洞庭湖區(qū)蓄洪垸生態(tài)補償機制研究
——以澧南垸為例
2012-06-01 09:55:40毛德華蔣敏李正最李志龍賀新光邱永紅
武陵學(xué)刊 2012年6期
毛德華,蔣敏，李正最，李志龍,賀新光,邱永紅
（1.湖南師范大學(xué) 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長沙，410081；2.湖南省水文水資源局，湖南 長沙 410073）
□環(huán)洞庭湖社會發(fā)展研究□
洞庭湖區(qū)蓄洪垸生態(tài)補償機制研究
——以澧南垸為例
毛德華1,蔣敏1，李正最2，李志龍1,賀新光1,邱永紅1
（1.湖南師范大學(xué) 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南 長沙，410081；2.湖南省水文水資源局，湖南 長沙 410073）
以澧南垸為例探討的洞庭湖區(qū)蓄洪垸生態(tài)補償機制，包括補償主體、補償標準、補償方式及補償運行機制等。補償主體是中央和地方政府，并由政府補償逐步過渡到市場補償。澧南垸生態(tài)補償標準約為6 000元/hm2· a。補償方式有政策補償、資金補償、智力補償?shù)?。政府部門要通過承擔責任、制定規(guī)章、加強宣傳等辦法促使?jié)竦厣鷳B(tài)補償機制的有效運行，并制定一系列的生態(tài)補償措施。
澧南垸；生態(tài)補償；蓄洪垸；補償主體；補償標準；補償方式；補償運行機制
我國關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯恐饕w現(xiàn)在生態(tài)補償?shù)亩x與內(nèi)涵、生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)與生態(tài)補償?shù)臋C制研究等幾個方面。生態(tài)補償?shù)臋C制研究，是生態(tài)補償研究的重點和難點，包括生態(tài)補償?shù)闹骺腕w、標準、方式、模式、運行機制、補償階段等。根據(jù)研究對象的不同可以將生態(tài)補償研究分為四大類:第一類，生態(tài)要素補償研究。主要包括森林生態(tài)補償、礦產(chǎn)資源生態(tài)補償。第二類，區(qū)域生態(tài)補償研究。主要集中在對西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償機制研究。第三類，生態(tài)功能區(qū)補償研究。主要包括水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償、自然保護區(qū)生態(tài)補償。第四類，流域生態(tài)補償研究。流域上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的成本應(yīng)該由流域上中下游共同承擔[1]。由此可知，針對蓄洪垸生態(tài)補償機制的研究還很少，因此本文的研究從研究對象上來說是對生態(tài)補償研究的完善。
我國目前對生態(tài)補償機制的迫切需要決定了生態(tài)補償理論依據(jù)與補償標準的研究不能局限于理論研究，必須在理論研究的基礎(chǔ)上結(jié)合實踐需要，以現(xiàn)實有效性為指導(dǎo)進行更多的實證探討，為此應(yīng)加強如下研究:以現(xiàn)實有效性為基礎(chǔ)的理論依據(jù)和補償標準計算；基于利益相關(guān)方多方參與的生態(tài)補償機制研究；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究與生態(tài)補償研究的結(jié)合。
因此，蓄洪垸生態(tài)補償機制的研究具有重要的現(xiàn)實意義與緊迫性。本文選取洞庭湖區(qū)典型堤垸——澧南垸為案例，進行以現(xiàn)實有效性為指導(dǎo)的實證研究，為蓄洪垸生態(tài)補償?shù)挠行嵤┨峁┛茖W(xué)依據(jù)與操作指南。
一 澧南垸基本情況及生態(tài)補償現(xiàn)狀分析
（一）澧南垸基本情況
澧南垸位于澧水下游右岸，東鄰道水，隔澧水與淞澧大圈的澧縣城關(guān)鎮(zhèn)相望，西接丘陵崗地。該垸三面環(huán)水，一面傍山，地勢東南低西北高，地面高程為33～41m。全垸現(xiàn)有一線堤長24.2km，總面積為3 440hm2，堤頂高程47.18米左右，總集雨面積45km2，蓄洪量達2億m3。1998年特大洪水潰垸后，得到了中央政府的高度重視，按照上級有關(guān)部門的精神，澧南垸被列為“大水丟”、“小水收”的單退垸（目前蓄滯洪區(qū)的退田還湖大多采取此種方式，因此澧南垸的研究具有代表性）。在2000年5月國務(wù)院頒布的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》中，澧南垸被確定為國家級蓄滯洪區(qū)。1998年10月，澧南垸移民建鎮(zhèn)工作開始，總投資達4億元，其中國家出資1.7億元，地方配套0.5億元，農(nóng)戶自籌1.8億元，到2001年底移民建鎮(zhèn)工作全部完成，新建了喬家河、張家灘2個集鎮(zhèn)。
