今年是國家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)20年，也是許多國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的二十華誕。

20年風(fēng)雨歷程，20年滄桑巨變。開發(fā)區(qū)作為先行先試的陣地，已經(jīng)成為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“特區(qū)”。

從當(dāng)初荒地一片，到如今區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重鎮(zhèn)；從當(dāng)初摸著石頭過河的探索，到如今成為發(fā)展的先鋒。如今，開發(fā)區(qū)不僅成為各個城市的“名片”，更成為各地發(fā)展的“著力點”。開發(fā)區(qū)為中國經(jīng)濟(jì)描繪出了一幅壯麗的畫卷。

隨著產(chǎn)業(yè)布局迅速擴(kuò)大，開發(fā)區(qū)土地空間開始受限。在原有規(guī)劃范圍無法突破的前提下，“托管”就成為開發(fā)區(qū)擴(kuò)容的“無奈”之舉。

所謂開發(fā)區(qū)托管，就是通過上級政府授權(quán)，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道或指定區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限交由開發(fā)區(qū)全面托管的一種管理模式。

在經(jīng)濟(jì)總量的榜單上，開發(fā)區(qū)們毫不遜色；然而，在促進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與行使行政管轄權(quán)之間，他們面臨著更多剪不斷、理還亂的體制糾結(jié)。

開發(fā)區(qū)管委會通常是所在地政府的派出機(jī)構(gòu)，并非一級政府，但又在行使政府的職能。尤其在“托管”擴(kuò)容之后，受人員編制和管理權(quán)限等因素的制約，開發(fā)區(qū)的管理成了典型的“小馬拉大車”。

開發(fā)區(qū)擴(kuò)容之后如何更具活力？“政區(qū)合一”的探索能否成為開發(fā)區(qū)未來的通行模式？如何改變“小馬拉大車”的行政難題？

這些問題僅靠開發(fā)區(qū)自身的努力似乎難以破解。

開發(fā)區(qū)擴(kuò)容催生的“托管”

在開發(fā)區(qū)行政區(qū)劃難以突破的前提下，托管周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為權(quán)宜之計。

從6月1日開始，沙爾沁鎮(zhèn)黨委書記李瑞彪和鎮(zhèn)長弓貴彪的工資，已不再由呼和浩特市土默特左旗（下稱“土左旗”）發(fā)放，改由呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（下稱“呼和浩特經(jīng)開區(qū)”）發(fā)，和書記鎮(zhèn)長的工資關(guān)系一起被轉(zhuǎn)的，還有沙爾沁鎮(zhèn)所有的行政和事業(yè)在編人員。

呼和浩特經(jīng)開區(qū)正式托管沙爾沁鎮(zhèn)，面積202平方公里。

隨著開發(fā)區(qū)的成長，用地緊張成為制約開發(fā)區(qū)發(fā)展的主要因素。呼和浩特經(jīng)開區(qū)也不例外。呼和浩特經(jīng)開區(qū)創(chuàng)建于1992年，2000年晉升為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，下轄如意工業(yè)園區(qū)（原如意開發(fā)區(qū)）、金川工業(yè)園區(qū)（原金川開發(fā)區(qū)）。

10年前，呼和浩特市政府東遷至如意河邊，如意開發(fā)區(qū)成為城市的核心區(qū)。一時間，地產(chǎn)項目蜂擁而至，擠占了工業(yè)用地。如意開發(fā)區(qū)迫于發(fā)展考慮，在城南40多公里處的土左旗沙爾沁鎮(zhèn)規(guī)劃了21.86平方公里。然而，用地緊張的問題仍未得到緩解。位于城市西側(cè)的金川開發(fā)區(qū)，也有著相同境遇，由于居民太多，現(xiàn)在已不具備搞工業(yè)的條件。

呼和浩特經(jīng)開區(qū)管委會主任李博宏認(rèn)為，開發(fā)區(qū)要發(fā)展，就必須尋找新的空間，這次托管的202平方公里的土地，可以讓開發(fā)區(qū)繼續(xù)發(fā)展二三十年。

