金占21.11%，政府投入占15.95%，社會(huì)投入占7.81%，資金缺口占22.48%。截至2003年12月31日，實(shí)際籌集資金257.10億元，其中銀行貸款占59.42%，高校自有資金占23.11%，地方政府投入占12.57%，社會(huì)投入占4.90%。園區(qū)內(nèi)規(guī)劃建94所高校新校區(qū)，計(jì)劃招生81.69萬人。至審計(jì)調(diào)查時(shí)已建成83所高校新校區(qū)，在校生33.84萬人。四城市高教園區(qū)建設(shè)計(jì)劃投資中的銀行貸款占近三分之一，截至2003年底，實(shí)際取得銀行貸款152.76億元，占已籌集到建設(shè)資金的59.42%。其中，南京中醫(yī)藥大學(xué)新校區(qū)和北京師范大學(xué)珠海分校分別已貸款7億元和6.28億元，分別占已籌集到建設(shè)資金的93%和94%。建設(shè)中也存在著違規(guī)審批、占用土地和銀行貸款比重高等值得認(rèn)真關(guān)注的問題。其中支出中貸款比重高，償貸存在一定風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告最后提出了要在建立高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、嚴(yán)格控制新增貸款項(xiàng)目、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面采取一些措施。應(yīng)該說，審計(jì)公告當(dāng)時(shí)揭示的高校財(cái)務(wù)危機(jī)警示，并沒有引起人們足夠的重視。

2007年3月2日，中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布2007《教育藍(lán)皮書》，藍(lán)皮書披露了高校在擴(kuò)張過程中出現(xiàn)的這種貸款黑洞，也被社會(huì)高度重視。初步估計(jì)，全國公辦高校銀行貸款達(dá)到4500～5000億元，不少地方高校負(fù)債累累，實(shí)際上已經(jīng)相當(dāng)于接近破產(chǎn)。

2007下半年，由國家發(fā)改委、教育部和財(cái)政部等組成的專門調(diào)查組，先后對教育系統(tǒng)貸款進(jìn)行調(diào)查摸底，有關(guān)報(bào)告已上報(bào)了國務(wù)院。在這之后高校財(cái)務(wù)危機(jī)，就像多米諾骨牌倒下一樣，不斷曝出高校財(cái)務(wù)危機(jī)傳聞。高校財(cái)務(wù)危機(jī)來了怎么辦？中國有句古話，兵來將擋、水來土掩，化解高校財(cái)務(wù)危機(jī)最簡單、最有效、最直接的辦法就是“賣地還債”?，F(xiàn)在高校最缺的是錢，最多的是地。高?！百u地還債”已有先例，首先是北京燕京大學(xué)，2010年1月14日《華西都市報(bào)》刊登了《燕山大學(xué)賣地還債每畝6萬元征入130萬元賣出》。2010年2月24日媒體又曝光浙江大學(xué)城市學(xué)院8億多元債務(wù)纏身，日前被曝政府許可“賣地還債”，進(jìn)而引發(fā)了廣泛爭議等。

二、高校財(cái)務(wù)危機(jī)原因分析

從1996年開始，我國高等教育進(jìn)入了一個(gè)由內(nèi)延式發(fā)展向外延式發(fā)展的轉(zhuǎn)折期，也因此導(dǎo)致了一些財(cái)務(wù)危機(jī)。

第一，高校合并成風(fēng)。當(dāng)時(shí)提出要把高校辦成世界一流大學(xué)、綜合型大學(xué)等口號，跑步進(jìn)入一流大學(xué)行列，隨后出現(xiàn)了大辦高等教育的新式“大躍進(jìn)”。接踵而至的是出現(xiàn)了“高校大合唱”（即“高校合并潮”）。幾個(gè)專科學(xué)校合并后成立學(xué)院，幾個(gè)學(xué)院合并后成立大學(xué)，幾個(gè)大學(xué)合并后成立綜合型大學(xué)。有的學(xué)院甚至搞“短平快”，把系改名為學(xué)院，一夜之間把原來的學(xué)院更名為大學(xué)了。有人簡單地認(rèn)為好像高校一合并就會(huì)立馬成為高校“航空母艦”、一流大學(xué)。這種急功近利、輕率浮躁、粗放式大辦高等教育模式的弊端暴露無遺，看似高等教育繁榮發(fā)展的泡沫背后蘊(yùn)藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，也為高校的穩(wěn)步發(fā)展留下了隱患。

