葉竹盛

今年7月份，四川省什邡市“宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目”和江蘇啟東市日本王子紙業(yè)集團(tuán)的“制紙排海工程項(xiàng)目”引發(fā)了不小的市民抗議活動(dòng)，兩個(gè)項(xiàng)目最后均被政府叫停。事實(shí)上，由大型化工項(xiàng)目誘發(fā)的群體抗議活動(dòng)，最近幾年已有多起，最后當(dāng)?shù)卣畮缀醵歼x擇作出了妥協(xié)和讓步。

一面是動(dòng)輒幾十上百億的大型項(xiàng)目，一面卻是日益惡化的環(huán)境下憤怒的市民，幾起類(lèi)似的事件表明，一些地方已經(jīng)深陷“化工項(xiàng)目困局”，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、政府決策與公眾參與之間的矛盾，成了亟待解決的問(wèn)題。

正當(dāng)此時(shí)，20多年未曾修訂過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》也提上修法議程，人大、政府和學(xué)者們圍繞此法的修訂，也在進(jìn)行激烈的討論。這部法律的修訂會(huì)是突破困局的契機(jī)嗎？

“不是技術(shù)問(wèn)題”

公眾抗議大型化工項(xiàng)目的起因是擔(dān)心引發(fā)環(huán)境災(zāi)難，其背后的邏輯則是政府和專(zhuān)家雙重公信力的失效，這是一個(gè)世界性的難題。工業(yè)化社會(huì)在社會(huì)學(xué)家眼中是“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，任何工業(yè)化項(xiàng)目都有一定風(fēng)險(xiǎn)。核是最危險(xiǎn)的污染源，因此核電站的建設(shè)理應(yīng)遵從最嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但是日本福島核電站在地震期間的事故打破了人們對(duì)任何技術(shù)保障的幻想。在官員問(wèn)責(zé)制之下，可以說(shuō)政府對(duì)工業(yè)事故的擔(dān)憂程度并不低于公眾。企業(yè)以追求利潤(rùn)為根本，固然不會(huì)輕易放任事故發(fā)生。然而，在各種意想不到的災(zāi)難頻頻發(fā)生之后，政府和企業(yè)的百般承諾也無(wú)法消除公眾的疑慮。另一方面，持有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)家也喪失了公信力。在一些專(zhuān)家眼中，公眾激烈抗議化工項(xiàng)目的行為顯得不可理解。

以上兩點(diǎn)顯示出了“化工項(xiàng)目困局”不同于以往環(huán)境抗?fàn)幍男绿攸c(diǎn)。與傳統(tǒng)的看得見(jiàn)的空氣污染、水污染等環(huán)境毒藥式的造紙、制藥、采礦等工業(yè)不同，大型化工項(xiàng)目中，哪怕政府完全盡到了監(jiān)管職責(zé)、企業(yè)采取了一切必要的技術(shù)措施、專(zhuān)家做足了技術(shù)論證，公眾依然未必被完全說(shuō)服，更不用說(shuō)這些前提都存在缺陷的情況了。

這并不意味著公眾變成了“刁民”，或是一些論者眼中的“民粹”與“精英”的對(duì)抗，而是意味著“后物質(zhì)主義價(jià)值觀”的流行。大規(guī)模的環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)并非偶然現(xiàn)象。社會(huì)理論家發(fā)現(xiàn)，當(dāng)人們的收入水平、受教育程度和職業(yè)地位等均提高之后，幸福感的主要來(lái)源也隨之從物質(zhì)層面轉(zhuǎn)向了非物質(zhì)層面。人們開(kāi)始更看重政治參與、生活環(huán)境的質(zhì)量，不愿意在政治生活中被邊緣化，更不愿意眼睜睜看著生活環(huán)境日益惡化。