“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”，是中國改革開放后所設(shè)立的現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)?！案咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”，是依托于智力密集、依靠科技，吸收和借鑒國外先進(jìn)科技資源、資金和管理手段的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)。兩區(qū)皆分為國家級和省級，統(tǒng)稱“開發(fā)區(qū)”。商務(wù)部和科技部網(wǎng)站顯示，自1984年首批14個國家級經(jīng)開區(qū)設(shè)立為發(fā)端，截至目前，全國國家級經(jīng)開區(qū)達(dá)到132個；國務(wù)院批準(zhǔn)的國家高新區(qū)數(shù)量達(dá)到105個。

20多年來，開發(fā)區(qū)享受著高速發(fā)展帶來的喜悅，也遭遇了土地空間受限的困惑。由于行政區(qū)劃的審批權(quán)在國務(wù)院，行政區(qū)劃又難以突破，地方政府不得不將省級權(quán)限用到極致。托管，就成為當(dāng)前全國開發(fā)區(qū)“解土地之渴”的常用方法。

作為國家級高新區(qū)的河北石家莊高新區(qū)，1991年成立時只有7.8平方公里，1995年與石家莊經(jīng)開區(qū)合并后，土地面積擴(kuò)大到17.8平方公里。2009年時，產(chǎn)業(yè)用地已基本用完。經(jīng)市里決定，石家莊高新區(qū)對欒城縣的郄馬鎮(zhèn)和裕華區(qū)的宋營鎮(zhèn)進(jìn)行“托管”，土地面積達(dá)到75平方公里。

1988年，湖北武漢，一條約10公里長的街道成為武漢東湖高新區(qū)的雛形。1999—2010年，東湖高新區(qū)經(jīng)過了6次擴(kuò)容托管。2010年4月，洪山區(qū)和江夏區(qū)正式將部分區(qū)域交給東湖高新區(qū)托管，這個“中國光谷”規(guī)劃的開發(fā)面積一下子擴(kuò)大到518平方公里。

被托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的歸屬困惑

管理歸開發(fā)區(qū)，部分人事關(guān)系及行政審批權(quán)歸原區(qū)劃地……類似的糾結(jié)比比皆是。

新老“東家”與被托管的村鎮(zhèn)（街）關(guān)系既微妙又充滿矛盾。

以沙爾沁鎮(zhèn)財政為例，中央財政下達(dá)農(nóng)村的專項資金，如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、醫(yī)療保險等依然通過土左旗財政進(jìn)行撥付。鎮(zhèn)里收起來的保險資金仍然交給旗里，因為旗里有合管辦，開發(fā)區(qū)沒有。

土左旗相關(guān)部門認(rèn)為，沙爾沁鎮(zhèn)已由開發(fā)區(qū)管理，相關(guān)事務(wù)應(yīng)由開發(fā)區(qū)處理。但開發(fā)區(qū)又不具備這些行政職能。

呼和浩特經(jīng)開區(qū)管委會是政府派出機(jī)構(gòu)，目前下設(shè)7個局室。實行托管后，開發(fā)區(qū)最先遇到的問題是沙爾沁鎮(zhèn)涉農(nóng)項目無法與之對接。除了財政，沙爾沁鎮(zhèn)的選舉、戶籍、衛(wèi)生、養(yǎng)老、民政福利以及農(nóng)田水利等，都無法通過開發(fā)區(qū)正常處理。

“有時真的不清楚該找誰?！鄙碃柷哝?zhèn)鎮(zhèn)長弓貴彪顯得很無奈。

而在其他被托管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了新老“東家”之外，還出現(xiàn)了第三方委托管理：人事、財政、社會事務(wù)權(quán)在開發(fā)區(qū)，人大政協(xié)關(guān)系在行政區(qū)劃地，戶籍卻通過其他區(qū)進(jìn)行托管。

