趙永生 郝玉玲

（1人社部國(guó)際勞動(dòng)保障研究所 北京 100029；2中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院 北京 100872）

編者按：有效的工傷預(yù)防是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)、預(yù)防職業(yè)病和減少工傷事故的重要途徑，國(guó)際勞工組織認(rèn)為預(yù)防工傷事故是工傷保險(xiǎn)的首要任務(wù)，越來越多的國(guó)家已經(jīng)或開始把工傷預(yù)防擺在工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)的突出位置。我國(guó)2011年修訂實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》也首次將工傷預(yù)防費(fèi)用列為工傷保險(xiǎn)基金的支付項(xiàng)目。不過，我國(guó)工傷預(yù)防事業(yè)還剛剛起步，有關(guān)工傷預(yù)防的各項(xiàng)法律法規(guī)也正在制定之中。在加快推進(jìn)我國(guó)工傷預(yù)防事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，有必要借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家工傷預(yù)防的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。為此，本欄目擬從本期開始連續(xù)2期刊用《日本工傷預(yù)防的發(fā)展與現(xiàn)狀》的研究成果，本期介紹日本工傷預(yù)防的建立、發(fā)展、管理及經(jīng)費(fèi)提供情況，下期則對(duì)日本工傷預(yù)防項(xiàng)目的開展及評(píng)估進(jìn)行系統(tǒng)考察。

日本工傷保險(xiǎn)的預(yù)防功能是通過工傷保險(xiǎn)（又稱勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)，簡(jiǎn)稱勞災(zāi)保險(xiǎn)）與工傷預(yù)防（又稱勞動(dòng)災(zāi)害預(yù)防，簡(jiǎn)稱勞災(zāi)預(yù)防）的有機(jī)結(jié)合以及完善的勞動(dòng)安全衛(wèi)生體系實(shí)現(xiàn)的。一方面，日本在工傷保險(xiǎn)制度中實(shí)行具有導(dǎo)向性的行業(yè)差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合的費(fèi)率機(jī)制；另一方面，通過立法將“確保勞動(dòng)安全衛(wèi)生”作為社會(huì)復(fù)歸事業(yè)的一部分規(guī)定為工傷保險(xiǎn)制度的任務(wù)之一。與此同時(shí)，日本亦積極發(fā)展并完善勞動(dòng)安全衛(wèi)生體系以發(fā)揮工傷預(yù)防功能。

1 現(xiàn)代工傷預(yù)防體系的建立與發(fā)展

1911年日本頒布《工廠法》，盡管該法僅適用于職工在15人以下且作業(yè)種類具有危險(xiǎn)性和健康損害的工廠，其也僅對(duì)未滿15歲工人和女工的勞動(dòng)時(shí)間限制、禁止夜間作業(yè)以及對(duì)具有危險(xiǎn)性和有害性工種的就業(yè)限制提出了要求，但該法卻標(biāo)志著日本開始以法律的形式保護(hù)勞工安全衛(wèi)生權(quán)益。

1947年《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》頒布實(shí)施，該法第五章 “安全與衛(wèi)生”明確了企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者安全衛(wèi)生的責(zé)任。在《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》頒布的同年，根據(jù)其第八章“災(zāi)害補(bǔ)償”的相關(guān)規(guī)定亦頒布實(shí)施《勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法》，正式實(shí)施勞災(zāi)保險(xiǎn)制度，并推行行業(yè)費(fèi)率機(jī)制。

二戰(zhàn)戰(zhàn)敗后的日本，開始實(shí)行“傾斜生產(chǎn)方式”的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇政策，生產(chǎn)資源被大量投向煤炭和鋼鐵產(chǎn)業(yè)，工業(yè)傷亡事故大量涌現(xiàn)，勞災(zāi)保險(xiǎn)制度在運(yùn)行兩年后出現(xiàn)嚴(yán)重赤字。政府在1951年引入浮動(dòng)費(fèi)率機(jī)制作為緩解乃至解決勞災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)政危機(jī)的對(duì)策。不過，這一政策的出臺(tái)卻直接引致了日本勞災(zāi)保險(xiǎn)制度與以預(yù)防事故為中心的勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理相結(jié)合的積極效果。