高校合并做法也得到了國家教育主管部門的首肯。教育部在2000年11月初召開的部分高校合并工作座談會(huì)上指出，我國高等教育管理體制改革取得突破性的全面進(jìn)展，尤其是高校合并工作已經(jīng)取得階段性成果。其中1992年以來，按照“共建、調(diào)整、合作、合并”的方針，我國高等教育管理體制改革不斷向縱深推進(jìn)。8年來，已有556所高校（其中普通高校387所，成人高校169所）合并調(diào)整為232所高校（其中普通高校212所，成人高校20所），凈減324所高校。其中，在今年國務(wù)院部門（單位）所屬學(xué)校管理體制調(diào)整中，有53所普通高校合并成20所普通高校，有6所成人高校并入5所普通高校。通過合并組建了一批文、理、工、農(nóng)、醫(yī)等各大學(xué)科門類比較齊全、規(guī)模較大的綜合性大學(xué)。

第二，掀起擴(kuò)招潮。由于現(xiàn)階段高校全部實(shí)行收費(fèi)制，招到1名學(xué)生就有學(xué)費(fèi)收入。許多大學(xué)都朝著建設(shè)千畝校園、萬人大學(xué)奔去。許多高校專業(yè)稍微向藝術(shù)等專業(yè)搭點(diǎn)邊學(xué)費(fèi)馬上朝上翻，藝術(shù)類和職業(yè)技術(shù)類專業(yè)學(xué)費(fèi)至少萬元以上。所以，每個(gè)高校都想在招生擴(kuò)招的大蛋糕中搶到一大塊。

歷經(jīng)10多年，我國高等教育實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，高等教育開始從精英教育向大眾教育的快速轉(zhuǎn)型，高校招生數(shù)從大規(guī)模擴(kuò)招的1998年108.4萬人，發(fā)展到2008年的607.7萬人，10年間增長了5.6倍；高等教育的毛錄學(xué)率從1998年的9.8%，提高到2008年的23.3%，這是一個(gè)巨大的成就。在校本?？茖W(xué)生人數(shù)從1998年的340.9萬人，發(fā)展到2008年的2021萬人，增長了5.93倍。這一比率的快速提高，反映了我們高等教育發(fā)展走完了西方國家?guī)资晟踔辽习倌晁哌^的歷程，同時(shí)也超過了發(fā)展中國家高校招生平均15%的毛錄學(xué)率（見表1）。

表1 1988年至2008年招生數(shù)、在校本?？茖W(xué)生數(shù)、校舍面積等統(tǒng)計(jì)表

第三，投資沖動(dòng)增加。伴隨著擴(kuò)招潮，高校也掀起了一股基建潮。高校在合并和擴(kuò)招后，面臨著一個(gè)最嚴(yán)峻的問題是校舍不足，不得不增建教學(xué)樓、宿舍樓和食堂等基礎(chǔ)設(shè)施，以容納數(shù)量倍增的學(xué)生。按照教育部有關(guān)規(guī)定，生均占地面積應(yīng)在60平方米以上，生均建筑面積應(yīng)在30平方米以上。達(dá)不到以上生均標(biāo)準(zhǔn)，高校將在招生上收到減招、停招等“黃牌警告”。為此，有些高校擴(kuò)大招收后忙著鋪攤子、圈地。在當(dāng)前高校財(cái)政撥款嚴(yán)重不足的背景下，高校的籌資渠道大都局限在兩個(gè)方面：一是增加學(xué)雜費(fèi)收入，二是通過銀行貸款填補(bǔ)資金缺口。第一種情況基本不可能，只有采用第二種情況。應(yīng)該講，從1998年高校急速擴(kuò)張和擴(kuò)招后，1999年大部分高校開始貸款擴(kuò)校。