1998年7月下旬，歷史罕見的特大洪水襲擊澧南垸，垸內(nèi)2萬多群眾遭受了建國以來最為慘重的損失。7月23日下午，澧南垸澧水大堤和道水大堤20多千米全線漫水，3處潰口總長為1 600米。這次洪災(zāi)造成53人死亡，經(jīng)濟損失高達6億多元。
2003年7月，澧水暴漲，為確保淞澧大圈的安全，湖南省防指緊急研究后報請長江防總批準，7月9日24時下達了《關(guān)于啟用澧南垸蓄洪的命令》。澧南垸在下達分蓄洪命令前，啟用了蓄洪預(yù)案，當?shù)卣M織公安、武警等在堤垸內(nèi)搜索、封鎖，減少了人員緊急轉(zhuǎn)移數(shù)量，確保了分蓄洪時人員安全。同時，較好地把握了分蓄洪的時機，減輕了分蓄洪的難度。澧南垸實施主動蓄洪，人員全部安全轉(zhuǎn)移，未死一人，直接經(jīng)濟損失為9 500萬元，與1998年相比，損失要小得多。蓄洪后，國家按照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》規(guī)定的上限對澧南垸運用進行了蓄洪補償，取得了較好的效果。
（二）澧南垸生態(tài)補償現(xiàn)狀分析
目前，對澧南垸的補償主要在蓄洪后的經(jīng)濟財產(chǎn)補償。蓄洪后，國家按照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》規(guī)定的上限進行補償，即農(nóng)作物按70%，專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟林按50%、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械按100%補償。在2003年主動蓄洪后，澧南垸得到補償資金總額為2 898.61萬元，其中中央財政分擔70%，省及地方財政分擔30%。在平常年份，澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)并沒有得到由于生態(tài)效益所帶來的生態(tài)補償。具體問題主要有以下幾方面。
1.補償資金來源單一。目前，澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的補償資金主要來自中央政府財政和省政府財政。在實際操作中，仍然存在濕地外部不經(jīng)濟性的特點。例如淞澧大圈受益地區(qū)政府按照受益者付費的原則，理應(yīng)承擔生態(tài)補償?shù)呢熑?，但是，這些受益者并沒有在生態(tài)補償中承擔相應(yīng)責任。因此，應(yīng)擴大澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的補償資金來源，以保證澧南垸濕地態(tài)生系統(tǒng)的建設(shè)所需資金。
2.補償效率較低。目前，對澧南垸的補償通常在蓄洪后才開展，補償依據(jù)確定流程繁瑣，確定的周期較長，給地方財政帶來巨大的壓力。一般在每年4、5月份，澧南鎮(zhèn)政府都要組織人員對垸內(nèi)的土地利用類型及其它個人和集體財產(chǎn)進行登記，并將登記結(jié)果公示，財產(chǎn)登記的結(jié)果將作為該年蓄洪垸運用的補償依據(jù)。同時，補償資金落實時間較久，從實際效果來看，補償效率低下，不利于當?shù)鼐用竦臑?zāi)后重建。因此，對于澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補償，應(yīng)確定科學(xué)的補償依據(jù)，縮短補償資金到位時間，使補償資金的利用效率最大化。
3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后。《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》是指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理的一般規(guī)定，規(guī)定中主要涉及土地利用和產(chǎn)業(yè)活動的限制，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)安排、替代經(jīng)濟技術(shù)指導(dǎo)和補貼優(yōu)惠等方面的措施。從長遠來看，要鞏固澧南垸退田還湖、平垸行洪的成果，從根本上解決“人水爭地”的局面，就應(yīng)加大調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的力度，提高土地利用的經(jīng)濟效益，使當?shù)鼐用竦纳畹玫奖Ｕ稀?/p>
二 澧南垸生態(tài)補償機制研究
（一）澧南垸生態(tài)補償主體分析