3年前，石家莊高新區(qū)托管欒城縣的郄馬鎮(zhèn)后，人事、財政權(quán)歸高新區(qū)，人大、政協(xié)代表委員關(guān)系依然在欒城縣，而2萬多農(nóng)民戶籍卻托管到與高新區(qū)鄰近的裕華區(qū)。這些農(nóng)民的住址未變，只是將欒城縣改成裕華區(qū)。

財權(quán)收至開發(fā)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主支配收入沒有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對此有看法。

“過去在鎮(zhèn)里征地是按一定比例給鎮(zhèn)里提成的，加上鎮(zhèn)里征收的80%地稅是留在鎮(zhèn)里的，這樣鎮(zhèn)的財政收入很不錯，現(xiàn)在稅收統(tǒng)一由開發(fā)區(qū)征收。鎮(zhèn)里就沒有財權(quán)，花一分錢，要申請報批?！臂яR鎮(zhèn)一位干部說。

沒有托管的時候，鎮(zhèn)里有經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，可以自行招商引資，土地可以議價，價格往往很高。“現(xiàn)在工作任務(wù)完全變了，主要是配合開發(fā)區(qū)征地拆遷，做好穩(wěn)定工作?！笔仪f高新區(qū)宋營鎮(zhèn)一位干部說。

開發(fā)區(qū)行政“小馬拉大車”

不是一級政府，卻要承擔(dān)政府的許多職能。人員缺編、機(jī)構(gòu)不全、經(jīng)費不足，成了典型的“小馬拉大車”。

全國各地的開發(fā)區(qū)托管已有10多年，隨著托管范圍不斷擴(kuò)大，人口不斷增加，開發(fā)區(qū)的職能已由單一的服務(wù)企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴纳鐣?jīng)濟(jì)管理。然而，開發(fā)區(qū)不是一級政府，只是作為政府的派出機(jī)構(gòu)，管委會已經(jīng)很難承擔(dān)政府職能部門的重?fù)?dān)。

10月9日，正當(dāng)石家莊高新區(qū)辦公室負(fù)責(zé)人接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時，石家莊市林業(yè)局的同志前來協(xié)調(diào)綠化的事，他對此很無奈。由于高新區(qū)沒有林業(yè)部門，只能協(xié)調(diào)到個人來做。人未增加，事越來越多，最后是一個人要管一大攤事。

以辦公室為例，石家莊高新區(qū)是黨工委和政府辦合二為一，除此之外，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、信訪、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法委、規(guī)劃、人大政協(xié)議案提案的督察工作等都在辦公室，辦公室的工作人員只有20多人。管委會的社會發(fā)展局，一個8人編制的局卻要對市里林業(yè)、民政、人口與計生等17個部門。

開發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置本來是以服務(wù)企業(yè)為目標(biāo)，如今托管了鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，人手不足，職能部門不全，已讓開發(fā)區(qū)疲于應(yīng)付。

比如每年征兵，工作量很大。石家莊高新區(qū)也有武裝部，兩個人，由于不是現(xiàn)役，動員工作做完后，征兵手續(xù)還要到鄰近的裕華區(qū)去辦理。此外，高新區(qū)沒有人大、政協(xié)，區(qū)里不少代表委員，只能到其他區(qū)縣去開會。

記者在武漢東湖高新區(qū)采訪時，該區(qū)宣傳信息中心主任曾玉梅以“托管話題不便談”為由拒絕采訪。但是來去匆匆的她仍顯示出這是一個繁忙的機(jī)構(gòu)。

東湖高新區(qū)采取的是大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置，每個部門要分管多項職能。宣傳信息中心隸屬于管委會辦公室。曾玉梅既是宣傳信息中心主任，也是辦公室的副主任，同時還是管委會主辦的《今日光谷》雜志的副總編。

對于開發(fā)區(qū)來說，托管之后，土地審批權(quán)可謂是新老“東家”最頭疼的難題。

按照法律規(guī)定，項目入駐用地須由一級人民政府批準(zhǔn)，開發(fā)區(qū)管委會是派出機(jī)構(gòu)，不具有一級政府的行政權(quán)力。在呼和浩特經(jīng)開區(qū)，如意新區(qū)在沙爾沁鎮(zhèn)所上項目的土地申請報批、工程規(guī)劃管理等，都要通過該鎮(zhèn)隸屬的土左旗國土局及建設(shè)規(guī)劃局來進(jìn)行。