美國(guó)的獨(dú)立民調(diào)機(jī)構(gòu)皮尤曾進(jìn)行過(guò)一項(xiàng)關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的民意調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與公眾的環(huán)境保護(hù)意向呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系。美國(guó)歷史上經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲乏之時(shí)，公眾便傾向于以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重，環(huán)境保護(hù)為輔；當(dāng)走出經(jīng)濟(jì)衰敗期之后，環(huán)保意識(shí)便重新高企。

中國(guó)30多年來(lái)的高速發(fā)展，既帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)紅利，卻也遺留下了龐大的環(huán)境赤字。對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的市民來(lái)說(shuō)，除了關(guān)閉在他們看來(lái)具有風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，任何政策保障和技術(shù)論證都無(wú)法消除他們的這種焦慮。2007年廈門(mén)發(fā)生市民抗議之后，市政府重新組織了陣容龐大的技術(shù)論證會(huì)，并前所未有地開(kāi)放整個(gè)論證過(guò)程，甚至向市民發(fā)放科普資料。當(dāng)時(shí)有學(xué)者觀察到，不少市民糾正了原本對(duì)化工項(xiàng)目的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。但是隨后中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院發(fā)布的調(diào)查顯示，大部分廈門(mén)市民依然不支持原定項(xiàng)目，這已經(jīng)“不是技術(shù)層面上的問(wèn)題”。

博弈的邏輯

“不是技術(shù)層面上的問(wèn)題”，那是什么問(wèn)題呢？除了深層次上價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變之外，具體項(xiàng)目的利益分配與決策參與更加深了公眾對(duì)政府和技術(shù)的不信任。

現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)矛盾之處在于，風(fēng)險(xiǎn)與必要性并存。一個(gè)簡(jiǎn)單例子是，誰(shuí)都知道駕駛車(chē)輛有可能導(dǎo)致交通事故，但是很多人還是難以抗拒汽車(chē)便利性的誘惑。對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，許多重度污染的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為了必需產(chǎn)業(yè)，例如造紙、采礦以及包括PX在內(nèi)的各種化工產(chǎn)業(yè)。人們所抗議的重點(diǎn)不在于完全關(guān)閉這些項(xiàng)目，而是“不要建在我后院”。這個(gè)現(xiàn)實(shí)在學(xué)術(shù)上被稱(chēng)作“鄰避難題”。

除了污染源項(xiàng)目以外，任何不受歡迎的項(xiàng)目都可能成為抗議的對(duì)象。例如在香港地區(qū)，近年來(lái)就有不少市民抗議將骨灰墓地建設(shè)在他們的住宅區(qū)附近，認(rèn)為破壞了風(fēng)水。但對(duì)于地少人多的香港而言，墓地與居民區(qū)毗鄰的情況幾乎不可避免。盡管有抗議，面對(duì)每年新增四五萬(wàn)死亡人數(shù)的壓力，港府依然按照計(jì)劃，在各區(qū)新建了骨灰安放地，但與此同時(shí)也出臺(tái)了一項(xiàng)緩和抗議壓力的政策，那就是將其中一部分骨灰甕位專(zhuān)門(mén)預(yù)留給周邊居民使用。

這個(gè)邏輯與私人購(gòu)車(chē)相似，人們?cè)敢鉃榱死娑袚?dān)一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。因此在國(guó)外的實(shí)踐中，有時(shí)候?yàn)榱私鉀Q“鄰避難題”，會(huì)采取多種措施補(bǔ)償周邊居民。例如采用政府津貼的方式，為社區(qū)提供環(huán)保、福利或者其他公益設(shè)施，換取市民支持。有的甚至還運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則，采取更為復(fù)雜的“拍賣(mài)法”，政府事先選定幾個(gè)項(xiàng)目建設(shè)候選地區(qū)，然后根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)或者其他危害程度，事先設(shè)定一個(gè)補(bǔ)償額度，例如5000萬(wàn)元，由各個(gè)地區(qū)受影響的居民“競(jìng)投”，逐步提高補(bǔ)償額，直到有地區(qū)愿意接受該項(xiàng)目為止。

