◎ 文/周其仁

(作者為北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長)

為什么城里人的房子可以買賣、可以轉(zhuǎn)手，農(nóng)民的房子就不能轉(zhuǎn)手呢。經(jīng)過增減掛鉤農(nóng)村的房子就可以流轉(zhuǎn)了。

農(nóng)地轉(zhuǎn)用是焦點(diǎn)

從國外過往經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化占GDP 30%的時(shí)候，城市化可能達(dá)到50%，一半人進(jìn)了城。如果城市作分母，工業(yè)化作分子，系數(shù)是1.5-2個(gè)單位。

但中國的情況很特別，工業(yè)化超前，城市化滯后。原因就是中國過去實(shí)施的是計(jì)劃體制，對要素流動(dòng)有很多的束縛，造成了城鄉(xiāng)的巨大差距。改革開放后，要素雖然流動(dòng)了起來，但原有的土地制度在適應(yīng)城市化過程中還存在嚴(yán)重滯后，土地制度方面存在三個(gè)圈圈，它們之間的關(guān)系沒有理順。

先看兩端的兩個(gè)圈圈。一邊是農(nóng)村的集體土地，基本上是農(nóng)業(yè)基地，生產(chǎn)的是中國人無論怎么發(fā)展都離不開的農(nóng)產(chǎn)品，種地的積極性長年沒有解決，所以改革之后就把這個(gè)制度做了一個(gè)變動(dòng)：地還是國家或集體的，但是長期承包給農(nóng)民去經(jīng)營、管理并使農(nóng)民受益?，F(xiàn)在通過一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權(quán)是國家或集體的，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶。在這個(gè)圈圈里面，農(nóng)業(yè)土地不構(gòu)成人口流動(dòng)的障礙，農(nóng)民可以把土地轉(zhuǎn)讓出去，讓給別人去做，自己到城里打工。

在土地制度的另一端，政府手里有國有土地，歸國有企業(yè)調(diào)撥使用。因?yàn)閲型恋氐乃袡?quán)是全民的，剛開放的時(shí)候外資到中國要落地還引發(fā)了麻煩。1987年進(jìn)行了調(diào)整，國有土地所有制不變，但使用權(quán)可以批給市場用，可以轉(zhuǎn)讓，解決了這一問題。

兩端的這兩個(gè)圈圈，應(yīng)該說盡管制度上還有很多細(xì)節(jié)需要完善，但是大體上可以適應(yīng)中國城市化加速的要求。比較麻煩的是中間環(huán)節(jié)這個(gè)圈圈。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國規(guī)劃了一些城市的版圖，隨著大量資金、人口的涌入，這個(gè)版圖嚴(yán)重不適應(yīng)，城市就要擴(kuò)大。矛盾來了，因?yàn)樵瓉硪?guī)劃的城市有一個(gè)邊界，周圍都是農(nóng)業(yè)用地，這就帶來了一個(gè)問題，就是城市擴(kuò)大的時(shí)候，怎么把原來的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成城市和工業(yè)用地，簡稱農(nóng)地轉(zhuǎn)用，這是所有矛盾的焦點(diǎn)所在。

過去各級(jí)政府的財(cái)政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業(yè)化，所以當(dāng)時(shí)的土地法令非常傾向征地這一方，補(bǔ)償價(jià)格比較低。隨著城市化急速擴(kuò)大，地價(jià)迅速上漲，結(jié)果就是政府可以從農(nóng)民的手里將土地以很低的價(jià)格拿來，再以很高的價(jià)格賣出去，于是矛盾開始加劇。

成都經(jīng)驗(yàn)

成都自2003年就開始了以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為取向的改革，2007年6月7日得到國家批準(zhǔn)，與重慶一道成為全國“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。

成都的經(jīng)驗(yàn)顯示，在城市化進(jìn)程中釋放農(nóng)村建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)潛力，第一步是按適度集約的原則重建農(nóng)宅和村莊，節(jié)余部分建設(shè)用地；第二步是完成復(fù)墾、新增農(nóng)地；第三步則是按經(jīng)濟(jì)規(guī)律在規(guī)劃的許可位置(本地或遠(yuǎn)程)，利用節(jié)余建設(shè)用地發(fā)展工商服務(wù)業(yè)，在耕地總量不減少、質(zhì)量不降低的條件下，實(shí)現(xiàn)對建設(shè)用地更有效的利用，支持工業(yè)化與城市化，大幅增加土地資源的價(jià)值。這樣的三步跳，既要有資本投入拆舊、建新與復(fù)墾，還要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地的合理位移。全部過程下來，一個(gè)項(xiàng)目總要2-3年時(shí)間，而涉及農(nóng)戶越多，籌資規(guī)模就越大；項(xiàng)目的執(zhí)行期越長，發(fā)生各類變故的風(fēng)險(xiǎn)就越高。

