□劉 亭

理念創(chuàng)新和推進(jìn)新型城市化

□劉 亭

在當(dāng)前浙江省城市化發(fā)展環(huán)境發(fā)生五大變化的背景下，為深入推進(jìn)新型城市化，需要順勢(shì)應(yīng)時(shí)地進(jìn)行城市化的理念創(chuàng)新。一是樹(shù)立集約發(fā)展的理念，包括城市精明增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新高效和環(huán)境友好低碳。二是組群發(fā)展的理念，包括城市群和都市圈、沿海城市帶和小城鎮(zhèn)組團(tuán)。三是協(xié)同發(fā)展的理念，包括城市化與工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化以及國(guó)際化的協(xié)同。四是一體化發(fā)展的理念，包括長(zhǎng)三角一體化、城鄉(xiāng)一體化和居民一體化。

新型城市化 理念 創(chuàng)新

隨著浙江省即將提前實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的任務(wù)、加快基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程，特別是全省人均GDP超過(guò)9000美元的新的發(fā)展階段，浙江省的城市化發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生重大變化，城市化實(shí)踐中也呈現(xiàn)出一些新的趨勢(shì)特征。在這一背景下，積極推進(jìn)城市化的理念創(chuàng)新，增強(qiáng)城市化發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，對(duì)于浙江省深入推進(jìn)新型城市化、促進(jìn)城市化的健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前浙江省城市化環(huán)境發(fā)生的重大變化，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是進(jìn)入人均GDP9000美元的上中等收入發(fā)展階段，人的需求將從追求物質(zhì)富裕為主，開(kāi)始轉(zhuǎn)向更高層次的價(jià)值實(shí)現(xiàn)；二是軌道交通快速發(fā)展，全省城鎮(zhèn)空間的組織化程度正在加速提升；三是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快，人口集聚呈現(xiàn)出分化、分業(yè)、分流的趨勢(shì)；四是資源環(huán)境制約日益明顯，城市化發(fā)展模式亟須由粗放轉(zhuǎn)向集約；五是社會(huì)不和諧隱患增多，城市治理加快由政府為主轉(zhuǎn)向社會(huì)多元參與。這些變化，都要求我們亟需創(chuàng)新城市化發(fā)展理念，切實(shí)把浙江省城市化轉(zhuǎn)入科學(xué)、和諧發(fā)展的軌道。

一、集約發(fā)展理念

（一）城市精明增長(zhǎng)

城市化在空間上的表現(xiàn)形態(tài)有兩種，一種是大片耕地和農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，另一種是原有的城市土地利用趨于集約化。改革開(kāi)放30年來(lái)，浙江基本上走的是前一條粗放型發(fā)展道路，城市化拉開(kāi)了框架、奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也帶來(lái)了問(wèn)題、受到了制約。在城市資源稀缺性日趨突出的新形勢(shì)下，土地及其他資源利用必須從粗放型開(kāi)發(fā)向集約型開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變、從注重城市的平面擴(kuò)張向立體提升轉(zhuǎn)變。

城市精明增長(zhǎng)是美國(guó)學(xué)者針對(duì)城市郊區(qū)化發(fā)展后期空間過(guò)度蔓延所提出的一種發(fā)展理念。盡管浙江省與美國(guó)城市化的發(fā)展階段差距很大，并且城市化的發(fā)展模式也迥然不同，但是追求城市發(fā)展的可持續(xù)目標(biāo)是一致的。因此，精明增長(zhǎng)所倡導(dǎo)的緊湊型城市空間發(fā)展模式，提高空間利用的集約度，反對(duì)空間無(wú)序蔓延等理念，對(duì)浙江省城市空間發(fā)展同樣具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

（二）經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新高效

按照新型城市化的要求，城市不但要集聚人口、資源等物質(zhì)要素，還要集聚人才、科技等創(chuàng)新要素；“城市不僅自身要轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，還要為全社會(huì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式創(chuàng)造條件”。這意味著城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從主要依靠工業(yè)帶動(dòng)，向工業(yè)和服務(wù)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)發(fā)展高附加值制造業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，逐步形成以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。更重要的，還要依靠自主創(chuàng)新能力的增強(qiáng)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從主要依靠自然性和物質(zhì)性要素投入帶動(dòng)，向主要依靠科技進(jìn)步和人力資本等創(chuàng)新性要素帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，激活創(chuàng)新資源，轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果，為城市發(fā)展不斷注入創(chuàng)新的動(dòng)力和活力。