澧南垸作為一個單退垸，目前最主要的功能是確保淞澧大圈汛期來臨時人們的生命財產(chǎn)安全。自1998年確立單退垸以來，澧南垸生態(tài)補償主體一直是政府補償，并且以中央政府和省政府為主，地方政府參與程度不高，但是這樣的補償力度很難彌補人們的損失，因此，從短期利益來看，要加強地方政府的財政投入，特別是淞澧大圈受益地區(qū)政府的財政投入。從長遠角度來看，政府補償應(yīng)逐漸向市場補償轉(zhuǎn)移，以緩解政府的財政壓力，讓濕地生態(tài)效益進入到經(jīng)濟系統(tǒng)核算中去，靠市場這一機制來促進整個濕地生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展。政府則通過宏觀調(diào)控手段來對生態(tài)補償進行管理和監(jiān)督。
（二）澧南垸生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的估算
1.澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的估算。濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的正確估算是制定生態(tài)補償標準的基礎(chǔ)，也是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能研究的難點和重點。本研究綜合利用經(jīng)濟學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)等交叉學(xué)科知識，在充分認識澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，運用多種數(shù)學(xué)方法準確地估算澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值。通過實地調(diào)查和以上分析，澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能主要體現(xiàn)在：物質(zhì)生產(chǎn)功能、調(diào)蓄洪水功能、調(diào)節(jié)氣候功能、維持生物多樣性功能、科考旅游功能等。本文對澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的各項服務(wù)功能價值進行了估算，考慮到篇幅的限制，不列出詳細的計算過程，只列出主要的要素及結(jié)果（見表1）。
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從表1可以看出，澧南垸生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值量大小依次為：調(diào)蓄洪水功能、物質(zhì)生產(chǎn)功能、調(diào)節(jié)氣候功能、科考旅游功能、維持生物多樣性功能。同時可以看出，澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值（1 9478.8萬元）是巨大的。盡管這一數(shù)值的得出是在實地調(diào)查走訪的基礎(chǔ)上，綜合生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟統(tǒng)計學(xué)等多門學(xué)科知識，查閱國內(nèi)大量研究資料得出的估算結(jié)果，但在估算過程中，由于存在對濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的認識不足、估算方法選取較為單一以及資料收集不齊全等方面的因素，這一數(shù)據(jù)要小于澧南垸實際的濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值。
2.澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的調(diào)整。在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，生態(tài)服務(wù)功能價值較大。目前國內(nèi)外的學(xué)者對生態(tài)補償?shù)难芯?，沒有任何一個國家或組織直接用生態(tài)服務(wù)價值為基礎(chǔ)進行生態(tài)補償，而是根據(jù)現(xiàn)有人們生活水平對生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值進行調(diào)整。人們對生態(tài)系統(tǒng)價值的認識是隨著生活水平的提高而不斷發(fā)展的，因而對生態(tài)系統(tǒng)價值的支付也是不斷提高的。對某確定階段來說，人們對生態(tài)系統(tǒng)價值的認識是一定的，因而人們對生態(tài)系統(tǒng)付費也是較為固定的。處在較低發(fā)展階段的人們，不可能對生態(tài)價值有充分的認識。但在解決了溫飽問題，特別是進入小康生活之后，人們對環(huán)境舒適性服務(wù)的需求，即對生態(tài)價值的重視程度就會迅速提高，隨后繼續(xù)發(fā)展，到極富階段趨于飽和。根據(jù)這一特征，本文利用皮爾生長曲線（圖1）來對生態(tài)系統(tǒng)價值量進行時間序列上的調(diào)整，得到一定階段的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值系數(shù)。
