陳 茜，段建南，孔祥斌，趙 晶

（1.湖南農業(yè)大學 資源與環(huán)境學院，長沙410128；2.中國農業(yè)大學 資源與環(huán)境學院，北京100193）

耕地保護是國家糧食安全的根本，關系到社會穩(wěn)定與經濟可持續(xù)發(fā)展［1］，對于北京這樣的特大城市而言，保護耕地尤為重要?！侗本┦型恋乩每傮w規(guī)劃》（2006—2020年）提出在符合國家對基本農田劃定的相關要求、尊重現(xiàn)狀、確保質量及因地制宜的前提下［2］，集中連片保護基本農田，設立九個基本農田集中分布區(qū)，涉及延慶、昌平、順義、平谷、通州、大興、房山七區(qū)縣。九大片基本農田保護區(qū)是北京市未來耕地和基本農田保護的重點區(qū)域，也是未來安排土地整理項目的重點區(qū)域。保護區(qū)以有效增加基本農田建設區(qū)內的耕地數(shù)量，建設高質量連片基本農田為目標。

耕地數(shù)量的增加主要有三個來源，即農用地中的非耕地通過農業(yè)結構調整和農田整理轉化為耕地［3－5］，建設用地中的農村居民點和廢棄工礦通過整理和復墾轉化為耕地，未利用開發(fā)轉化為耕地分析各部分潛力［6－8］。綜合評價保護區(qū)內耕地數(shù)量潛力和釋放可行性，以期為保護區(qū)耕地利用提供可靠依據(jù)。

1 研究區(qū)概況與資料來源

1.1 研究區(qū)概況

北京市位于北緯39°28′—41°25′，東經115°25′—117°30′，全市土地面積16 807.8km2，地勢西北高、東南低。其中平原面積6 390.3km2，占總面積的38%；山區(qū)面積10 417.5km2，占62%。隨著北京市社會經濟的發(fā)展，作為首都和國際大都市的郊區(qū)，北京市基本農田的功能也趨于多樣化?；巨r田除了具有生產功能、食品安全功能、社會保障功能外，還具有阻隔城鎮(zhèn)蔓延、生態(tài)保障、儲備城市遠期發(fā)展備用地的功能。《北京市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》提出，根據(jù)“優(yōu)質耕地，集中連片；不跨區(qū)界，易于管理”的原則劃定了九個基本農田集中分布區(qū)。9大片分別是延慶平原片、昌平東部片、順義西北片、順義東部片、平谷西南片、通州東部片、通州南部片、大興南部片、房山東南片等九片地區(qū)。九片區(qū)合計總規(guī)模為218 423.61hm2，占北京市總面積的13%。北京市基本農田保護區(qū)是北京市未來耕地和基本農田利用與保護的重點，也是未來安排農田整理項目的重點區(qū)域。承擔著為北京提供高質優(yōu)良農產品的職責和任務；也有著發(fā)展規(guī)?；彤a業(yè)化農業(yè)的得天獨厚的優(yōu)勢。因此，開展北京市基本農田保護區(qū)內耕地數(shù)量提升潛力研究，對于維護北京市食品供給安全、實現(xiàn)耕地資源多功能保護有著重要的意義。

將2008年土地利用現(xiàn)狀圖與基本農田保護區(qū)內規(guī)劃基本農田地塊進行空間疊加分析，經統(tǒng)計，基本農田保護區(qū)內有超過六成的現(xiàn)狀耕地劃入了基本農田保護地塊，規(guī)模約為62 657.27hm2，占基本農田保護區(qū)內現(xiàn)狀耕地總量的64.52%（圖1）。

圖1 基本農田保護區(qū)內耕地和基本農田分布情況

1.2 資料來源

九大片基本農田保護區(qū)集中了北京市耕地資源的精華部分，不僅具備較高的生產能力，同時也是承載耕地社會服務功能和景觀生態(tài)功能以及實現(xiàn)耕地多功能利用與保護的重要載體。本研究對象為北京市基本農田保護區(qū)內土地，研究數(shù)據(jù)來源于北京市2008年土地利用現(xiàn)狀圖、九大片基本農田保護區(qū)范圍以及基本農田保護區(qū)內基本農田保護地塊分布圖以及同比例的地形圖、土壤圖、2009年北京市統(tǒng)計年鑒及相關地籍調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)。在ArcGIS 9.3的支持下，獲取評價指標的屬性數(shù)據(jù)，并建立相應的空間數(shù)據(jù)庫進行評價。