（三）環(huán)境友好低碳

城市化是一個(gè)不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢(shì)，同時(shí)也是把地球從一個(gè)自我調(diào)節(jié)系統(tǒng)，逐步變成一個(gè)人工調(diào)節(jié)系統(tǒng)的過(guò)程。在此過(guò)程中，惟有保持城市環(huán)境的友好發(fā)展，在“發(fā)展”的城市系統(tǒng)和“穩(wěn)定”的生態(tài)系統(tǒng)之間達(dá)成一種平衡，才有可能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。近些年來(lái)，極端天氣的頻頻出現(xiàn)，更是給我們敲響了警鐘。浙江省提出走新型城市化道路，把“資源節(jié)約、環(huán)境友好”作為一個(gè)重要特征，就是要把城市建設(shè)成為最適宜人類居住的地方。為此，我們要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，推行低碳生活，創(chuàng)造優(yōu)美的城市人居環(huán)境，建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好的“兩型”城市。

二、組群發(fā)展理念

（一）城市群和都市圈

世界經(jīng)驗(yàn)表明，城市群發(fā)展能明顯提高城市間的流通速度，降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本；降低城市人口密度，減少“城市病”的發(fā)生。浙江省已明確提出要“突出城市群這個(gè)推進(jìn)城市化的主體形態(tài)”。在深入實(shí)施三大產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃的基礎(chǔ)上，浙江省根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色競(jìng)爭(zhēng)的新態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步作出了加快形成杭州、寧波、溫州三大都市圈和浙中城市群的戰(zhàn)略決策。杭州要充分發(fā)揮科技教育、文化創(chuàng)意、休閑旅游、電子商務(wù)、金融服務(wù)等優(yōu)勢(shì)，打造以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主體的長(zhǎng)三角地區(qū)重要中心城市；寧波要發(fā)揮重化工業(yè)和港口航運(yùn)及寧波—舟山港一體化發(fā)展等優(yōu)勢(shì)，打造現(xiàn)代化國(guó)際港口城市和長(zhǎng)三角南翼經(jīng)濟(jì)中心；溫州要發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)先發(fā)和毗鄰福建的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新示范區(qū)和連接海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要城市；金華—義烏要發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)國(guó)際商貿(mào)物流中心，帶動(dòng)浙西南地區(qū)發(fā)展。在浙江的新型城市化進(jìn)程中，“三圈一群”的構(gòu)架和勢(shì)能將進(jìn)一步凸顯，中心城市的集聚、輻射、人居特別是服務(wù)、創(chuàng)新的功能將日益增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)帶和城市群互促共進(jìn)的良性格局亦將最終形成。

（二）沿海城市帶

沿海化是國(guó)際上空間開(kāi)發(fā)和區(qū)域發(fā)展的普遍規(guī)律。浙江大陸海岸線長(zhǎng)2200多公里，灘涂資源十分豐富。在土地資源日益稀缺、宏觀調(diào)控日趨加強(qiáng)的背景下，灘涂資源愈加彰顯價(jià)值，可為沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化開(kāi)發(fā)提供必要的土地保障。特別是在溫臺(tái)沿海地區(qū)，目前已進(jìn)入了一個(gè)重點(diǎn)區(qū)塊大規(guī)模、實(shí)質(zhì)性開(kāi)發(fā)的新階段。結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鎮(zhèn)拓展和岸線開(kāi)發(fā)，溫臺(tái)兩市沿海已陸續(xù)啟動(dòng)了近30個(gè)重點(diǎn)區(qū)塊的規(guī)劃和建設(shè)，初步統(tǒng)計(jì)面積約1200多平方公里（含在建圍涂面積約300平方公里）。目前，浙江省已將海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和舟山群島新區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。為此，我們要緊緊抓住這一歷史性機(jī)遇，順勢(shì)推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)東移、城市東擴(kuò)、人口東聚”，構(gòu)建高水平開(kāi)發(fā)的沿海城市帶。

（三）小城鎮(zhèn)組團(tuán)