把皮爾生長曲線經(jīng)過簡化后得到數(shù)學(xué)模型為：k=1/（1＋e-t）。式中k為發(fā)展階段系數(shù)，e為自然對數(shù)的底，t＝T-3＝1/En-3（T為恩格爾系數(shù)的倒數(shù)）。
國際上，一般采用恩格爾系數(shù)（En）來代表人們的生活水平狀態(tài)。En越大，說明生活水平越低，反之說明生活水平較高。一般來講，我們把生活水平分為貧困、溫飽、小康、富裕、極為富裕五個階段。每個階段與恩格爾系數(shù)之間的關(guān)系如表2所示。然后根據(jù)當?shù)氐亩鞲駹栂禂?shù)確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值系數(shù)，也就是說根據(jù)人們愿意對生態(tài)系統(tǒng)付出愿望的大小，得出現(xiàn)階段人們愿意為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能支付費用的價值。
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查閱當?shù)刭Y料和實地調(diào)查得出，2008年澧南垸的恩格爾系數(shù)為0.45。依據(jù)上述公式，得出現(xiàn)階段澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值系數(shù)為0.315。由于澧南垸屬于單退垸，現(xiàn)階段物質(zhì)生產(chǎn)功能價值仍然屬于當?shù)鼐用駬碛校虼宋镔|(zhì)生產(chǎn)功能價值不應(yīng)調(diào)整。通過調(diào)整，得到澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)總價值為8 367.92萬元，約為24 325.33元/hm2。具體構(gòu)成情況見表3。
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3.計算成果與國內(nèi)研究成果比較。根據(jù)謝高地、甑霖等對中國生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價值的研究[5]，采用其濕地的單位面積生態(tài)服務(wù)價值24 597.21元/hm2·a作為參考值，通過計算得出澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值為8 461.44萬元。結(jié)果顯示，本研究的計算成果與國內(nèi)對濕地生態(tài)系統(tǒng)研究成果基本一致。
（三）澧南垸居民機會成本分析
1.澧南垸居民目前生活狀況。通過對澧南垸40戶家庭現(xiàn)場發(fā)放調(diào)查問卷對居民目前的生活狀況進行調(diào)查，“有得有失”最能夠表達居民對退田還湖工程的認識。從表4中我們可以看出，居民對每一項的評價參差不齊，這就說明即使在發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)效益方面付出代價，也很難保證居民百分之百的滿意。目前，居民認為存在的主要問題有：收入水平低、社會治安差、就業(yè)環(huán)境差和就業(yè)壓力大等。但是，居民對教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件等基礎(chǔ)設(shè)施改善比較滿意。居民希望政府采取措施加以改善的主要有以下兩方面：一是希望政府加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善就業(yè)環(huán)境，提供更多的就業(yè)機會；二是希望政府提供更多的技術(shù)培訓(xùn)等智力支持，提高居民素質(zhì)，促進社會經(jīng)濟發(fā)展。