2 農用地中現(xiàn)狀非耕地變成耕地的潛力

從基本農田保護區(qū)內農用地利用現(xiàn)狀出發(fā)，分析各地類轉換成耕地的可能性和可行性，并根據(jù)實際現(xiàn)場勘查情況，分析判斷農用地中現(xiàn)狀非耕地增加耕地數(shù)量的潛力。農用地中的園地、林地、草地以及其他農用地具備轉變成耕地的可能性，從三級類來看，適合轉化為耕地資源的主要是上述用地類型中的可調整地類，如可調整園地、可調整林地（包括可調整有林地、可調整未成林造林地、可調整苗圃）、可調整養(yǎng)殖水面以及其他農用地中的田坎、農村道路、農田水利用地、曬谷場用地等。

2.1 可調整地類可作為耕地增加的來源

可調整地類指按照《關于搞好農用地管理促進農業(yè)生產結構調整工作的通知》（國土資發(fā)（1999）511號）精神，1999年以后除生態(tài)退耕以外，因農業(yè)結構調整原因，將耕地改為園地、林地、草地和坑塘水面，且耕作層未被破壞的土地?？烧{整地類在歷史上由耕地轉換而來［9］，是有作為耕地使用的前提條件和實施可行性的［10］。若遇極端情況，如首都人口數(shù)量極大限度擴張，糧食安全遭遇巨大危險，外埠供給難以接續(xù)，可考慮將這部分潛力作為應急調整為耕地的后備來源［11－12］。

現(xiàn)有可調整園地可轉為耕地的數(shù)量為2 905.33 hm2，可調整林地中可轉為耕地的數(shù)量為1 883.77 hm2，上述各地類轉變?yōu)楦氐目蓪崿F(xiàn)手段主要為農業(yè)結構調整，而農業(yè)結構調整與市場需求變化有很大的關系，在應急狀態(tài)下，可將這部分用地作為耕地數(shù)量增加的來源之一。

2.2 農田整理是增加耕地數(shù)量的主要來源

農田整理是增加耕地數(shù)量的主要來源之一。一般情況下，耕地數(shù)量的增加應該通過農田整治來實現(xiàn)。據(jù)測算，基本農田保護區(qū)內農田整理潛力約為3 300hm2（表1）。

表1 農用地中非耕地轉為耕地的數(shù)量統(tǒng)計

3 建設用地轉變?yōu)楦氐臐摿?/h2>

建設用地轉變?yōu)楦氐淖钪饕獊碓词蔷用顸c和廢棄工礦通過農村居民點整理和復墾補充為耕地。按照2008年北京市土地利用現(xiàn)狀，九大片基本農田保護區(qū)內共有農村居民點用地23 627.05hm2，采礦用地14 892.18hm2。這些用地將是基本農田保護區(qū)內建設用地轉為耕地的重要來源。

3.1 農村居民點整理潛力和增加耕地數(shù)量的確定

按照人均用地標準測算的基本農田保護區(qū)內農村居民點用地整理潛力約為12 863hm2，占現(xiàn)狀農村居民點用地的54%；按照戶均用地標準測算的基本農田保護區(qū)內農村居民點整理潛力約為17 921hm2，占現(xiàn)狀農村居民點用地的76%；按照土地利用總體規(guī)劃確定的基本農田保護區(qū)內農村居民點不同整理模式和標準測算的基本農田保護區(qū)內農村居民點用地整理的潛力為11 000hm2；以其他相關研究分析計算得到的基本農田保護居民點騰退潛力約為7 000～11 800hm2。

綜合考慮，確定基本農田保護區(qū)內農村居民點用地潛力至少約為10 000hm2。結合北京市土地開發(fā)整理規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃專題等有關研究，確定基本農田重點保護區(qū)內增加耕地系數(shù)為75%。因此，按照上述標準測算的基本農田保護區(qū)內農村居民點騰退補充耕地約為7 500hm2。可見，基本農田保護區(qū)內農村居民點騰退潛力相對較大，同時難度也較大且需要較大財政支持。

3.2 土地復墾補充耕地數(shù)量確定

據(jù)不完全統(tǒng)計，基本農田保護區(qū)內938.29hm2可復墾工礦用地，以廢棄工礦和閑散用地為主。從宜農適宜性來看，適宜復墾為耕地的復墾區(qū)面積為511.34hm2。其中分布于地形平坦、農業(yè)耕作條件較好地區(qū)的可優(yōu)先作為耕地后備資源，因此考慮坡度因素后，基本農田保護區(qū)適宜復墾為耕地工礦面積為363.99hm2。從地塊規(guī)模來看，工礦用地單片規(guī)模較小的工礦復墾為耕地的可能性較小，因此認為地塊單片面積大于2hm2以上的地塊，復墾為耕地的可能性較大。最終確定基本農田保護區(qū)內廢棄工礦復墾退補充耕地的潛力約為272.24hm2，北京市基本農田保護區(qū)內土地復墾補充耕地的潛力并不大。

