伴隨我國金融市場的快速發(fā)展、金融改革的持續(xù)深化、金融服務(wù)的不斷拓展和金融理財產(chǎn)品的日益豐富，金融活動已經(jīng)廣泛滲透到社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域，金融服務(wù)與消費者的關(guān)系日益緊密。金融消費的形式已從單一的銀行存款向支付、理財、融資和投資等一體化交易延伸。2011年前三季度，我國銀行理財產(chǎn)品的發(fā)行數(shù)量接近1.4萬款，但商業(yè)銀行的理財服務(wù)質(zhì)量提高卻遠跟不上發(fā)行規(guī)模的急劇膨脹，“規(guī)模至上”的粗放發(fā)展模式為銀行理財市場的健康可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。自銀行理財產(chǎn)品誕生之日起，“虧損”、“展期”、“夸大收益”、“欺詐銷售”等刺眼名詞便從未離開過我們的視線。

隨著中國金融市場的不斷發(fā)展，消費者對金融產(chǎn)品的認知和風(fēng)險識別能力越來越強，金融產(chǎn)品也逐漸順應(yīng)監(jiān)管政策的變化，在產(chǎn)品合規(guī)性及消費者利益保障方面取得了一定進步。但目前我國尚未形成完善的金融消費者權(quán)益保護體系，獨立的金融消費者保護機構(gòu)缺失、金融消費者保護法律制度不健全等因素直接導(dǎo)致我國在金融消費者利益保護方面遠遠落后于西方發(fā)達國家。加強金融行業(yè)自律、保護金融消費者權(quán)益對維護金融服務(wù)行業(yè)的長治久安、構(gòu)建和諧金融生態(tài)環(huán)境和維護金融市場的繁榮穩(wěn)定具有重要意義。

加強金融消費者保護已成國際趨勢

此次全球金融危機，暴露了主要發(fā)達經(jīng)濟體在金融機構(gòu)業(yè)務(wù)模式和發(fā)展戰(zhàn)略方面的缺陷，以及在金融監(jiān)管方面存在的問題。后危機時代，金融消費者保護成為國際金融監(jiān)管改革的重中之重，歐美國家在不斷完善金融消費者保護體系。

美國金融消費者保護監(jiān)管體制的一個重要特點是“多重監(jiān)管、相互協(xié)調(diào)”的傘形模式，即各金融監(jiān)管機構(gòu)在其職責范圍內(nèi)，對金融機構(gòu)履行金融消費者保護的情況進行監(jiān)管，由聯(lián)邦金融機構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會對監(jiān)管機構(gòu)的檢查進行協(xié)調(diào)。美國于2010年7月通過《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，該法案將金融消費者保護置于整個金融體系改革的核心地位，改變了多重監(jiān)管的格局。依據(jù)法案，美聯(lián)儲設(shè)立獨立的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)——金融消費者保護局（CFPB），整合其他金融監(jiān)管機構(gòu)的消費者保護職能，以確保消費者及時、清楚地獲得有關(guān)信息，禁止不公正、欺詐、侮辱性和歧視性的商業(yè)行為，識別并標明過時和繁瑣的規(guī)則，促進透明、高效和有競爭力的金融產(chǎn)品市場的不斷形成。

不同于美國的多重監(jiān)管模式，英國、日本等多數(shù)國家實施了集權(quán)式的統(tǒng)一監(jiān)管模式。對不同的金融行業(yè)、機構(gòu)和業(yè)務(wù)，均由一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)如中央銀行或獨立的金融監(jiān)管局負責監(jiān)管。英國于1998年成立金融監(jiān)管服務(wù)局（FSA），集銀行、證券、保險等監(jiān)管職責于一身，統(tǒng)一行使金融監(jiān)管和金融消費者保護兩方面職責。金融危機后，英國政府宣布于2012年底前廢止FSA，其銀行業(yè)監(jiān)管職權(quán)將由新成立的隸屬英國央行管理的審慎監(jiān)管局（PRA）取代，F(xiàn)SA負責的金融消費者保護職能將由新成立的消費者保護與市場署承擔。2011年5月，英國央行和FSA聯(lián)合發(fā)布《英國央行審慎監(jiān)管局：對銀行業(yè)進行監(jiān)管的框架（征求意見稿）》，對PRA的基本監(jiān)管理念和框架進行了闡述。

金融消費者保護不僅受到各國的重視，也成為經(jīng)合組織、世界銀行等國際組織關(guān)注的重點。金融危機后，經(jīng)合組織擴大金融消費者教育項目范圍，并創(chuàng)建金融消費者教育國際網(wǎng)絡(luò)，成立了第一個金融消費者教育國際門戶網(wǎng)站。自2005年以來，經(jīng)合組織陸續(xù)發(fā)布了四個與金融消費者教育項目相關(guān)的文件。世界銀行的主要工作，集中在促進金融消費者保護的國際對話和研究金融消費者保護具體規(guī)則等方面。2010年11月，世界銀行開展了關(guān)于金融消費者保護和金融認知的全球計劃。根據(jù)評估成果，世界銀行擬定了《金融消費者保護的良好經(jīng)驗建議》，該文件涉及銀行、證券、保險和非銀行信貸等領(lǐng)域的金融消費者保護。