“拍賣(mài)法”對(duì)促進(jìn)環(huán)保的益處顯而易見(jiàn)。為了促成“低價(jià)成交”，政府和企業(yè)將盡量公開(kāi)各種信息，提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；受影響居民為了最大限度“兌現(xiàn)利益”，也自然樂(lè)意積極了解項(xiàng)目情況，主動(dòng)溝通。即便可能有沖突，也僅限于“成交價(jià)格”，而不會(huì)釀成街頭抗?fàn)帯?/p>

這實(shí)際上是采取了“利益分享”的機(jī)制?！袄娣窒怼辈⒉皇呛?jiǎn)單的“收買(mǎi)”或者“平息”抗議，而是基于公民的環(huán)境權(quán)利。在當(dāng)今的中國(guó)，環(huán)境權(quán)不再是一個(gè)理想，而是具體的法律規(guī)定。2003年通過(guò)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》使用了“環(huán)境權(quán)益”這樣的表述，并且以是否影響環(huán)境權(quán)益作為是否應(yīng)該進(jìn)行環(huán)評(píng)的依據(jù)。

在上述提及的幾起群體抗議事件中，“利益分享”機(jī)制似乎都缺位了。政府引進(jìn)了一個(gè)大型項(xiàng)目，雖然在整體上抬高了當(dāng)?shù)氐腉DP，但受影響的居民卻并未直接分享到相關(guān)項(xiàng)目的利益。雖說(shuō)理論上GDP的提高將促進(jìn)財(cái)政收入，從而增加政府投入公共服務(wù)的資源，但在政府財(cái)政未必完全遵從“取之于民用之于民”這一規(guī)則的現(xiàn)狀之下，這種“間接受益”的邏輯并不為公眾所接受。公眾一面被排除在利益分享之外，一面卻要承擔(dān)潛在風(fēng)險(xiǎn)，這種局面必然強(qiáng)化了“化工項(xiàng)目困局”。

與利益缺失相伴而來(lái)的是公眾參與決策渠道的閉塞與無(wú)效。后物質(zhì)主義價(jià)值觀的一個(gè)主要內(nèi)容是人們要求對(duì)自己的生活環(huán)境享有自主性。物質(zhì)水平的提高也自然抬高了人們自主謀劃和決定個(gè)人生活的愿望。環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳曾區(qū)分“群眾路線”和“公眾參與”的差別。群眾路線是“發(fā)動(dòng)群眾出主意想辦法”，公眾參與則強(qiáng)調(diào)公眾的權(quán)利及政府對(duì)此權(quán)利的保護(hù)。

在大型化工項(xiàng)目上，一些地方政府采用的仍然是傳統(tǒng)的“群眾路線”思維，認(rèn)為群眾參與只是為了征求主意和辦法，因此如果項(xiàng)目本身太過(guò)于復(fù)雜，群眾根本無(wú)法理解之時(shí)，則應(yīng)該由政府和專(zhuān)家包辦，群眾靠邊站。對(duì)于這個(gè)現(xiàn)狀，《人民日?qǐng)?bào)》最近在微博上發(fā)表觀點(diǎn)稱(chēng)，應(yīng)該“讓政府的解釋跑在公眾的質(zhì)疑之前”。利益無(wú)法分享，信息無(wú)法獲取，雙重閉塞之下，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的容忍度將降到冰點(diǎn)，極容易觸發(fā)群體事件。

公眾的權(quán)利

面對(duì)困局，正在修訂的《環(huán)保法》能否指明出路？

正如前面分析所言，環(huán)保困局的根源在于轉(zhuǎn)變了的公眾價(jià)值觀和一成未變的政府思維。多位環(huán)保法學(xué)者相信，《環(huán)保法》修訂的方向應(yīng)該是更多限制政府權(quán)力，同時(shí)更多賦予公眾權(quán)利。這兩點(diǎn)從本質(zhì)上看是辯證統(tǒng)一的。不限制權(quán)力，權(quán)利就面臨受侵害的危險(xiǎn)；權(quán)利得到保障，權(quán)力的邊界也相應(yīng)被限定了。