改革開(kāi)放以來(lái)，浙江的農(nóng)村工業(yè)化快速推進(jìn)，一大批小城鎮(zhèn)迅速崛起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也顯現(xiàn)出強(qiáng)縣（市）和強(qiáng)鎮(zhèn)帶動(dòng)的多元發(fā)展格局?！墩憬≈行逆?zhèn)發(fā)展規(guī)劃（2006-2020）》明確提出，中心鎮(zhèn)要根據(jù)區(qū)位條件、資源稟賦及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，選擇大都市衛(wèi)星城、綜合服務(wù)型、工業(yè)主導(dǎo)型、工貿(mào)并舉型、商貿(mào)流通型、旅游開(kāi)發(fā)帶動(dòng)型、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化主導(dǎo)型、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展型等不同的形式。隨著強(qiáng)縣（市）和強(qiáng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，特別是有機(jī)納入以大城市為龍頭的城市群和都市圈的發(fā)展，浙江省已開(kāi)始形成以眾多小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)狀城市發(fā)展格局和帶狀分布的中小城市組團(tuán)。

三、協(xié)同發(fā)展理念

（一）城市化與工業(yè)化協(xié)同推進(jìn)

自上世紀(jì)90年代末以來(lái)，“產(chǎn)業(yè)進(jìn)園區(qū)”成為浙江省推進(jìn)城市化的重要內(nèi)容之一，各類開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）迅速擴(kuò)張，目前已初步形成城市建設(shè)與園區(qū)開(kāi)發(fā)良性互動(dòng)的格局。面對(duì)新形勢(shì)，省第十二次黨代會(huì)明確提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城市化。走新型城市化道路，能夠提升城市功能，優(yōu)化城市發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，以及服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的良性互動(dòng)，從而有效地促進(jìn)新型工業(yè)化的順利推進(jìn)。同時(shí)，加快新型工業(yè)化進(jìn)程，能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的空間集聚，加快城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，使城市成為先進(jìn)生產(chǎn)力的集聚地，成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主戰(zhàn)場(chǎng)。

（二）城市化與信息化協(xié)同推進(jìn)

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，信息化正在全方位地改變著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展模式；并且信息化和城市化互為推動(dòng)，城鎮(zhèn)體系與信息網(wǎng)絡(luò)空間不斷復(fù)合，共同構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。各級(jí)城市通過(guò)這種節(jié)點(diǎn)與網(wǎng)絡(luò)的融合，不同程度地參與了全球的競(jìng)爭(zhēng)與合作。同時(shí)，國(guó)際勞動(dòng)市場(chǎng)的垂直分工體系日趨完善，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理等活動(dòng)的空間分離已成為一種常態(tài)，信息化的推進(jìn)使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的遠(yuǎn)距離控制成為可能。城市作為專業(yè)化分工的空間載體，是人才、信息等高端要素的集聚地，各種新的業(yè)態(tài)不斷衍生，成為城市經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。為此，要以“數(shù)字城管”為突破口，加快推進(jìn)“智慧城市”建設(shè)，提高城市信息化水平，整體加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的進(jìn)程。

（三）城市化與市場(chǎng)化協(xié)同推進(jìn)

“十七大”報(bào)告提出，要“推進(jìn)各方面體制改革創(chuàng)新，加快重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革步伐，全面提高開(kāi)放水平，著力構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開(kāi)放、有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制”。省第十二次黨代會(huì)明確提出要“堅(jiān)定不移地走創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)之路”，“全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制和社會(huì)體制改革，全面加強(qiáng)理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新和其他各方面的創(chuàng)新，深化對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，不斷為發(fā)展注入新的動(dòng)力和活力”。城市化與市場(chǎng)化協(xié)同推進(jìn)，有利于產(chǎn)權(quán)制度改革的繼續(xù)推進(jìn)、金融體制改革的不斷深化、要素市場(chǎng)化改革的全面啟動(dòng)。事實(shí)上，也只有建立起有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)，讓市場(chǎng)在更大程度上發(fā)揮好對(duì)于資源配置的基礎(chǔ)性作用，城市化的健康發(fā)展才能得以順利推進(jìn)。

（四）城市化與國(guó)際化協(xié)同推進(jìn)