然而，要經(jīng)過這個環(huán)節(jié)并不容易，10年來，如意新區(qū)由于每年受土左旗用地指標(biāo)限制，一些工業(yè)項目的土地手續(xù)至今也沒有批下來。這樣就影響了項目的落地。

“過去審批順利的話也得一年。因為土地指標(biāo)有限，存在利益之爭，我們擠占旗里的土地指標(biāo)，會影響他們的發(fā)展。”呼和浩特經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展招商局副局長張建華說。

對于未來的土地審批，張建華所有的希望都寄托在經(jīng)開區(qū)正在申報籌建的國土局上，一旦建成，托管后的土地審批將無需再通過土左旗了。

托管模式下的改革探索

“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據(jù)”，托管模式下的行政體制改革難有大突破。

面對開發(fā)區(qū)托管中出現(xiàn)的困惑與難題，國內(nèi)許多地方也進(jìn)行了先行先試，但是遇到了很大的阻力，在涉及到一些具體改革的操作上，基層干部面臨的最大困惑是“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據(jù)”，體制改革創(chuàng)新難有重大突破，有的甚至是半途而廢。

東湖高新區(qū)體制的改革沖動，就最終因碰壁而不了了之。

根據(jù)1994年頒布的《武漢東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》（下稱“《條例》”）規(guī)定，武漢市政府設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會，代表市政府行使對開發(fā)區(qū)統(tǒng)一管理的職權(quán)。這些職能主要為經(jīng)濟(jì)管理職能。比如，開發(fā)區(qū)規(guī)劃的制定、高新項目和配套建設(shè)的權(quán)限內(nèi)審批、工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃管理等等，對于人口、計生、衛(wèi)生、教育、黨群等社會管理的職能仍然放在原政府機(jī)構(gòu)。

1988—2010年，東湖高新區(qū)面積從不足30平方公里擴(kuò)大到518平方公里。這比武漢市的武昌區(qū)、江漢區(qū)、漢陽區(qū)等幾個中心城區(qū)面積加起來還要大。如今，東湖高新區(qū)管委會已經(jīng)承擔(dān)了除人大和政協(xié)之外的所有政府職能部門的工作，已經(jīng)相當(dāng)于一個區(qū)政府。但它又缺少與之相匹配的人員編制與管理經(jīng)費，管理起來很難。

東湖高新區(qū)苦苦尋求突破。2010年8月，《武漢東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)條例（草案）》（下稱“新條例”）由武漢市政府常務(wù)會議審議并原則通過。新條例在1994年《條例》基礎(chǔ)上進(jìn)行修訂，其重點是為東湖高新區(qū)解除管理體制和自主創(chuàng)新等方面的束縛。

為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員體制上的問題，新條例要求賦予管委會根據(jù)發(fā)展和管理需要，在核定總量內(nèi)，自行設(shè)置工作和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)限。另外，要求明確賦予東湖高新區(qū)管委會通過合法形式，將部分公共服務(wù)委托社會組織辦理的權(quán)限。

然而，兩年過去，武漢市通過的新條例并沒有得到湖北省和國家的批復(fù)。新條例所提出的改革嘗試，最終擱置。

雖然許多地方為了破解體制壁壘，也在積極探索，但都難有大突破。

呼和浩特經(jīng)開區(qū)為了沙爾沁鎮(zhèn)涉農(nóng)問題，正在申報一個副處級機(jī)構(gòu)，即呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)農(nóng)村工作部。農(nóng)村工作部的職責(zé)是就涉及到農(nóng)業(yè)的事情行使政府職能，農(nóng)業(yè)項目的報批也通過這個部來進(jìn)行。農(nóng)村工作部的人員就是沙爾沁鎮(zhèn)的工作人員，一套人馬兩塊牌子，也就是說該鎮(zhèn)的干部在農(nóng)村工作部里原地升格。