盡管全球各國金融消費者保護的法律體系和監(jiān)管模式各不相同，但其核心內(nèi)容卻具備一些共同特點：

一是，設(shè)立專門的金融消費者保護機構(gòu)。美國成立金融消費者保護局，統(tǒng)一履行各類金融機構(gòu)的金融消費者保護職能。加拿大、英國兩國也均有主要機構(gòu)或部門負責實施金融消費者保護職責。

二是，具備較為完備的金融消費者法律保護體系。一些發(fā)達經(jīng)濟體在存款、貸款、銀行理財?shù)冉鹑谙M領(lǐng)域均有比較完善的消費者保護制度，對消費者的權(quán)利和義務(wù)、金融消費的公信度和透明度等均有明確的規(guī)定。而且，隨著金融產(chǎn)品的日益豐富，金融消費保護的領(lǐng)域也在不斷拓展。

三是，將信息披露作為金融消費者保護的核心。針對金融消費領(lǐng)域信息高度不對稱的特點，許多國家都明確要求金融機構(gòu)以普通消費者可以理解的語言，詳盡、清晰、全面披露金融產(chǎn)品或服務(wù)的細節(jié)，特別是對消費者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費者選擇的核心內(nèi)容。

四是，擁有健全的金融消費糾紛解決機制。多數(shù)國家都建立了行之有效的金融消費糾紛解決機制。在發(fā)生金融消費糾紛時，消費者可以通過與金融機構(gòu)自行協(xié)商、向監(jiān)管機構(gòu)投訴、申請仲裁及提起訴訟等四種方式維護自身權(quán)益。

五是，重視金融消費者教育。金融發(fā)展與投資者教育密不可分，在后危機時代，金融消費者教育正在成為國際組織、各國監(jiān)管當局、行業(yè)協(xié)會及金融機構(gòu)廣泛關(guān)注的重要課題。

六是，建立了有效的存款保險制度。1934年實施的美國聯(lián)邦存款保險制度是目前運作時間最長、影響最大的存款保險制度。20世紀60年代中期以來，絕大多數(shù)西方發(fā)達國家相繼在本國金融體系中引入存款保險制度，印度、哥倫比亞等部分發(fā)展中國家和地區(qū)也進行了這方面的有益嘗試。

我國金融消費者保護存在的主要問題

在我國，金融產(chǎn)品監(jiān)管是一個較新的監(jiān)管領(lǐng)域，金融消費者保護監(jiān)管框架體系尚處在萌芽階段。中國銀行業(yè)協(xié)會于2011年初籌備成立中國銀行業(yè)協(xié)會金融消費者權(quán)益保護及公眾教育服務(wù)專業(yè)委員會。2011年3月，中國人民銀行西安分行發(fā)布《關(guān)于在陜西全省推開金融消費者保護試點工作的通知》，在陜西省全民開展金融消費者保護試點工作。隨后，人民銀行南京分行及銀川支行也先后出臺《金融消費者保護暫行辦法》，從金融消費者權(quán)利、金融機構(gòu)義務(wù)、金融消費爭議處理等方面，加強對金融消費者的權(quán)益保護。盡管此次金融危機后，我國越來越重視維護金融消費者的合法權(quán)益，但與發(fā)達國家完善的金融消費者權(quán)益保護體系相比，仍有較大差距。

首先，我國缺少專門保護金融消費者權(quán)益的組織機構(gòu)，對金融消費者具有保護職責的機構(gòu)主要是消費者協(xié)會和金融監(jiān)管機構(gòu)。一方面，消費者協(xié)會主要側(cè)重對消費者非金融性商品消費和勞務(wù)消費的保護。由于金融產(chǎn)品和金融服務(wù)相對復(fù)雜，金融消費難以納入《消費者權(quán)益保護法》的調(diào)整范圍，消費者協(xié)會對金融消費者的保護非常薄弱。另一方面，我國金融監(jiān)管體制采取的是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，在所有的金融監(jiān)管機構(gòu)中又缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)各機構(gòu)金融消費者保護職責的機構(gòu)，即使是監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部，處理消費者投訴和解決糾紛的機制也相對缺失。

其次，我國金融消費者保護法律體系尚不完善。我國金融消費者保護的法律體系，主要包括《消費者權(quán)益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險法》、《證券法》等法律，《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等行政法規(guī)，以及“一行三會”發(fā)布的大量規(guī)范性文件。目前，我國缺少金融消費者保護的基本立法，保護金融消費者的法律法規(guī)主要是金融宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管機構(gòu)的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，法律效力層次較低，影響政府機構(gòu)的執(zhí)法效果，不利于保護金融消費者權(quán)益。隨著金融監(jiān)管放松、金融創(chuàng)新以及混業(yè)經(jīng)營趨勢的發(fā)展，金融產(chǎn)品和服務(wù)的界限日益模糊，導(dǎo)致相同性質(zhì)、相同類型的金融商品在不同金融行業(yè)內(nèi)適用的法律規(guī)范也大相徑庭。