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2.澧南垸居民退田還湖的機會成本。澧南垸與澧縣城關(guān)鎮(zhèn)隔澧水相望，就澧縣全縣而言，澧南垸的區(qū)位因素較為優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展水平應(yīng)當在澧縣全縣排名中居于前列。但實際情況并不是這樣，據(jù)2009年統(tǒng)計資料來看，澧南垸2008年農(nóng)村居民人均純收入為3 977元人民幣，而澧縣全縣的農(nóng)村居民人均純收入為4 498元人民幣，相差521元。作者認為人均收入低于其它地區(qū)的主要原因與垸內(nèi)的土地利用效率低有關(guān)。澧南垸本身就屬于高風險區(qū)，再加上政府部門對居民追求高附加值農(nóng)作物發(fā)展權(quán)進行限制，使得土地利用效率較低。因此，澧南垸居民損失主要來源于兩方面：一是垸內(nèi)土地本身因素，二是政府對居民進行實際的和必要的限制。為了更加合理地體現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值，論文中采用以面積為單位，而不以人口為單位。根據(jù)2008年澧南垸的總?cè)丝诤涂偯娣e，把這差值轉(zhuǎn)換為以面積為單位的差值，即為3 765元/hm2。由于缺乏澧南垸運用機率等研究數(shù)據(jù)，綜合考慮其他因素，本文認為居民的經(jīng)濟損失一半來源于垸內(nèi)高風險土地自身因素，一半來源于政府對居民的限制。然而，居民應(yīng)獲得補償?shù)氖钦畬ν恋乩眠M行限制而造成經(jīng)濟損失的那部分。
綜合以上的敘述，確定澧南垸居民退田還湖后的機會成本為1 883元/hm2·a，即開展澧南垸濕地生態(tài)補償?shù)臉藴什粦?yīng)低于1 883元/hm2·a。
（四）澧南垸濕地生態(tài)補償標準的確定
1.退田還湖前澧南垸生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值估算。通過分析，在移民建鎮(zhèn)、退田還湖前，澧南垸生態(tài)系統(tǒng)沒有發(fā)揮調(diào)蓄洪水的服務(wù)功能，它的主要服務(wù)功能為物質(zhì)生產(chǎn)功能、調(diào)節(jié)氣候功能、維持生物多樣性功能等。由于物質(zhì)生產(chǎn)功能的價值屬于當?shù)鼐用瘢粦?yīng)屬于補償內(nèi)容，因此下文不對退田還湖前的物質(zhì)生產(chǎn)功能進行評價。
通過查閱相關(guān)資料和澧南垸土地整理項目資料，與2008年土地利用現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)相比較，得出澧南垸1998年農(nóng)用地利用結(jié)構(gòu)（見表5）。
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利用前述的方法，得出退田還湖前的調(diào)節(jié)氣候功能價值為1 740.70萬元。在維持生物多樣性功能價值方面，退田還湖前后的價值差不多。根據(jù)以上的闡述，得出澧南垸退田還湖前濕地生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值為1 765.70萬元（除物質(zhì)生產(chǎn)功能以外），再利用皮爾曲線進行調(diào)整，得到其結(jié)果為556.20萬元。
2.澧南垸退田還湖前后生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值比較。通過對比澧南垸1998年退田還湖前后的生態(tài)服務(wù)價值可知（見表6），各項服務(wù)功能價值都有增加，增加較為明顯的在調(diào)蓄洪水功能價值方面。由于澧南垸在退田還湖前后物質(zhì)生產(chǎn)功能的受益方都為當?shù)鼐用瘢鋬r值不應(yīng)作為生態(tài)補償標準的參考值。通過對表6的分析，可得到澧南垸退田還湖后濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值（除物質(zhì)生產(chǎn)功能以外）的增加值為4 553.20萬元，約為13 236.05元/hm2。
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3.澧南垸濕地生態(tài)補償標準的調(diào)整。在以往的生態(tài)補償標準中，數(shù)值往往接近當?shù)鼐用竦臋C會成本，也就是說接近受害者在生態(tài)系統(tǒng)中得到損害的大小或貢獻者在生態(tài)系統(tǒng)中所付出的大小。從理論上來講，濕地生態(tài)系統(tǒng)的補償標準應(yīng)該在機會成本與濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效應(yīng)價值增加值之中。