國家教育部211工程一定程度上也成為了高校擴(kuò)建的誘因。教育部門有評估硬指標(biāo)，每個(gè)學(xué)生要占一定校園面積，每個(gè)專業(yè)達(dá)到一定招生量，達(dá)不到這些硬指標(biāo)，一些專業(yè)就被停招，所以，學(xué)校不斷圈地?cái)U(kuò)大規(guī)模。

當(dāng)時(shí)，高校因大幅度擴(kuò)招面臨教育教學(xué)資源嚴(yán)重不足，而國有商業(yè)銀行20世紀(jì)80年代吃盡了國有企業(yè)貸款壞賬的苦頭，不敢放貸給它，因而銀行面臨著無處放貸、信貸資金庫存巨大的窘境。這時(shí)你有所求、我有所需，銀校雙方聯(lián)合，一拍即合。有了資金的支持，大學(xué)迅速“長大”。但是，隨著“貸款鏈”斷裂，大學(xué)的債務(wù)危機(jī)就開始逐漸浮出水面。應(yīng)該承認(rèn)，高校財(cái)務(wù)危機(jī)，銀行起到了推手的作用。

據(jù)中國《統(tǒng)計(jì)年鑒》披露，高校校舍面積從1998年9月初的1.54億平方米，到2008年9月初已達(dá)到5.92億平方米（不包括在建工程0.4億平方米），增長了3.84倍。按投資估算，一般多層框架建筑物造價(jià)以每平方米1000元為例，高校增加的4.38億平方米就需基建投資4380億元，這些投資尚不包括征地費(fèi)和添置儀器設(shè)備費(fèi)。比如，廣東工業(yè)大學(xué)地理位置優(yōu)越，光校區(qū)（包括大學(xué)城及東風(fēng)路、龍洞、沙河、番禺、五山）就有五個(gè)。該校曾有一個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃：在2007年成為廣東省學(xué)生規(guī)模最大的高校。而許多人都會(huì)在創(chuàng)造奇跡，有人詼諧的說，在我們中國，沒有最大，只有更大。不過該校在創(chuàng)造廣東省學(xué)生規(guī)模最大的高校同時(shí)，它也遇到了一件頭疼事，如何按期歸還高達(dá)23億元的貸款。根據(jù)該校的還款預(yù)算，這些貸款要還30到50年，而銀行貸款期限只有8到15年。2002年，該校提出招收公辦新機(jī)制學(xué)生，也就是高收費(fèi)學(xué)生，增加收入用以還貸。但是2004年，這種做法已被教育部叫停。

審計(jì)調(diào)查表明，高教園區(qū)建設(shè)增加了高等教育資源，對解決“擴(kuò)招”瓶頸約束困難、拓展辦學(xué)空間起到了積極作用。但投資風(fēng)險(xiǎn)伴隨而來。

有些高校正因依靠銀行貸款建成一批規(guī)模宏大、華美壯觀的大學(xué)園區(qū)，有的甚至極力追求“高、大、全”的豪華辦學(xué)之風(fēng)。近年來“高校豪華校門事件”接連不斷。有的大學(xué)不惜耗費(fèi)巨資去建所謂的標(biāo)志性建筑，建高爾夫球場等豪華的設(shè)施。為此，不少高校債臺高筑，債務(wù)越背越重。隨著貸款陸續(xù)到期，部分高校深陷還貸泥潭，財(cái)務(wù)危機(jī)頻現(xiàn)?？梢哉f一些高校資不抵債，瀕臨破產(chǎn)絕不是危言聳聽。這些高校借大錢、建大樓、實(shí)現(xiàn)大規(guī)模招生，這種不問實(shí)際需要，只關(guān)注外表壯觀的發(fā)展模式，最終釀成了泡沫化的高校規(guī)模，最終也埋下了“高校財(cái)務(wù)危機(jī)”。但隨著貸款陸續(xù)到期，部分高校深陷還貸泥潭。

