《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定：我國實行土地的社會主義公有制，城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。同時又規(guī)定，農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。但在實際操作中，地方政府通常都會鉆法律的空子，對開發(fā)園區(qū)、商業(yè)性房地產等非公益項目同樣動用征地手段，這造成了我國征地的泛化，即無論用地性質如何，都必須進入政府征地一個口袋。

獨家壟斷的土地征用制度給政府帶來了實實在在的好處。首先，在法律的支持下，政府可以源源不斷地獲得廉價的土地資源。由于集體土地所有權很難落實，集體經濟組織往往聽命于上級官員的指令，難以真正代表被征地農民的利益，因此，即使有反對的聲音也很弱，征地的阻力明顯地減少。與國外相比，我國的征地效率極高，使得政府可以在很短的時間里就能根據(jù)城市拓展和產業(yè)發(fā)展的需要征用到大量的土地。其次，征地補償仍然長期依據(jù)幾十年前的標準，也就是按照土地的原用途給予補償，導致農村集體土地所有權永久喪失的價格遠遠低于政府在市場上公開出讓土地的價格。當農村土地轉化為城市建設用地時，低價征用的土地成為高速城市化和工業(yè)化的驅動器；土地出讓收入成為地方政府財政收入和公共投資的重要來源；土地抵押成為城市基礎設施和房地產投資的主要融資工具。

但是，這種由政府統(tǒng)一強制征地的方式帶來了越來越多的問題與矛盾。第一，由于建設用地的取得過于容易與廉價，地方政府無節(jié)制地擴張城市范圍，導致土地城市化明顯快于人口城市化，土地資源浪費嚴重。1981—2008年，我國城市建設用地增長了4.8倍，同期，城市化率只提高2.3倍。按照適度的人均用地標準，現(xiàn)有城市建設用地足以滿足幾十億人口的需求，而我國高峰時期的人口也只會達到16億人。第二，由于城市繁榮帶來土地出讓收益大幅度增加，與征地補償費用的差距逐步擴大，引起了失地農民的強烈不滿。2007年，國土資源部受理的涉及農村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.5%和87.3%。另外，補償標準過低，導致失地農民的生存、發(fā)展權力得不到保障。有資料顯示，改革以來，農民被征地約1億畝，至少有5000—6000萬農民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作和社會保障。

在2011年底的中央農村工作會議上，國務院提出本屆政府任期內一定要完成集體土地征地制度改革的工作，改革的方向無疑也將趨向于將更多的土地收益留給被征地的農民。但是，給農民補償多少合適，以及采取什么樣的安置方式，仍然是一個十分復雜、甚至是無解的難題。這其中既牽扯到公益性與非公益性用途難以區(qū)分，補償標準難以確定的問題；也牽扯到政府可能會利用公權和信息優(yōu)勢，故意壓低補償標準，造成更多社會矛盾的問題；還牽扯到土地增值收益的分配比例是主導城市化的政府得的多，還是喪失土地的農戶得的多，遠離城市的農民是否也要分享這一收益等等理論分歧。可見，在補償標準上下功夫無法從根本上改變農民在征地過程中的弱勢地位，無法有效約束地方政府的行為，仍然會源源不斷地產生各種問題，是治標不治本的辦法。

土地征用是政府為了公共目的而強制取得非國有或非公有土地并給予補償?shù)囊环N行為。在許多國家，政府進行城市基礎設施和公共事業(yè)的建設時，可通過一定的法律形式和法律程序對所需的私有土地進行征用，但均明確提出只能為了公共利益的需要。從征用補償來看，各國也均是站在保障被征地者利益的角度，對由于征地造成的當前和將來的、直接和間接的利益損失進行相當于被征用土地市場價格的賠償。例如，盡管英國的法律規(guī)定征地機構可以依據(jù)法律原則強制執(zhí)行征地，但是，實際上他們的征地過程很少采用這種方式，更多的是采用同土地所有者協(xié)商，根據(jù)市場價格購買的方式。美國的土地完全商品化，土地所有者完全擁有土地的所有權、使用權和收益權，土地的流轉按照市場交易的原則，通過有償方式獲得，他們的征地行為與購買土地的行為無太大差異?？梢姡墒焓袌鼋洕鷩业恼鞯厥窃谕恋禺a權明晰的基礎上進行的，政府的公權受到嚴格的約束，土地價格由市場決定。

根據(jù)國際經驗，結合我國實際，讓我國的征地制度走出困境的根本出路并不是不斷提高征地補償標準，也不是為農戶提供更加完善的安置，而是進一步明晰土地產權。要在土地所有權不變的情況下，在嚴格進行土地用途管制和土地交易管理的前提下，賦予農民土地財產的處置權和轉讓權，使農民能夠在征地過程中與政府保持平等的地位。盡管這樣做會帶來某些效率的損失，放慢城市化的建設速度；但是，卻有利于真正保障農民的利益，遏制公權的濫用，改善城鄉(xiāng)二元結構，建設和諧社會。要對不同用途的建設用地采取不同的征用或交易方式。對于公益性用地來講，農民應明確作為土地財產的權利人，參照土地改變用途后的市場價格，與政府協(xié)商確定補償費用，體現(xiàn)“按價補償”的原則。對于非公益性用地，應遵照“同地、同權、同價”的準則，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農村集體建設用地、農民宅基地進入土地一級市場自由交易。

（劉立峰，國家發(fā)展改革委投資研究所研究員）