李克誠

珠海橫琴“廉政辦”終于掛牌成立了—這個(gè)整合了紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、反貪等多個(gè)職能部門、類似“大部制”的綜合反腐機(jī)構(gòu)，盡管并未冠之“廉政公署”之名，但也足以讓不少反腐研究專家歡呼了：這畢竟是內(nèi)地第一家整體防腐的“廉政”機(jī)構(gòu)。

“這標(biāo)志著，以往單兵突進(jìn)的防腐手段向整體性綜合反腐模式邁出了重要一步?！敝猩酱髮W(xué)廉政與治理研究中心博士生導(dǎo)師倪星教授對(duì)《南風(fēng)窗》記者說。由于橫琴廉政辦的改革思路與組織構(gòu)架均借鑒了香港廉政公署的模式，因此，它又被媒體稱為內(nèi)地版“廉署”。

在這之前，內(nèi)地多個(gè)城市也提出過借鑒香港廉署模式、建立“大紀(jì)委”反腐格局的設(shè)想，均不了了之。

領(lǐng)改革風(fēng)氣之先的廣東一直走在廉政制度建設(shè)的前列，國內(nèi)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心、第一家反貪局、最早對(duì)“裸官”從政作出嚴(yán)厲制度性規(guī)定的，均誕生于此。這次，在“特區(qū)中的特區(qū)”珠海橫琴新區(qū)成立的“廉政辦”，因此被外界寄予厚望，并引發(fā)豐富解讀：橫琴新區(qū)會(huì)成為內(nèi)地探索反腐敗的“改革試驗(yàn)區(qū)”嗎？

紀(jì)委“擴(kuò)容”，艱難突破

9月8日，橫琴“廉政辦”正式掛牌。這個(gè)看似不起眼的處級(jí)單位，當(dāng)天卻迎來了多位重量級(jí)嘉賓：除了珠海市委書記、市長等當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)外，廣東省紀(jì)委書記、省紀(jì)委副書記、省監(jiān)察廳及省預(yù)防腐敗局主要領(lǐng)導(dǎo)等高官悉數(shù)出席。

橫琴“廉政辦”的突破之舉就在于，它整合了紀(jì)檢、監(jiān)察、預(yù)防腐敗、檢察、審計(jì)等多個(gè)部門的職能，在同一個(gè)平臺(tái)辦公。

目前，我國涉及反腐敗的機(jī)構(gòu)有五六家之多，它們分屬于黨、政府、檢察院等多個(gè)系統(tǒng)。為了革除職能分散、合力不足、重復(fù)辦案、交叉辦案等弊端，近年來，業(yè)內(nèi)人士一直呼吁在反腐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一改革上尋求突破。

而橫琴廉政辦的成立，則實(shí)現(xiàn)了多個(gè)職能部門“協(xié)作反腐”向整合力量“整體防治”轉(zhuǎn)變的有益嘗試。簡單來說，由于紀(jì)委是黨內(nèi)的部門，其執(zhí)法手段較為單一、專業(yè)技能不強(qiáng)，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前腐敗復(fù)雜化、隱蔽化、智能化的現(xiàn)狀。而審計(jì)部門對(duì)各種財(cái)政財(cái)務(wù)收支、資金往來的線索捕捉、對(duì)比分析上具有專長，反貪部門則有法律明確授予的偵查權(quán)（如扣留、封存相關(guān)文件、資料、賬務(wù)賬目等）和司法強(qiáng)制權(quán)，因此，若多個(gè)部門能整合在一起，可以起到信息共享、辦案手段增強(qiáng)等效果。

也難怪《南方日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，這“既是體制機(jī)制的突破，也是懲治預(yù)防腐敗思路的創(chuàng)新”。