在北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后金曉哲看來，這種探索是有益的，但都只是權(quán)宜之計，不能解決根本問題，根本解決必須從體制上破解，在國家層面必須要出臺政策。開發(fā)區(qū)在中國已經(jīng)發(fā)展近30年，它的管理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，是該到改革的時候了。

“政區(qū)合一”的兩種模式

使開發(fā)區(qū)成為一級政府、一個真正的行政區(qū)，可以化解“托管”模式的困境。

今年是北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)20周年，隨著開發(fā)區(qū)城市功能的增強(qiáng)，兩年前，北京市委作出決定，大興區(qū)委書記兼任北京市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工委書記，北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工委副書記、開發(fā)區(qū)管委會主任任大興區(qū)委常委、副書記。有專家認(rèn)為，高層領(lǐng)導(dǎo)的交叉任職將意味著兩區(qū)下一步行政資源的整合。

目前，在全國開發(fā)區(qū)托管的模式中，有兩種：一種是不完全托管模式，村鎮(zhèn)的行政區(qū)劃依然在縣（旗）區(qū)，而被托管者的部分事務(wù)轉(zhuǎn)進(jìn)開發(fā)區(qū)；一種是完全托管模式，這種模式多為“政區(qū)合一”模式，即行政區(qū)域和開發(fā)區(qū)合一，就是一套人馬兩塊牌子，這樣既解決了開發(fā)區(qū)的土地擴(kuò)容，也解決了開發(fā)區(qū)管理職能的轉(zhuǎn)變。

從各地實際情況看，目前做得較好的是政區(qū)合一模式，政區(qū)合一模式中又有兩種類型。

一種是政區(qū)合一型，如北京中關(guān)村、山東青島高科技工業(yè)園。在這種模式下，開發(fā)區(qū)管委會與當(dāng)?shù)卣患墑e，同一套人馬，政府機(jī)構(gòu)是作為一個完整行政區(qū)域而設(shè)立，管委會主任是行政區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)，管委會其他成員既是行政機(jī)關(guān)各部門的行政人員，又是管委會的管理人員，接受管委會和行政區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。

另一種是獨立行政區(qū)型。這種類型的管理模式把開發(fā)區(qū)直接作為一個行政區(qū)，或者把行政區(qū)直接作為開發(fā)區(qū)來管理，如江蘇蘇州高新區(qū)既是產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，又是蘇州市的新城區(qū)，包括4個功能區(qū)，同時下轄一個鎮(zhèn)和一個街道。其管理機(jī)構(gòu)為新區(qū)管委會，下設(shè)18個直屬機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)新區(qū)的管理和建設(shè)，行使一級政府的權(quán)力。

這兩種“政區(qū)合一”的開發(fā)區(qū)模式，哪一種能真正成為體制創(chuàng)新的“模板”，能真正得到推廣，各地在摸索中，期待著……

（本刊記者朱日嶺對本文亦有貢獻(xiàn)）

開發(fā)區(qū)管理體制轉(zhuǎn)型方向亟待明確

北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士后 金曉哲

用地空間不足是長期困擾開發(fā)區(qū)發(fā)展的主要問題。近年來，托管越來越多地成為國內(nèi)眾多開發(fā)區(qū)突破空間制約的一種普遍做法。

傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)擴(kuò)容所牽涉的開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍與行政區(qū)劃調(diào)整，需要國務(wù)院及相關(guān)主管部門的審批，難度大、周期長。而托管模式在不改變開發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍和行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，通過省市內(nèi)部程序?qū)崿F(xiàn)了開發(fā)區(qū)對土地和社會資源控制能力的擴(kuò)容。

有學(xué)者認(rèn)為，托管模式已成為當(dāng)前開發(fā)區(qū)發(fā)展的方式之一，是破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難題、創(chuàng)新管理體制、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手和有效途徑。但作為一種探索性體制管理模式，托管模式在以下幾個方面還需要進(jìn)一步明確：