最后，我國缺乏健全的金融糾紛處理機制，金融維權(quán)渠道并不通暢。從歐美國家的金融糾紛解決體系來看，金融糾紛處理機制通常包含以下幾個層次：一是金融機構(gòu)內(nèi)部的糾紛處理機制，無論是對于金融消費者還是金融機構(gòu)，金融企業(yè)內(nèi)部的客戶投訴處理都是最便捷、成本最小的處理方式；二是社會組織的糾紛處理機制，包括調(diào)解、仲裁及金融督查服務(wù)機構(gòu)等；三是行政處理機制，這是對金融企業(yè)內(nèi)部的糾紛處理機制和社會糾紛處理機制的監(jiān)督和輔助；四是法院訴訟。然而，我國金融機構(gòu)內(nèi)部很少為消費者投訴、維權(quán)及解決爭議提供適當?shù)耐緩?，或者金融機構(gòu)內(nèi)部受理訴訟的部門地位不高、職權(quán)不夠、服務(wù)意識不強，消費者不得不訴諸外部途徑解決糾紛。此外，我國也沒有金融督查服務(wù)機構(gòu)等類似組織。因此，國內(nèi)投資者往往通過媒體或訴訟等較為極端的方式來維護自身權(quán)益。訴訟本是解決糾紛的最終途徑，卻成為不少國內(nèi)金融消費者的第一選擇。

構(gòu)建我國金融消費者保護體系的建議

隨著國內(nèi)金融市場的不斷壯大、金融產(chǎn)品的日益豐富、投資者理財訴求的提高及金融糾紛案件的增多，為了促進金融市場健康穩(wěn)步發(fā)展，要加強對金融消費者保護，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上構(gòu)建適合我國的金融消費者保護體系，并逐步上升到國家戰(zhàn)略高度?；诖?，本文結(jié)合當前我國金融消費者保護領(lǐng)域存在的主要缺陷，對構(gòu)建金融消費者權(quán)益保護框架體系提出如下建議。

第一，轉(zhuǎn)變金融產(chǎn)品監(jiān)管模式，逐步從政府主導(dǎo)下的以分業(yè)監(jiān)管為特點、金融機構(gòu)監(jiān)管為重心的金融監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向針對金融產(chǎn)品的統(tǒng)一監(jiān)管模式。對類似產(chǎn)品實行統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，防范金融監(jiān)管套利的發(fā)生。

第二，設(shè)立獨立的金融消費者保護機構(gòu)，負責履行金融消費保護規(guī)則制訂及受理金融消費者投訴等職責，將金融監(jiān)管與消費者保護分離。

第三，完善金融消費者保護法律體系，加強金融立法。在體系建設(shè)初級階段，可以考慮修訂《消費者權(quán)益法》，對金融消費者保護進行專章規(guī)定。待條件成熟之后，可采取專門立法模式，制訂《金融消費者保護法》。

第四，構(gòu)建解決金融消費糾紛的多元化體系，首要是在金融機構(gòu)內(nèi)部加強金融糾紛處理部門的建設(shè)，完善金融糾紛的內(nèi)部解決機制。

第五，建立金融消費者保護協(xié)會及投資者保護基金，為投資者的投資決策和案件受理提供服務(wù)。

第六，提高金融產(chǎn)品的信息透明度，對非標準化產(chǎn)品，建立統(tǒng)一的信息披露平臺。例如，當前市場中熱銷的組合管理類銀行理財產(chǎn)品以資產(chǎn)池的模式運作，其信息披露內(nèi)容極不充分，導(dǎo)致投資者與金融機構(gòu)間存在嚴重的信息不對稱。

第七，制訂存款保險制度，設(shè)立存款保險機構(gòu)。防范“影子銀行”體系下的金融機構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險，對極端情形下金融消費者遭受的虧損起到一定的緩沖作用。

第八，建立金融產(chǎn)品的統(tǒng)一交易平臺和二級市場。統(tǒng)一交易平臺建立有利于豐富投資者的選擇范圍，避免發(fā)行主體僅發(fā)售本行產(chǎn)品的排他性銷售策略。二級市場的建立，可起到增加理財產(chǎn)品市場的流動性和形成理財產(chǎn)品的價格發(fā)現(xiàn)機制的兩個主要作用。

第九，建立第三方評級（評價）機制，以為市場提供揭示、分析、比較各種類型產(chǎn)品和理財機構(gòu)信息的準公共品服務(wù)，幫助金融消費者更準確地選擇適合自己的金融產(chǎn)品。

第十，加強投資者教育。投資者教育可能與金融監(jiān)管規(guī)則并無直接聯(lián)系，但可使一個具有較好金融知識的投資者更好地維護自己的權(quán)利，并不易受到欺騙。從這個角度來看，良好的投資者教育因可以減輕監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管壓力，一直受到各國金融監(jiān)管機構(gòu)的重視。

(作者單位：中國社科院陸家嘴研究基地金融產(chǎn)品中心 中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院"中國保監(jiān)會政策研究室)