1958年，日本制定并實(shí)施第1個(gè)“防止勞動(dòng)災(zāi)害五年計(jì)劃”，對(duì)今后五年的工傷預(yù)防目標(biāo)及相關(guān)事業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃，目前正在實(shí)施的是第11個(gè)五年計(jì)劃。1967年，日本開始實(shí)施《勞動(dòng)者災(zāi)害防止團(tuán)體法》，以中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)為代表的非政府組織和民間團(tuán)體開始開展工傷預(yù)防調(diào)查、研究、經(jīng)辦等業(yè)務(wù)，極大地促進(jìn)了工傷預(yù)防事業(yè)的發(fā)展。

為應(yīng)對(duì)石油危機(jī)，日本工業(yè)產(chǎn)業(yè)做出相應(yīng)調(diào)整，《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》有關(guān)勞動(dòng)安全衛(wèi)生的規(guī)定開始顯現(xiàn)出一定的局限性，難以應(yīng)對(duì)安全工作的新形勢(shì)、新問題。為此，1972年6月8日頒布《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，該法以確保作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)者的安全健康和促進(jìn)舒適作業(yè)環(huán)境的形成為目的，規(guī)定實(shí)施和推進(jìn)有計(jì)劃的、綜合的勞動(dòng)災(zāi)害預(yù)防對(duì)策。

1976年，日本對(duì)《勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法》進(jìn)行修訂，明確規(guī)定工傷補(bǔ)償中應(yīng)包含社會(huì)復(fù)歸事業(yè)，并將社會(huì)復(fù)歸事業(yè)分為4種，其中之一就是確保勞動(dòng)者安全衛(wèi)生事業(yè)。

經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，日本通過構(gòu)建以《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》、《勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)法》、《勞動(dòng)災(zāi)害防止團(tuán)體法》及《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》為核心的工傷預(yù)防法律體系，形成了以勞動(dòng)安全衛(wèi)生、行業(yè)差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率以及社會(huì)復(fù)歸事業(yè)中“確保勞動(dòng)者安全衛(wèi)生”的工傷預(yù)防架構(gòu)和統(tǒng)一的管理體制。

圖1 1953-2008年日本工傷死傷者人數(shù)

圖2 厚生勞動(dòng)省勞動(dòng)基準(zhǔn)局工傷預(yù)防相關(guān)機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)

2 工傷預(yù)防的管理

日本勞動(dòng)安全衛(wèi)生和勞災(zāi)保險(xiǎn)均實(shí)行垂直統(tǒng)一的管理體系。在國(guó)家層面，勞動(dòng)安全衛(wèi)生和勞災(zāi)保險(xiǎn)制度的管理都由厚生勞動(dòng)省勞動(dòng)基準(zhǔn)局主導(dǎo)。具體來說，勞動(dòng)基準(zhǔn)局安全衛(wèi)生部為勞動(dòng)安全衛(wèi)生業(yè)務(wù)主管部門，勞災(zāi)補(bǔ)償部則負(fù)責(zé)勞災(zāi)保險(xiǎn)工作。在地方層面，各都、道、府、縣的勞動(dòng)基準(zhǔn)局設(shè)置與中央業(yè)務(wù)對(duì)口的相應(yīng)部門負(fù)責(zé)管理勞動(dòng)安全衛(wèi)生和勞災(zāi)保險(xiǎn)。

勞災(zāi)預(yù)防事業(yè)除了受勞動(dòng)基準(zhǔn)局直接領(lǐng)導(dǎo)以外，還涉及厚生勞動(dòng)省勞動(dòng)安全衛(wèi)生綜合研究所、中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)（及其會(huì)員）以及文部科學(xué)省等。從職能分工來看，厚生勞動(dòng)省作為行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)工傷預(yù)防政策制定與規(guī)劃并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門工作；中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)是工傷預(yù)防經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；勞動(dòng)安全衛(wèi)生綜合研究所側(cè)重于工傷預(yù)防專業(yè)調(diào)查與研究；文部科學(xué)省則從安全專業(yè)人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)研究等方面為工傷預(yù)防事業(yè)服務(wù)。