成都最成功的做法就是在確權(quán)方面進(jìn)行了地方統(tǒng)籌。這種地方統(tǒng)籌不是證券化，而是通過用增減掛鉤政策加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。確權(quán)工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現(xiàn)在大概發(fā)了166萬本集體土地使用權(quán)證，還有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)權(quán)證180萬本。

城鄉(xiāng)差別在于城市人民的財(cái)產(chǎn)性收入的比例比農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)比例高很多，而農(nóng)民并不是沒有財(cái)產(chǎn)，只是過去實(shí)行的體制導(dǎo)致了農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)也不能獲得收入。

要讓社會(huì)有秩序，不是說說就行的，是需要有投入的，要有法律表達(dá)。老百姓可以根據(jù)法律表達(dá)保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)，而不是靠少數(shù)官員替他保護(hù)財(cái)產(chǎn)。于是有效的保護(hù)體系建立了起來，更重要的是清楚的產(chǎn)權(quán)建立以后，推進(jìn)了土地的市場化流轉(zhuǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)在人口已經(jīng)流動(dòng)了起來，農(nóng)民進(jìn)城可能永遠(yuǎn)不回農(nóng)村了，那他原來擁有的土地和房屋權(quán)利就得有一套相應(yīng)的權(quán)利體系來保證它的流轉(zhuǎn)。

這是中國幾十年沒有完成的任務(wù)，現(xiàn)在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來，成都在確權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了全面土地流轉(zhuǎn)交易的進(jìn)行。

土地改革再出發(fā)

成都改革經(jīng)驗(yàn)的三點(diǎn)啟示：第一，除了國家征用農(nóng)民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農(nóng)民自己使用土地。既可以指標(biāo)交易，也可進(jìn)行實(shí)地資產(chǎn)交易。應(yīng)該發(fā)明集體土地進(jìn)入市場的第二個(gè)渠道，這樣就會(huì)使得征地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時(shí)再實(shí)現(xiàn)并軌，就可以實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地機(jī)制。

第二，從資源配置的角度來看，明晰的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可以實(shí)現(xiàn)城市化密度的提高。但是這需要相應(yīng)的改革和社會(huì)監(jiān)督跟上。為了防止中間發(fā)生問題，相應(yīng)的改革應(yīng)該透明化、公開化。

從成都經(jīng)驗(yàn)來看，用四個(gè)財(cái)力專門建立耕地保護(hù)機(jī)制是非常了不起的。首先是保護(hù)好耕地，其次是建設(shè)農(nóng)村社保養(yǎng)老體系，然后加上對掛鉤操作的檢查，最后是形成媒體的監(jiān)督。這樣就既可以保證包括宅基地在內(nèi)的新增用地的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)合法合理，也可以保證農(nóng)地的總量不減少，質(zhì)量不下降，還通過重新配置土地的位置實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

第三點(diǎn)，在法制的框架下，還給農(nóng)民土地轉(zhuǎn)用的權(quán)利。土地是農(nóng)民世世代代賴以生存的資源。使用權(quán)是農(nóng)民的，放棄使用權(quán)也是農(nóng)民的權(quán)利。讓農(nóng)民自己議價(jià)，可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。城鄉(xiāng)差別在于城市人民的財(cái)產(chǎn)性收入的比例比農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)比例高很多，而農(nóng)民并不是沒有財(cái)產(chǎn)，只是過去實(shí)行的體制導(dǎo)致了農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)也不能獲得收入。如果這一環(huán)解開，中國農(nóng)民不僅可以售賣農(nóng)產(chǎn)品，打工，還可以獲得城市化進(jìn)程當(dāng)中的土地權(quán)益，這會(huì)大大增加中國內(nèi)需的厚度。

成都的試驗(yàn)雖然取得了成效，但是現(xiàn)在全國能不能借鑒這個(gè)做法，把局部經(jīng)驗(yàn)上升到全國的經(jīng)驗(yàn)，上升到全國立法和政策的依據(jù)，還要兼顧更一般性的情況。成都經(jīng)驗(yàn)里面也包括一些成都特色，比如說抗震救災(zāi)、聯(lián)建政策等，但是應(yīng)該認(rèn)識(shí)到成都經(jīng)驗(yàn)里面的一些準(zhǔn)則，對解決城市化加速時(shí)期的土地問題都是有啟發(fā)意義的。