首先，開發(fā)區(qū)特殊的管理模式與政策是否適用于托管區(qū)域。在我國，開發(fā)區(qū)是由政府批準(zhǔn)、在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)實行國家特殊優(yōu)惠政策的指定地域，其管理模式與相關(guān)政策的空間邊界是確定的。開發(fā)區(qū)管委會的管理權(quán)限與政策優(yōu)勢是否可以突破擴(kuò)大到托管區(qū)域？因此，托管的有效性與合法性就需要進(jìn)一步討論和明確。

第二，在缺少相應(yīng)指導(dǎo)規(guī)范的情況下，托管模式是否會再次引發(fā)開發(fā)區(qū)用地的全面失控。違規(guī)用地一直是開發(fā)區(qū)發(fā)展過程中備受詬病的問題。托管模式使開發(fā)區(qū)控制用地面積大大增加。以南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例，通過對4個街道的托管，開發(fā)區(qū)的控制總面積增加了170平方公里、人口增加了14.5萬，分別是開發(fā)區(qū)建成區(qū)的5.7倍和1.5倍。因此，在政區(qū)合一的托管模式下，如何對開發(fā)區(qū)及托管區(qū)域用地進(jìn)行有效的確定和監(jiān)管就成為一個重要問題。

第三，“政區(qū)合一”的托管模式會不會導(dǎo)致開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的膨脹？托管模式下，開發(fā)區(qū)由原來相對單一的經(jīng)濟(jì)區(qū)變成了園區(qū)與政區(qū)混合體，管理的地域范圍、人口規(guī)模顯著擴(kuò)大。社會管理和同上級對接的行政管理事務(wù)驟增。而這些因素會對以經(jīng)濟(jì)服務(wù)職能為主的開發(fā)區(qū)管理體制提出挑戰(zhàn)，不可避免地帶來行政機(jī)構(gòu)的人員膨脹。

1984年以來，開發(fā)區(qū)已經(jīng)走過了近30年的歷程，開發(fā)區(qū)發(fā)展在取得了巨大成就的同時，也積累了相當(dāng)多的問題。在地方政府迫切的發(fā)展沖動之下，省市層面關(guān)于開發(fā)區(qū)有關(guān)政策和權(quán)力空間已經(jīng)不大。托管模式是此背景下地方政府探索的產(chǎn)物，其間存在的模糊性不可能在省市層面獲得厘定，需要從國家層面給予明確。

隨著WTO過渡期的結(jié)束、新所得稅法、勞動法和工業(yè)用地出讓新政的出臺，以及全球金融危機(jī)引發(fā)的國際投資與市場需求的下降，開發(fā)區(qū)原來在政策、土地、勞動力和招商等方面的優(yōu)勢都已經(jīng)終結(jié)或削弱，許多開發(fā)區(qū)的功能也從單一的外向型經(jīng)濟(jì)園區(qū)向綜合性的城市功能區(qū)轉(zhuǎn)化。這種功能的轉(zhuǎn)變需要管理體制的改革跟進(jìn)與創(chuàng)新引導(dǎo)。

浦東新區(qū)、濱海新區(qū)的成立為開發(fā)區(qū)政區(qū)化發(fā)展拉開了序幕。在國家層面，對于其他開發(fā)區(qū)管理體制向政區(qū)化轉(zhuǎn)型，應(yīng)提出明確的指導(dǎo)意見。如果開發(fā)區(qū)政區(qū)化發(fā)展是一個趨勢的話，那么開發(fā)區(qū)托管模式作為政區(qū)化發(fā)展的一種過渡狀態(tài)，也需要國家出臺相應(yīng)的政策進(jìn)行規(guī)范，對托管模式的實行條件、發(fā)展績效進(jìn)行全面的評估與考核，在法律和程序上厘清園區(qū)和政區(qū)管理的沖突與模糊問題，從而使開發(fā)區(qū)的托管，能夠建立在合法、有效、有序的基礎(chǔ)之上。