在1979年的《環(huán)保法》及1989年正式通過(guò)的版本中，都強(qiáng)調(diào)“一切單位和個(gè)人，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。這是限制權(quán)力和保障權(quán)利的重要機(jī)制。

但數(shù)據(jù)顯示，這一機(jī)制并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有效果?！笆晃濉逼陂g，中國(guó)有環(huán)境信訪30多萬(wàn)件，啟動(dòng)行政復(fù)議程序的僅有2614件，而行政訴訟則更少，只有980件，刑事訴訟只有30件。

實(shí)際上，中國(guó)在環(huán)保上的法制建設(shè)并不落后，中國(guó)《環(huán)保法》的發(fā)展歷程幾乎與世界同步。上世紀(jì)70年代，日本環(huán)境公害頻發(fā)，是當(dāng)時(shí)世界上污染最嚴(yán)重的國(guó)家之一。盡管處于工業(yè)化初期和“文革”期間，日本的教訓(xùn)依然讓中國(guó)意識(shí)到了環(huán)保的重要性，早在1972年國(guó)務(wù)院就頒布了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（草案）》。進(jìn)入改革時(shí)代以后，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的第一批法律中，就有1979年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。吊詭的是，日本的前車(chē)之鑒雖然喚醒了中國(guó)在環(huán)保立法上的超前，卻沒(méi)有阻止中國(guó)重蹈環(huán)境公害的覆轍。

日本擺脫惡劣環(huán)境困局的關(guān)鍵一步在于通過(guò)訴訟保障公民的環(huán)境權(quán)益。根據(jù)日本環(huán)境廳《環(huán)境白皮書(shū)》的統(tǒng)計(jì)，1960年日本與環(huán)境污染有關(guān)的案件幾乎為零，隨著環(huán)境保護(hù)法規(guī)的出臺(tái)，這一數(shù)字在1966年便迅速攀升到大約2萬(wàn)件，4年后則達(dá)到了6萬(wàn)件。訴訟量急速攀升的后果并不是沖突的加劇，而是環(huán)境的改善，那10年也正是日本走出環(huán)境困局的關(guān)鍵時(shí)期。

與此相對(duì)照，根據(jù)環(huán)保部原總工程師、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)楊朝飛在全國(guó)人大常委會(huì)專(zhuān)題講座上的介紹，自1996年以來(lái)，中國(guó)環(huán)境群體性事件一直在上升，但通過(guò)司法渠道解決環(huán)境糾紛的卻很少。

根據(jù)楊朝飛分析，“環(huán)保官司難打是成因之一”。實(shí)際上，在現(xiàn)行法律制度上，就各種環(huán)境污染問(wèn)題提起訴訟已不成問(wèn)題，公眾訴訟權(quán)利在法律上已有保障，尤其是去年《民訴法》修訂之后，即便是無(wú)直接利益關(guān)系的特定組織也可以提起環(huán)境公益訴訟。但訴權(quán)得到保障并不等于訴訟效果一定良好。司法判決的基礎(chǔ)在于法律上對(duì)于各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任的詳細(xì)界定。

對(duì)于正在修訂的《環(huán)保法》，多位學(xué)者表示，許多有益的建議并未被采納，《環(huán)保法》并未像期待中的一樣進(jìn)行“大修”，而僅僅是“小修”而已。主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)，學(xué)界長(zhǎng)期呼吁的“環(huán)境權(quán)”并未直接寫(xiě)入《環(huán)保法修訂案（草案）》；其二，在建議稿中有許多有關(guān)政府責(zé)任的條款被刪除，對(duì)政府約束不夠。

一部法律未必能夠改變中國(guó)環(huán)境惡化的大局以及由此引發(fā)的越來(lái)越多的群體性事件，但是順應(yīng)公眾價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，從法律上真正保障公眾的環(huán)境權(quán)利，卻是走出困局的必要一步。