在工傷預(yù)防事業(yè)中，作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)起著舉足輕重的作用。

根據(jù)《勞動(dòng)災(zāi)害防止團(tuán)體法》，中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)的成立需向政府登記，具有法人地位，屬于公益法人中的社團(tuán)法人，主管機(jī)關(guān)為厚生勞動(dòng)省。其會(huì)員包括：依據(jù)該法規(guī)定成立的所有勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)；執(zhí)行職業(yè)災(zāi)害預(yù)防活動(dòng)的雇主組織；執(zhí)行中央災(zāi)害防止協(xié)會(huì)章程中所列的災(zāi)害預(yù)防活動(dòng)的組織等。

中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)經(jīng)辦的預(yù)防勞動(dòng)災(zāi)害的相關(guān)事務(wù)包括：促進(jìn)雇主、雇員組織與其他組織預(yù)防勞動(dòng)災(zāi)害活動(dòng)；設(shè)置并運(yùn)營(yíng)教育和技術(shù)支援設(shè)施；提供有關(guān)技術(shù)事項(xiàng)的指導(dǎo)與協(xié)助；有關(guān)機(jī)器、器具的檢驗(yàn)與測(cè)試；舉辦勞工技能培訓(xùn)；搜集、傳送信息與資料；進(jìn)行災(zāi)害調(diào)查等。

此外，中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)在全國(guó)9個(gè)地區(qū)設(shè)立安全衛(wèi)生中心，2個(gè)地區(qū)設(shè)立安全衛(wèi)生教育中心，其中安全衛(wèi)生情報(bào)中心、勞動(dòng)衛(wèi)生檢查中心和安全展覽館由厚生勞動(dòng)省投資援建并委托經(jīng)營(yíng)。

圖3 日本勞動(dòng)保險(xiǎn)賬戶收支

3 工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)的來源及使用

圖4 2010年各項(xiàng)目占工傷預(yù)防總預(yù)算費(fèi)用的支出比重

工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)在不同的管理機(jī)構(gòu)，資金來源和使用方向不盡相同。

3.1 工傷保險(xiǎn)基金中的工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)

日本只將與工薪勞動(dòng)者有關(guān)的兩個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)——雇用保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)統(tǒng)稱為勞動(dòng)保險(xiǎn)，并將其作為一項(xiàng)特殊事業(yè)由“勞動(dòng)保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)”專項(xiàng)基金運(yùn)營(yíng)。該基金的主要來源是政府依據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)征收法》向企業(yè)定期征收的保險(xiǎn)費(fèi)，另外還有一部分國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。

日本勞災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的行業(yè)差別費(fèi)率，以支定收，全國(guó)統(tǒng)籌。勞災(zāi)保險(xiǎn)行業(yè)差別費(fèi)率劃分細(xì)密，以2012年4月1日最新修訂的勞災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率表為例，全部產(chǎn)業(yè)被劃分為9大類55個(gè)行業(yè)，最高行業(yè)費(fèi)率為89‰（隧道新建項(xiàng)目），最低行業(yè)為2.5‰（金融業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)）（見表1）。行業(yè)差別費(fèi)率一般每3年調(diào)整一次，調(diào)整依據(jù)是過去3個(gè)保險(xiǎn)年度的收支狀況及職業(yè)傷害發(fā)生情況。