因此，通過前文的闡述，作者認為澧南垸現(xiàn)階段生態(tài)補償?shù)臉藴蕬?yīng)在1 883～1 3236元/hm2之間。借鑒前人的研究成果，作者把皮爾曲線再次引入，建立以下生態(tài)補償標準量公式：S=A1+A2×a。式中A1為澧南垸居民現(xiàn)階段的機會成本，A2為澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效益單位面積增加值，a為生態(tài)價值的系數(shù)。從公式中我們可以看出，當a取值越小時，說明澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)得到重視的程度越低，這時社會的生活水平較低，補償能力較差；當a取值越大時，說明澧南垸濕地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值得到重視的程度越高，對澧南垸居民的損失補償大部分來源于濕地生態(tài)效益的外溢。
依據(jù)以上公式計算，得出現(xiàn)階段澧南垸濕地生態(tài)補償?shù)臉藴始s為6049元/hm2。本文取6000元/hm2作為澧南垸生態(tài)補償?shù)臉藴省Ｈ绻麊螐倪@數(shù)字來看，有點令人難以接受，但是與其生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的效益來比，這標準是合理的。因為澧南垸濕地生態(tài)效益的受益區(qū)不僅在淞澧大圈等周邊區(qū)域，其濕地的生態(tài)效益波及范圍遠遠超出于此。因此，把澧南垸的生態(tài)補償標準定為6 000元/hm2，既能夠滿足澧南垸當?shù)厝罕姷幕旧钚枰?，在一定程度上保障居民的發(fā)展權(quán)，也能夠使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效益發(fā)揮更大。同時對補償?shù)闹黧w而言，也在其所承受的范圍之內(nèi)，符合生態(tài)合理、經(jīng)濟公平等原則。
（五）澧南垸濕地生態(tài)補償?shù)难a償方式
補償方式是指補償者采取何種方式對補償對象進行補償，是補償程序中的重要一環(huán)，是實現(xiàn)補償活動的具體途徑。較為合理的補償方式，既能夠滿足當?shù)鼐用裆畹陌l(fā)展保障條件，又能夠使生態(tài)系統(tǒng)朝有利方向發(fā)展，實現(xiàn)該區(qū)域的和諧發(fā)展。
現(xiàn)階段是澧南垸退田還湖最為關(guān)鍵的時段，在黨和政府的關(guān)懷下，當?shù)鼐用窠?jīng)過多年的努力發(fā)展能夠自我維持基本生活。但是，這一階段也出現(xiàn)了很多問題，如勞動力剩余、產(chǎn)業(yè)調(diào)整力度不大、濕地利用強度加大等。如果不處理好現(xiàn)階段的補償問題，澧南垸濕地的和諧發(fā)展格局將會打破。因此，應(yīng)針對這一階段的問題采取適當?shù)难a償方式。根據(jù)補償物的不同，補償方式具體有以下幾種。
1.政策補償。政策補償一般是指政府對受償?shù)貐^(qū)居民采取政策和制度上的優(yōu)惠，以補償居民對生態(tài)系統(tǒng)保護做出貢獻而受到的損失[2]。就目前澧南垸發(fā)展階段來說，政策補償應(yīng)該占整個補償物的大部分。政府可以采取政策傾斜、制度優(yōu)惠等方式來對其補償，以減少政府的財政壓力。例如給澧南垸居民提供低息貸款，發(fā)展當?shù)乇芎槟蜐掣咝мr(nóng)業(yè)；采取多方面優(yōu)惠政策吸引環(huán)保企業(yè)落戶澧南鎮(zhèn)，解決目前勞動力過剩問題，帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展；對補償主體中的企業(yè)采取相應(yīng)優(yōu)惠措施，使其拿出更多資金支持澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)等。
2.資金補償。首先，建立濕地生態(tài)補償基金。建立濕地生態(tài)補償基金應(yīng)該是維持濕地生態(tài)系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)必不可少的物質(zhì)條件?；鸬闹饕獊碓词钦块T縱向和橫向的財政轉(zhuǎn)移資金，受益地區(qū)收取的利稅，國際或國內(nèi)非政府的環(huán)境保護機構(gòu)、企業(yè)或個人捐贈等。從洞庭湖區(qū)濕地補償機制和2003年澧南垸主動蓄洪的補償來看，已經(jīng)建立了相關(guān)方面的基金，并且取得了世界自然基金相關(guān)項目的贊助。具體到澧南垸，濕地生態(tài)資金應(yīng)該直接由澧縣人民政府牽頭，積極探索各種途徑，建立多渠道的籌集資金的模式，努力爭取國際國內(nèi)基金對澧南垸的支持，實現(xiàn)資金的可持續(xù)發(fā)展。建立長效的基金監(jiān)督體系，防止?jié)竦匮a償基金的挪用。