第四，國家教育投資不足。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》曾提出“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值（GNP）的比重，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。在這一政策目標(biāo)的指導(dǎo)下，國家通過一系列政策措施的實(shí)施持續(xù)增加財(cái)政性教育投人，但財(cái)政性教育支出占GNP的比重還存在很大資金投人缺口，即經(jīng)過十幾年的發(fā)展之后，財(cái)政性教育投人距離4%的目標(biāo)尚存在一定差距。雖然政府依然是高等教育的核心撥款者，但在高校大擴(kuò)招過程中，政府對高校并沒有增加多少投入。所以本應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān)的基建投資未能及時(shí)到位，90%以上的基建投資由高校貸款自籌。

三、高校財(cái)務(wù)危機(jī)中暴露出的問題

從上述高校財(cái)務(wù)危機(jī)信息中可以看出，高校財(cái)務(wù)中存在以下問題：

第一，高校試圖采用“銀校合作”等貸款方式，解決本身快速發(fā)展的資金短缺問題是非常危險(xiǎn)的舉措。但銀行都將高校認(rèn)為是嘴邊的肥肉，加上高校特殊的政府背景，各大商業(yè)銀行競相與高校簽訂銀校合作協(xié)議。地方政府通過低價(jià)出讓土地的辦法，利用銀行貸款，不但解決了教育經(jīng)費(fèi)投入不足的問題，還坐收了由高校擴(kuò)建拉動(dòng)的GDP增長和房地產(chǎn)市場的繁榮。在這場轟轟烈烈的大學(xué)借貸擴(kuò)建過程中，高校、銀行、地方政府三方共謀利益――高校借擴(kuò)招之機(jī)，搶占市場份額；政府則希望高等教育拉動(dòng)消費(fèi)需求；而銀行則認(rèn)為，作為事業(yè)單位的高校，無論怎樣貸款都會(huì)有財(cái)政托底，絕對安全。

第二，高校財(cái)務(wù)預(yù)警功能殘缺。對此，教育部已開始加強(qiáng)監(jiān)管，比如2004年，教育部和財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)銀行貸款管理切實(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見》、《關(guān)于建立直屬高校銀行貸款審批制度的通知》等一系列文件。要求對每個(gè)學(xué)校的貸款建一個(gè)資金模型，包括收入狀況、財(cái)務(wù)狀況，可以動(dòng)用的財(cái)力狀況，根據(jù)這些狀況來判定它可貸款的上限額度。并設(shè)置了預(yù)警指標(biāo)，在一定指標(biāo)之下，高?？梢宰孕袥Q定。但超過這個(gè)指標(biāo)之后就需要審批。但是，實(shí)際操作中并不是按照這個(gè)規(guī)定執(zhí)行的。

第三，內(nèi)部審計(jì)對學(xué)校預(yù)算的編制與執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不足。2003年5月1日起審計(jì)署實(shí)施的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第二條明確規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)是獨(dú)立監(jiān)督和評價(jià)本單位及所屬單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益的行為，以促進(jìn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。雖然目標(biāo)和任務(wù)提出了，但是要內(nèi)部審計(jì)對學(xué)校大規(guī)模融資辦校的預(yù)算編制和執(zhí)行提出異議，無疑是非常困難的。

四、高校財(cái)務(wù)危機(jī)應(yīng)對策略

回顧20世紀(jì)80年代，國家停止了對國有企業(yè)的撥款，為充實(shí)自身發(fā)展資金，國有企業(yè)開始向銀行貸款。銀行認(rèn)為貸款給國有企業(yè)是國有對國有的行為，出了問題也是國家承擔(dān)，因此對貸款給國有企業(yè)非?？犊?，于是大批銀行信貸資金源源不斷涌入國有企業(yè)，國有銀行與企業(yè)資金互相牽連，最終因國有企業(yè)無力償付貸款本息，造成大量銀行貸款呆滯在國有企業(yè)，成為國家財(cái)政的巨大包袱。