日本在行業(yè)差別費(fèi)率的基礎(chǔ)上實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率（労災(zāi)保険率のメリット制）。企業(yè)自新加入勞災(zāi)保險(xiǎn)的4年內(nèi)不適用浮動(dòng)費(fèi)率。政府根據(jù)參保企業(yè)前3年勞災(zāi)保險(xiǎn)的收支率（收支率=賠付的保險(xiǎn)金/繳納的保險(xiǎn)費(fèi)）確定企業(yè)的浮動(dòng)費(fèi)率。適用浮動(dòng)費(fèi)率時(shí)，持續(xù)事業(yè)（預(yù)期存在較長(zhǎng)的企事業(yè)，如一般工廠、商店等）和有期事業(yè)（存續(xù)一定期限的事業(yè)，如建筑業(yè)和立木采伐業(yè)）有所差別。對(duì)于持續(xù)事業(yè)的勞災(zāi)費(fèi)率浮動(dòng)，收支率在75%以下的降低費(fèi)率，75%～85%之間的不變，85%以上的提高費(fèi)率，降低和提高費(fèi)率的最大幅度為40%（見表2）。

適用浮動(dòng)費(fèi)率后的持續(xù)事業(yè)的勞災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)算公示為：

表1 日本勞災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)種類

表2 持續(xù)事業(yè)勞災(zāi)保險(xiǎn)率（除非業(yè)務(wù)災(zāi)害）浮動(dòng)增減表

表3 2010年中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)決算收支表（單位：千日元）

工傷保險(xiǎn)基金中的工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)，體現(xiàn)在勞災(zāi)保險(xiǎn)賬戶的社會(huì)復(fù)歸事業(yè)科目中用于確保安全衛(wèi)生事業(yè)的費(fèi)用。工傷保險(xiǎn)每年用于工傷預(yù)防的費(fèi)用，是在對(duì)上一年度工傷預(yù)防費(fèi)用支持項(xiàng)目進(jìn)行目標(biāo)管理評(píng)估后，根據(jù)評(píng)估結(jié)果并結(jié)合下一年的項(xiàng)目計(jì)劃來確定的。不過，在實(shí)施過程中，會(huì)根據(jù)需要對(duì)預(yù)算進(jìn)行一定調(diào)整。

3.2 中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)的工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)

作為獨(dú)立的社團(tuán)法人，日本中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)的收入和支出進(jìn)行單獨(dú)的會(huì)計(jì)預(yù)決算管理。從《2010年中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)決算收支表》（見表3）來看，其收入項(xiàng)目涵蓋宣傳、教育、各種活動(dòng)收入及財(cái)政補(bǔ)助等，2010財(cái)政年度的總收入約為70.4億日元；支出項(xiàng)目則包括調(diào)查研究、宣傳、教育、各種活動(dòng)經(jīng)費(fèi)以及管理費(fèi)等，2010財(cái)政年度總支出約為71.6億日元。

3.3 勞動(dòng)安全衛(wèi)生研究所及文部科學(xué)省的工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)

獨(dú)立行政法人勞動(dòng)安全衛(wèi)生研究所雖然隸屬于厚生勞動(dòng)省，但其執(zhí)行的是獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度，除了部分資金來源于厚生勞動(dòng)省的工傷保險(xiǎn)基金外，還有受托費(fèi)用、勞務(wù)費(fèi)用等其他收入來源。

文部科學(xué)省則主要通過經(jīng)費(fèi)劃撥支持高校中有關(guān)工傷預(yù)防專業(yè)的建設(shè)、高端人才的培養(yǎng)。其也通過合約或補(bǔ)助金的形式委托研究機(jī)構(gòu)或中央勞動(dòng)災(zāi)害防止協(xié)會(huì)進(jìn)行工傷預(yù)防課題的調(diào)查研究，如國(guó)立橫濱大學(xué)設(shè)立的安全、安心科學(xué)研究教育中心就是文部科學(xué)省所依賴、從事高級(jí)安全人才教育培養(yǎng)的基地，2004-2008年間文部科學(xué)省為其下?lián)艿膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)高達(dá)6.1億日元。

[1]労働安全衛(wèi)生法—成立と改正の経緯,http://labor.sub.jp/view/2006/3-1(148-157).pdf.

[2]中央労働災(zāi)害防止協(xié)會(huì)組織の概要,http://www.jisha.or.jp/about/index.html

[3]労災(zāi)保険率表（平成24年4月1日改定），http://www.mhlw.go.jp/bunya/roudoukijun/roudouhokenpoint/dl/rousaihokenritu_h24.pdf