其次，加大同級政府間財政轉(zhuǎn)移支付力度。生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付可以看作是一種“輸血型”補償?？梢园堰@種補償看作是對居民保護當?shù)貪竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)的勞動報酬，也可以看作是對居民因為保護濕地生態(tài)系統(tǒng)而做出犧牲的補償。財政轉(zhuǎn)移一般分為上下級政府和同級政府間轉(zhuǎn)移[3]，就目前澧南垸的補償資金來看，財政轉(zhuǎn)移以上級政府的財政轉(zhuǎn)移為主。雖然說上級政府的財政轉(zhuǎn)移能夠最大限度地體現(xiàn)財政支出資金的公平，但并不能滿足現(xiàn)有的補償額度，必須與同級政府的財政轉(zhuǎn)移制度結(jié)合起來，建立完善財政轉(zhuǎn)移支付體制。澧南垸作為國家級重點蓄洪垸，其主要受益區(qū)在淞澧大圈，因此，應(yīng)該在上級政府的主導(dǎo)下，逐步建立和完善淞澧大圈相關(guān)政府對澧南垸財政轉(zhuǎn)移的制度，以實現(xiàn)縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付模式[4]。
再次，建立“生態(tài)效益稅”制度。濕地生態(tài)效益屬于公共效益。從長遠來看，濕地生態(tài)效益必須通過政府采取行為制定“濕地生態(tài)效益稅”這一制度，籌集資金來維持整個濕地生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品的再生產(chǎn)，實現(xiàn)效益最大化[5]。借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗，對澧南垸開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益稅可做如下設(shè)想。征收對象：凡受益于澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)效益、從事生產(chǎn)活動的單位或個人，例如碳排放較多的企業(yè)等，都應(yīng)該繳納濕地生態(tài)效益稅。征收范圍：從目前經(jīng)濟發(fā)展水平來看，澧南垸濕地生態(tài)效益稅的征收范圍為淞澧大圈，考慮的主要因素是澧南垸濕地的蓄洪效益。從長遠角度來看，澧南垸濕地生態(tài)效益稅的征收范圍應(yīng)該擴大，只要受益于澧南垸濕地生態(tài)效益的組織或個人就應(yīng)該征收生態(tài)效益稅，包括洞庭湖區(qū)甚至長江中下游流域等。征收額度：從補償主體的收入中征收一定份額利潤作為生態(tài)效益稅。稅收額度的制定應(yīng)首先對補償主體在澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)中獲得的利益進行評估，然后充分考慮補償主體實際承受能力和發(fā)展要求來綜合制定。
3.智力補償。澧南垸在移民建鎮(zhèn)以后，教育基礎(chǔ)設(shè)施有很大的改善，當?shù)鼐用駥逃A(chǔ)設(shè)施改善較為滿意。在后階段，補償主體應(yīng)該對該地區(qū)進行有針對性的智力支持。例如補償主體為居民提供職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高居民的技能素質(zhì)；政府有關(guān)部門為基礎(chǔ)教育提供專業(yè)人才；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面提供技術(shù)支持；加大替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究力度等。
（六）澧南垸濕地生態(tài)補償運行機制
通過上文對澧南垸補償關(guān)系的闡述，我們認為只有通過一定的運行機制把補償主體、補償標準、補償方式等多種關(guān)系有機地統(tǒng)一起來，才能達到澧南垸生態(tài)補償順利進行的目的，因此，我們構(gòu)建了澧南垸生態(tài)補償運行機制（見圖2）。首先，政府部門要承擔起生態(tài)補償主導(dǎo)者的責任，澧南鎮(zhèn)政府應(yīng)當承擔起作為澧南垸生態(tài)補償主體主要執(zhí)行者的責任；其次，政府部門制定相關(guān)規(guī)章制度，用法律的、經(jīng)濟的、行政的手段對市場采取作為，收取澧南垸濕地生態(tài)效益稅以充實補償資金；第三，政府加大對濕地生態(tài)效益的宣傳，得到社會的關(guān)心和支持，提高群眾參與意識；最后，澧南垸當?shù)鼐用窀吨T實踐，保護濕地生態(tài)系統(tǒng)，建立澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)發(fā)展體系。
圖2 澧南垸生態(tài)補償運行機制
三 完善澧南垸生態(tài)補償?shù)拇胧?/h2>