我國(guó)加入WTO整整十年，已從加入WTO承諾要求轉(zhuǎn)向WTO框架協(xié)議約束，這意味著我國(guó)將在更高層次、更大范圍和更寬領(lǐng)域內(nèi)加快融入國(guó)際社會(huì)的步伐。在世界經(jīng)濟(jì)一體化網(wǎng)絡(luò)中，城市國(guó)際化已經(jīng)成為中國(guó)城市走向世界、主動(dòng)納入世界城市體系的前提，也是今后城市發(fā)展的主流。目前，上海、北京、廣州等城市向國(guó)際化大都市、區(qū)域性大城市發(fā)展的勢(shì)頭已經(jīng)加快。因此，發(fā)掘自身的優(yōu)勢(shì)與潛力，找準(zhǔn)自己的城市功能定位，積極參與世界城市分工，建設(shè)具有國(guó)際意義的先進(jìn)制造業(yè)基地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地和國(guó)際性的旅游觀光城市、消費(fèi)休閑城市，應(yīng)成為浙江省各級(jí)城市參與國(guó)際化與專業(yè)化分工的新目標(biāo)。

四、一體化發(fā)展理念

（一）長(zhǎng)三角一體化

國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，這標(biāo)志著中央把長(zhǎng)三角地區(qū)的率先發(fā)展、科學(xué)發(fā)展已提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，體現(xiàn)出中央對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的新謀劃、新期望和新要求。按照規(guī)劃的定位，長(zhǎng)三角地區(qū)要發(fā)展成為“我國(guó)率先躋身世界級(jí)城市群的地區(qū)”，并提出重點(diǎn)優(yōu)化滬寧、滬杭沿線城鎮(zhèn)功能，加快沿江、沿（杭州）灣城鎮(zhèn)發(fā)展，做大沿海和寧湖（湖州）杭沿線的城鎮(zhèn)規(guī)模，逐步建成以上海一級(jí)中心城市為核心，以南京、杭州、蘇州、無(wú)錫、寧波等副中心城市為支撐的城鎮(zhèn)體系發(fā)展思路。為此，浙江省要充分利用杭州灣跨海大橋建成通車(chē)的有利條件，推進(jìn)滬寧、滬杭、杭甬、沿長(zhǎng)江、沿海和寧湖（湖州）杭6大重點(diǎn)交通通道建設(shè)，加快長(zhǎng)三角區(qū)域一體化進(jìn)程。

（二）城鄉(xiāng)一體化

新型城市化要求從城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，用發(fā)展和改革的方式，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制，促進(jìn)城市更新和新農(nóng)村建設(shè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展；要求充分發(fā)揮城市的引領(lǐng)作用，通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距；要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化公共資源配置，圍繞基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村擴(kuò)散；要求加快城鄉(xiāng)二元分割的戶籍、財(cái)稅、土地、投融資、行政管理及社會(huì)保障等方面的體制改革，不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間人口的自由遷徙、勞動(dòng)力的自由擇業(yè)、要素的自由流動(dòng)。

（三）居民一體化

城市化的核心是“人”，即化“農(nóng)民”為“市民”。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，農(nóng)村居民在實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村到城市空間“轉(zhuǎn)移”的基礎(chǔ)上，還要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的戶籍“轉(zhuǎn)化”，使農(nóng)民真正融入城市的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化系統(tǒng)。近些年來(lái)，城市政府在農(nóng)民工的“同城待遇”方面采取了一系列的實(shí)際措施，旨在通過(guò)深化體制改革、加強(qiáng)規(guī)范管理，給長(zhǎng)期工作、生活在城市的農(nóng)民工以“三保障”：即身份保障、就業(yè)保障和福利保障，為農(nóng)民市民化積極創(chuàng)造條件。同時(shí)，逐步完善被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，并通過(guò)加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)等方式，促進(jìn)被征地農(nóng)民的人力資本積累，增強(qiáng)其在城市的生存和發(fā)展能力。

作者劉亭，男，浙江省發(fā)改委副主任、省發(fā)展規(guī)劃研究院院長(zhǎng)、省政府咨詢委員會(huì)副主任、省政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任，研究員，浙江大學(xué)兼職教授、碩士生導(dǎo)師（杭州 310012）。

責(zé)任編輯：孫艷蘭