如今的高校貸款擴(kuò)建熱，與當(dāng)初的國有企業(yè)貸款熱是如此驚人的相似：銀行經(jīng)營存在壘大戶傾向，貸款風(fēng)險(xiǎn)高度集中，高校把銀行貸款當(dāng)成了擴(kuò)大規(guī)模、渡過難關(guān)的提款機(jī)。如果繼續(xù)發(fā)展下去，勢必使高校走上盲目貸款－財(cái)務(wù)危機(jī)－不良貸款－財(cái)政負(fù)擔(dān)的國有企業(yè)老路，其后果可想而知。但學(xué)校的破產(chǎn)遠(yuǎn)沒有一家企業(yè)破產(chǎn)來得容易。

綜上所述，高校負(fù)債是普遍存在的問題，這顯然不利于高校的健康發(fā)展，并潛藏著巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于這個(gè)問題究其根源，是與前些年的教育產(chǎn)業(yè)化思潮密不可分的，當(dāng)時(shí)許多人都以為教育也可以像商品那樣經(jīng)營，這是對教育性質(zhì)的誤導(dǎo)。所以當(dāng)前還貸難的問題，學(xué)校、銀行和政府有關(guān)部門都有一定的責(zé)任，需要有關(guān)各方齊心協(xié)力妥善解決。為此，要解決高校高負(fù)債的狀況，應(yīng)采取以下對策：

一是政府加大對高校的投資力度。在高等教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)機(jī)制中，政府依然應(yīng)該承擔(dān)核心責(zé)任，從法規(guī)和制度層面健全教育投入保障機(jī)制，保障高等教育的“基本公平”，促進(jìn)高等教育體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。2009年我國GDP為33.54萬億元，1個(gè)百分點(diǎn)是3354億，若將我國教育財(cái)政投入從2.82%（2005年數(shù)據(jù)）增至規(guī)定的4%，新增投入將超過3000億元，由此可讓這些學(xué)校輕裝上路，關(guān)心教育教學(xué)，提高辦學(xué)質(zhì)量。

二是地方政府出資為高校貸款還息。對我國來說，高教事業(yè)的公益性和高校的非盈利性的特征決定了政府是其最終的責(zé)任承擔(dān)者。因此，作為最終責(zé)任人的政府，加強(qiáng)對高校貸款的監(jiān)控，合理控制高校貸款的規(guī)模，保證銀行貸款的有效合理利用，防止和降低銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，避免高校重走國有企業(yè)老路已是當(dāng)務(wù)之急。

三是開展高校新校區(qū)建設(shè)績效評估。要不斷總結(jié)高校新校區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立健全高校貸款和債務(wù)管理機(jī)制，高校債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制考核和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、離任審計(jì)范圍，作為干部考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對未經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)及對國家財(cái)產(chǎn)造成損失的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。

四是建立高校貸款準(zhǔn)入機(jī)制和貸款信息定期報(bào)告制度。高校使用銀行貸款資金，必須獲得上級主管部門的核準(zhǔn)，并對其貸款條件、貸款規(guī)模、償貸能力等進(jìn)行嚴(yán)格的評估和審核，從源頭上控制高校財(cái)務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生。同時(shí)，高校應(yīng)定期向教育主管部門報(bào)告貸款規(guī)模和償貸信息，以便掌握貸款高校貸款個(gè)體變量和整個(gè)高校貸款整體總量，盡可能避免發(fā)生影響面較大的財(cái)務(wù)危機(jī)事件。

［1］審計(jì)網(wǎng)：《2005年第2號審計(jì)結(jié)果公告》，http://www.audit.g ov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2426386.html，2005年5月30日。

［2］徐笛：《吉林大學(xué)自曝"欠巨債"向全校師生征集解決方案》，http://news.xinhuanet.com/edu/2007-03/23/content_5887501.htm，2007年3月23日。

［3］中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qg ndtjgb/t20100225_402622945.htm，2010年2月25日。