盡管橫琴廉政辦的管轄區(qū)域只有區(qū)區(qū)106平米公里，但在反腐專業(yè)人士看來，這一步可謂是艱難突破、姍姍來遲。早在2010年，廣東佛山市就曾醞釀過“大部制”反腐組織構(gòu)架，即將審計(jì)、反貪等部門納入紀(jì)委、監(jiān)察等反腐機(jī)構(gòu)，合署辦公。此宏大設(shè)想在當(dāng)時(shí)雖贏得了不少叫好聲，但至今仍未付諸實(shí)施。

2011年，毗鄰香港、位于深圳的“深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)”的前海新區(qū)，也提出過效仿香港，建立廉政專員制度?！肚昂l例》草案一度提出，將設(shè)立獨(dú)立的“監(jiān)督專員公署”，然而，該條例最終面世時(shí)，“監(jiān)督專員公署”的字眼卻不見了蹤影。

實(shí)際上，在理論界和實(shí)務(wù)界，近幾年呼吁借鑒香港廉政公署設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)的聲音一直不絕于耳。2011年，時(shí)任湖南常德市紀(jì)委副書記、監(jiān)察局長的譚本仲曾撰文稱，鑒于當(dāng)前我國反腐敗機(jī)構(gòu)眾多、法律規(guī)定零散、職能重合甚至沖突的現(xiàn)狀，建議對(duì)多個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新整合，目標(biāo)是建立一個(gè)具有高度獨(dú)立、權(quán)限集中的專門反腐敗機(jī)構(gòu)。

“這幾年，各個(gè)部門反腐的力度不能說不強(qiáng)，但實(shí)際效果如何？基本上可以說，目前的反腐效果距普通百姓的期望，仍有非常大的距離?！鼻迦A大學(xué)廉政與治理中心副主任任建明教授對(duì)《南風(fēng)窗》記者說，在這種背景下，各界就在思考，是不是我們現(xiàn)在的各種反腐手段過于單一、成效不彰，是不是需要對(duì)反腐的體制機(jī)制和機(jī)構(gòu)架構(gòu)進(jìn)行改革？

在焦慮、期盼等多種情感的交織下，人們發(fā)現(xiàn)，不遠(yuǎn)處、同樣是華人為主的香港、新加坡等地，就因?yàn)橐粋€(gè)“強(qiáng)有力的反腐機(jī)構(gòu)”的出現(xiàn)，而在短時(shí)期內(nèi)整飭了貪腐且效果明顯。香港1973年成立的廉政公署，僅用了4年時(shí)間，清除了香港歷史上積累下來的絕大多數(shù)腐敗，不到10年時(shí)間就實(shí)現(xiàn)反腐敗成功；新加坡成立貪污調(diào)查局專門從事反腐敗工作，僅用了五六年時(shí)間便實(shí)現(xiàn)了社會(huì)腐敗現(xiàn)象的根本好轉(zhuǎn)。境內(nèi)外的反腐的成功經(jīng)驗(yàn)，成為內(nèi)地反腐體制機(jī)制改革方案設(shè)計(jì)的某種參照。

紀(jì)委“大部制”的擔(dān)憂

2010年，佛山借助“大部制”改革，在區(qū)級(jí)層面對(duì)多個(gè)涉及反腐的機(jī)構(gòu)（紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)）進(jìn)行了整合，目前佛山市的5個(gè)區(qū)均成立了“政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局”。佛山市的一些干部，原本想乘勝追擊，希望能在市級(jí)層面也能探索紀(jì)委“大部制”，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)，事情比原本想象的要復(fù)雜得多。

廣東省紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)曾專門到佛山調(diào)研過此事，希望佛山在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革上“先行先試，走出一條新路”，“探索有利于整合監(jiān)督力量的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式”，佛山市一位副市長還專門趕往省編辦溝通相關(guān)事宜，但市級(jí)紀(jì)委“大部制”合署辦公的事，仍不了了之。佛山市紀(jì)委一位中層干部對(duì)本刊記者透露，雖然是市級(jí)的機(jī)構(gòu)合并，但并非僅需省里同意就行了，還需要更高層的認(rèn)可。