1.完善立法體系，加大管理力度。澧南鎮(zhèn)政府應(yīng)該把澧南垸濕地補償體制納入到政府的日常行政管理中，建立健全生態(tài)補償機制。政府還應(yīng)出臺一些政策性和可操作性強的文件，明確補償?shù)拇胧?guī)范補償工作。政府應(yīng)投入一定資金，加強生態(tài)補償方面的研究，充分發(fā)揮濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的作用，做到向受益區(qū)征收生態(tài)效益費用有理有據(jù)，有序地把區(qū)域財政轉(zhuǎn)移和市場機制結(jié)合起來。
2.確定合理的生態(tài)補償標準，提高生態(tài)補償?shù)男?。澧南垸濕地生態(tài)補償機制的建立很大程度上取決于澧南垸生態(tài)補償標準的制定。目前的補償可以說沒有體現(xiàn)任何的生態(tài)效益，只是對經(jīng)濟損失給予補償。因此，應(yīng)盡快制定濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的評價方法，建立和完善生態(tài)效益價值評價體系，制定合理的補償標準。目前在澧南垸開展生態(tài)補償中，程序較為繁瑣，財力、物力消耗較大。在以后的工作中，應(yīng)精簡補償程序，提高補償效率。
3.擴寬資金來源，籌集更多資金。資金的缺乏是制約澧南垸濕地生態(tài)補償開展的重要因素。目前，澧南垸的補償資金主要來自于中央政府和省政府的財政撥款。為了更好地開展澧南垸濕地生態(tài)建設(shè)，應(yīng)當積極擴寬資金來源，籌集更多資金。一是加大中央財政撥款，加強資金的監(jiān)督，落實中央財政濕地發(fā)展的政策，確保濕地建設(shè)資金用到實處。二是根據(jù)“誰受益誰付費”的原則，向受益人征收“濕地生態(tài)效益稅”。澧南垸的首要的目標是保障淞澧大圈的汛期安全，因此，應(yīng)向淞澧大圈相關(guān)受益人征收稅收，用來充實補償資金，特別是加大相關(guān)受益政府的橫向財政轉(zhuǎn)移，使補償資金得到保障。
4.加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，鞏固澧南垸濕地建設(shè)成果。近幾年來，在黨中央和政府的關(guān)懷下，澧南垸經(jīng)濟得到了很大程度的發(fā)展。但是，勞動力剩余、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不大等問題已經(jīng)顯現(xiàn)，特別是在2003年以后，澧南垸沒有再次蓄洪，當?shù)厝罕姺潘闪藢樗木?，以為澧南垸再次蓄洪的幾率很小，直接?dǎo)致當?shù)鼐用裨谯鶅?nèi)活動強度越來越大。因此，澧南垸需要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵當?shù)鼐用襁M行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，多發(fā)展避洪耐澇農(nóng)業(yè)，提高土地的利用效益，鞏固澧南垸濕地生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)成果。
[1] 郭建卿,靳樂山.中國生態(tài)補償研究綜述[J].林業(yè)經(jīng)濟問題，2008，28（4）:371-376.
[2] 付健.論我國西部生態(tài)補償制度的實現(xiàn)形式[J].法學(xué)評論，2008（2）: 74-78.
[3] 吳丹波.財政轉(zhuǎn)移支付制度須完善[N].中國稅務(wù)報，2005-01-12.
[4] 羅紅.國外財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展沿革及經(jīng)驗借鑒[J].商業(yè)時代，2009（28）:65-66.
[5] 李姣.洞庭湖區(qū)濕地生態(tài)系統(tǒng)價值評估[M].長沙:湖南師范大學(xué)出版社，2007:18-28.
（責任編輯：田皓）
X321
A
1674-9014（2012）06-0072-07
2012-07-25
湖南省自然科學(xué)基金重點項目“三峽工程運行后洞庭湖區(qū)洪災(zāi)易損性評估與生態(tài)補償機制研究”（12JJ2026）；湖南省教育廳科學(xué)研究重點項目“洞庭湖區(qū)蓄洪垸分洪洪水動態(tài)風險評估與可視化關(guān)鍵技術(shù)及生態(tài)補償機制研究”(09A055)；湖南省水利科技重大項目“基于GIS的洞庭湖區(qū)潰垸洪水演進模擬與蓄洪調(diào)度研究”（湘財農(nóng)指[2007]7號）。
毛德華，男，湖南益陽人，湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師，洞庭湖流域資源利用與環(huán)境變化湖南省高校重點實驗室主任，研究方向為水資源與水環(huán)境、水土資源利用與規(guī)劃。
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