4 未利用地開發(fā)補充耕地潛力

基本農田保護區(qū)內，荒草地面積最大，占全部未利用地的一半以上，在各片區(qū)均有分布，其主要分布在延慶平原片區(qū)、順義東部片和順義西北片。

本研究不將河流水面和湖泊水面納入到未利用地開發(fā)評價范圍中?？紤]到開發(fā)耕地基本自然因素限制，以坡度＞25°、土層厚度＜30cm、海拔高度＞1 200 m作為臨界值，基本農田保護區(qū)內2008年土地利用數(shù)據(jù)庫中將該部分不宜開發(fā)的未利用地（4 208.11hm2）剔除，確定保護區(qū)內待開發(fā)未利用土地資源總量為7 871.18hm2，其中荒草地6 138.12hm2。

通過建立系統(tǒng)、科學的耕地后備資源評價指標體系［13］，多層次地計算了北京市基本農田保護區(qū)內耕地后備資源面積及其分布，較為全面的反映了保護區(qū)內后備耕地資源的現(xiàn)狀及開發(fā)的可行性。

（1）單純考慮自然宜耕性北京市的耕地后備資源面積已經非常有限了，北京市基本農田保護區(qū)內適宜開發(fā)的耕地后備資源面積僅有4 769.92hm2。

（2）如果考慮到土地開發(fā)的生態(tài)安全等限制因素，那么基本農田保護區(qū)內能夠開發(fā)的耕地后備資源則更少，僅為3 092.94hm2。

（3）土地開發(fā)主要以政府財政支持為主，如果沒有政府財政支持，土地開發(fā)則無經濟可行性。

（4）土地開發(fā)應盡量以規(guī)模較大的地塊為主。經統(tǒng)計，基本農田保護區(qū)內自然、生態(tài)均適宜開發(fā)的未利用地中，地塊面積大于2hm2的數(shù)量為1 500.20 hm2，地塊面積大于20hm2的數(shù)量為617.97hm2，地塊面積大于50hm2的數(shù)量僅為147.12hm2，因此，按照《北京市土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》（京國土耕［2005］828號）相關標準要求，地塊面積大于2 hm2的未利用地開發(fā)可行性較大。

按照上述思路，研究確定北京市基本農田保護區(qū)內未利用地開發(fā)潛力為1 500.20hm2，按照補充耕地系數(shù)不低于60%計算，未利用地開發(fā)可補充耕地數(shù)量約為900hm2，主要分布在順義東部片和平谷西南部片。

5 耕地數(shù)量潛力

根據(jù)以上分析，基本農田保護區(qū)內數(shù)量可增加潛力總量為16 761.34hm2（表2）。

表2 北京基本農田保護區(qū)數(shù)量提升潛力

圖2 基本農田保護區(qū)內耕地數(shù)量潛力

由圖2可以看出，農用地現(xiàn)狀非耕地轉為耕地潛力為8 089.1hm2，約占總潛力的一半，其中通過農業(yè)結構調整增加耕地潛力為4 789.1hm2，但這部分潛力受市場結構影響顯著，較難控制，正常情況下不作為補充耕地的重點來源。通過農田整理增加耕地潛力為3 300hm2，考慮到生態(tài)保護和實施的可控性，可將農田整理3 300hm2作為該部分提升潛力的重點來源。

建設用地整理補充耕地潛力共7 772.24hm2，其中通過農村居民點整理增加耕地潛力為7 500hm2，廢棄工礦復墾增加耕地潛力為272.24hm2，該部分潛力較大，但實施過程中所需的經濟投入較大，需要以政府主導，因地制宜、統(tǒng)籌安排。

未利用地開發(fā)補充耕地潛力為900hm2，潛力數(shù)量不大，考慮到實施難度和經濟投入，該部分應以政府為主導進行合理規(guī)劃。

九大片基本農田保護區(qū)，不僅承擔著為北京提供高質優(yōu)良農產品的職責和任務，也有著發(fā)展規(guī)?；彤a業(yè)化農業(yè)得天獨厚的優(yōu)勢，應該加大農業(yè)基礎設施投入力度，將發(fā)展設施農業(yè)、產業(yè)化農田建設作為該區(qū)農田的方向，使該區(qū)農業(yè)做大做強。利用可提升潛力規(guī)模，使城鎮(zhèn)與農村居民點鑲嵌在耕地生態(tài)系統(tǒng)基質之中，讓耕地遍布城鎮(zhèn)、農村居民點周邊，形成空曠的綠色空間，既提供生態(tài)服務，又形成農田景觀，滿足人們多方面的需要。本研究對基本農田保護內非耕地（農用地、建設用地和未利用地）轉化為耕地的可能性和可行性以及轉化條件進行了全面的分析，測算了在目前的技術水平條件下，基本農田保護區(qū)內耕地數(shù)量增加的潛力。

［1］ 北京市國土資源局.北京市土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法（京國土耕［2005］828號）［Z］.2005.

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