“對(duì)各個(gè)反腐部門進(jìn)行‘橫向整合，困難重重?！比谓鹘淌谡f，當(dāng)初佛山市紀(jì)檢干部提出上述改革設(shè)想時(shí)，他就覺得“成功的可能性不大”。因?yàn)檫@種“橫向整合”涉及多個(gè)部門的權(quán)力的重新配置，肯定會(huì)遭到“被整合部門”的整個(gè)系統(tǒng)的強(qiáng)烈異議?！叭绻鹕降倪@個(gè)口子一開，有可能會(huì)帶來多米諾骨牌效應(yīng)，其他地方的審計(jì)局、反貪局是不是今后也會(huì)被合并呢？”

能佐證這種擔(dān)憂的一個(gè)細(xì)節(jié)是，就在佛山30多名紀(jì)檢監(jiān)察干部在《南方日?qǐng)?bào)》撰文論證“將審計(jì)局、反貪局劃歸紀(jì)檢部門合署辦公”之后不久，廣東省人民檢察院副院長王學(xué)成也在《當(dāng)代檢察官》雜志發(fā)文，對(duì)佛山市紀(jì)監(jiān)的上述設(shè)想進(jìn)行“商榷”。王學(xué)成的主要觀點(diǎn)是，檢察院的反貪職能（即職務(wù)犯罪偵查權(quán)）是我國法律賦予檢察院的，在法律未做修改之前，調(diào)整這種權(quán)力，是違反法律的。

外界對(duì)于紀(jì)委“大部制”模式的另一個(gè)擔(dān)心則是，這會(huì)使紀(jì)檢部門同時(shí)擁有黨的紀(jì)律處分權(quán)、國家工作人員違法違紀(jì)調(diào)查權(quán)、國家工作人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)。這三種權(quán)力集中一身，將會(huì)造成“多權(quán)合一、高度集權(quán)”的后果。這“顯然與權(quán)力分立的公權(quán)力配置原則相悖，不符合我國政治文明建設(shè)的發(fā)展方向”。王學(xué)成稱。

妥協(xié)與局限

“橫琴廉政辦距離香港廉政公署的模式，仍有很大差距”。多位受訪專家稱，香港廉署的廉政專員直接對(duì)行政首長負(fù)責(zé)，具有高度的獨(dú)立性。這也是紀(jì)檢干部、反腐研究專家們呼吁引入廉署模式的吸引力所在。

而橫琴廉政辦盡管整合了多個(gè)反腐機(jī)構(gòu)，但是對(duì)上仍要對(duì)接多個(gè)“婆婆”。在廉政辦內(nèi)部，仍設(shè)立了綜合部、紀(jì)檢監(jiān)察部、審計(jì)監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部等4個(gè)部門，它們分別是珠海市紀(jì)委、監(jiān)察局、審計(jì)局、檢察院的派駐機(jī)構(gòu)，并接受這些部門的對(duì)口業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

因此，橫琴廉政辦的模式被反腐專家任建明教授稱為“堆積木式的改革”。在倪星教授看來，這雖是各方對(duì)于改革方案的妥協(xié)的產(chǎn)物，但仍不失為一種推行改革得以繼續(xù)的“策略”。

不過，即便將香港廉政公署模式完全“移植”到內(nèi)地，要想取得反腐的成功，仍需要相應(yīng)配套的制度建設(shè)以及社會(huì)文化等整體大環(huán)境的同步提升。譬如，多元、完善的監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)，發(fā)育良好的公民社會(huì)以及市民的積極、廣泛參與，對(duì)法律和規(guī)則的尊崇，對(duì)腐敗亞文化的“零容忍”，高度發(fā)達(dá)的媒體，公開、透明的政務(wù)信息，等等。如果脫離社會(huì)“土壤”的配套改善，以為僅組建一支強(qiáng)有力的反腐機(jī)構(gòu)即可一勞永逸，過于理想和天真。