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        告別土地財政

        2012-05-24 09:02:48黃小鵬
        西部大開發(fā) 2012年8期
        關鍵詞:賣地高房價供應

        ◎ 文/黃小鵬

        土地財政的負面影響人所共知,土地財政難以持續(xù)也已成共識,但如何告別土地財政,人們還莫衷一是。

        人們將中國地方政府的財政模式,概括為土地財政,以強調(diào)土地運作對維持經(jīng)濟增長甚至地方政府日常運轉(zhuǎn)的重要性。正因為土地收入舉足輕重,其發(fā)展趨勢及可持續(xù)性備受人們關注。

        近日媒體報道某些地方因賣地收入劇降,已到了需要向銀行借款來發(fā)放公務員工資的窘境。2004年以來由中央政府推出的數(shù)輪房地產(chǎn)調(diào)控屢成空調(diào),土地財政的掣肘就是重要原因。

        要理出一些思路來,我們必須追根溯源土地財政的來歷。說起土地財政,人們首先想到的是香港,甚至有人氣憤地認為,內(nèi)地學香港好東西沒學來,倒把在香港也備受詬病的土地財政學來了。還有人從另一角度出發(fā),認為香港土地制度雖然導致了高房價,但香港通過保障房制度緩解了高房價帶來的社會矛盾,因此,既然內(nèi)地引入了香港的土地財政,那么相應的也應該引進香港備受贊賞的保障房制度。言下之意,學習香港要“全面學習”,不可只學其一,不學其二。

        然而,如同內(nèi)地學香港保障房制度最終變成邯鄲學步一樣,將內(nèi)地的土地財政與香港相提并論,也是只知其表不知其里的一種常識性錯誤。從表面上看,香港殖民地環(huán)境下的土地官有和內(nèi)地的土地國有在基本土地制度上頗為相似,香港的土地批租制與內(nèi)地的土地使用權(quán)出讓從形式上看也大同小異,但如果僅從這兩點出發(fā)就認為香港與內(nèi)地都實行相同的土地財政,那就大錯特錯了。

        首先,香港土地財政名不符實。一般人認為,香港政府通過賣地收入維持公共開支,從而得以維持低稅環(huán)境,但這是一種徹頭徹尾的錯誤。香港低稅是事實,無關稅、無商品稅、低所得稅使香港成為全球知名的低稅經(jīng)濟體,但是香港做到這一點,并非人們想象的那樣高度依賴賣地。雖然與土地完全私有的地方相比香港多出一塊賣地收入,這是事實,但即便在港英時代,賣地收入加上差餉稅(實質(zhì)是房產(chǎn)稅)和物業(yè)稅(實質(zhì)是房產(chǎn)營業(yè)稅)三項最高的年份也只占到財政收入的30%-40%,其中純賣地收入占比就更低,日常財政運轉(zhuǎn),并不像人們想象的那樣依賴賣地收入。

        1997年回歸后賣地收入占比更是下降。1997年-2010年香港賣地收入占綜合財政收入比例平均僅有10%左右,其中占比最高的年份為17.4%,最低的年份只有2.6%。相比之下,內(nèi)地的這一比例[土地出讓金/(一般收入+土地出讓金)]從1998年到2010年平均值達到了25%,最低的年份為8.5%,最高的年份為43%,近幾年基本上都在30%-40%。如果要說土地財政,恐怕全世界也只有中國內(nèi)地地方配得上這一稱號。

        其次,香港賣地收入全部放入土地基金,一般不作為公共開支來源。土地基金獨立于一般財政單獨運作,只在2004年通過法定程序向公共財政賬戶中劃撥過少量資金。這就是說,香港雖然有一定的賣地收入,但這些收入并不是政府可以自由運用的錢袋,事實上,香港政府一直秉承審慎理財理念,是世界上少見的積累了豐厚財政儲備的經(jīng)濟體,而其財政盈余的大頭就來自土地基金。這點與內(nèi)地積極追求土地財政,并為當期各項大躍進式的支出提供資金來源的做法,存在本質(zhì)的不同。

        拉高房價-抬高地價-賣地收入最大化,在這個過程中,高房價不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了,相反,它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié),離開了它,整個游戲就要終止。

        第三,香港和內(nèi)地“土地財政”的運作存在根本差異。在人們印象中,香港政府為了賣地收入最大化并為保障房建設提供資金,嚴格控制著土地供應,有意制造出高房價。其實,這種流傳甚廣的說法純屬主觀臆測,沒有半點依據(jù)。香港土地供應確實處于緊張狀態(tài),地價和房價也因此被抬到很高的位置,但土地供應緊張原因復雜,主要是特殊的歷史原因和特定的法律環(huán)境造成的。

        香港所有土地名義上歸政府所有,但前殖民政府曾承諾新界原居民權(quán)利會得到尊重,原法律和風俗也會保留,為興建公共辦事處、改善工程或者官方用途如道路、橋梁等所需要之土地,均需以合理價錢收購,加上環(huán)保勢力的崛起,因此,政府要動用占香港90%面積的新界地區(qū)的土地,并不是一件很容易的事。因此,香港的城市發(fā)展一直高度集中在香港島和九龍,新界地區(qū)一直未得到充分開發(fā)。

        我們先不妨撇開香港政府控制土地供應是否屬實,其前因后果又如何,而假定存在控制土地供應維持土地財政的事實,那么,這一運作模式可以概括為:限制供地—抬高地價—賣地收入最大化,在這個過程中,高房價只是土地供應不足的附帶結(jié)果。

        與之相比,內(nèi)地土地財政運作模式卻迥然不同。從房價到地價這個循環(huán)中,房價是手段,地價是目的。沒有任何跡象顯示,地方政府像香港那樣控制土地供應(先假定其存在)。恰恰相反,地方政府土地供應的積極性非常高,比如說,2011年是房地產(chǎn)調(diào)控最嚴格的一年,但就在去年地方賣地收入達到了3.15萬億,創(chuàng)下歷史紀錄,商品住宅土地成交10.5萬公頃,與2010年的11.4萬公頃不相上下。

        由于賣地收入基本上是可自由支配的“第二財政”資金,且政府實行任期制,所以基本上不存在對土地進行饑餓營銷的動機。大量的強拆事件也告訴我們,政府收儲土地的積極性異常高,賣地的動機也異常強烈。事實上,如果內(nèi)地地方政府控制土地供應,房屋建筑量會少很多,對上下游產(chǎn)業(yè)的帶動效果也會差很多,與土地、建筑、房地產(chǎn)銷售相關的稅費也會大幅縮減,因此,僅從追求GDP和稅收的角度看,地方政府也不能采取控制土地供給的策略,既大量賣地又高價賣地才符合其根本利益。在這種情況下,抬高土地單價很關鍵,而在不控制土地供應的情況下如何抬高土地單價呢?最佳方法就是操縱房價。

        所以,我們才看到地方政府在制造需求烘托房價時,各種創(chuàng)新手段層出不窮。這一運作模式可以概括為:拉高房價-抬高地價-賣地收入最大化,在這個過程中,高房價不再是土地供給不足的附帶結(jié)果了,相反,它是整個土地財政完整鏈條中的最核心的環(huán)節(jié),離開了它,整個游戲就要終止。

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