摘要：如何有效打擊和遏制非法集資活動一直是政府和學術(shù)界關(guān)注的熱點問題。在當前宏觀經(jīng)濟環(huán)境下，民間融資風險凸現(xiàn)，打擊非法集資工作的形勢更為嚴峻。本文梳理了我國打擊非法集資工作的主要進展；總結(jié)分析了打擊非法集資活動存在的三大難點和三大障礙，并深化金融體制改革、規(guī)范民間融資、完善處置協(xié)調(diào)機制等角度給出了相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞：非法集資；民間融資；金融體制改革

中圖分類號：F842文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)03－００70－０3DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.03.17

一、非法集資活動的現(xiàn)狀

近年來，我國非法集資活動較為盛行，全國公安機關(guān)每年立案偵查非法集資案件平均約2000起，涉案金額約200億元。同時，相關(guān)部門保持了打擊非法集資的高壓態(tài)勢。分析發(fā)現(xiàn)，非法集資案件具有如下特征：一是披著合法外衣，以生產(chǎn)經(jīng)營、含權(quán)消費、期貨交易、產(chǎn)權(quán)式商鋪為名，行非法集資之實，迷惑性較強。二是承諾高額回報，并且在初期往往按時足額兌現(xiàn)承諾本息，騙取更多人參與。三是利用親戚、朋友、同鄉(xiāng)等關(guān)系進行誘騙，有的甚至利用傳銷方式迅速擴大集資規(guī)模。

在宏觀經(jīng)濟形勢趨緊的背景下，非法集資風險急劇增加，鄂爾多斯、包頭、溫州等民間金融活躍地區(qū)已暴露出多起非法集資案件。此外，非法集資也出現(xiàn)了一些新的動向，創(chuàng)業(yè)投資公司、擔保公司、保險代理機構(gòu)成為非法集資的重要載體，借貸型、投資型、虛擬產(chǎn)品營銷型等各種非法集資形式層出不窮，打擊非法集資的形勢非常嚴峻。

二、打擊非法集資的主要進展及其成效

（一）建立了多層次的政策法規(guī)體系，對非法集資的法律界定日漸明晰

筆者根據(jù)不完全統(tǒng)計，1995年以來，全國人大、國務(wù)院、最高人民法院、中國人民銀行以及金融監(jiān)管部門出臺的打擊和遏制非法集資活動的規(guī)范性文件、司法解釋達10余項。從1995年起，全國人大常委會《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》規(guī)定了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪，開始從刑法角度對非法集資活動進行規(guī)制。2010年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對非法集資概念做了具體和明確的規(guī)定，首次厘清了非法集資與合法融資的邊界、非法吸收公眾存款與集資詐騙罪的區(qū)分。

（二）構(gòu)筑了統(tǒng)一的組織領(lǐng)導體系，初步形成齊抓共管的局面

為加強有關(guān)方面的協(xié)調(diào)配合，提高打擊非法集資的工作效率，2007年，我國成立了由銀監(jiān)會牽頭、18個部門組成的處置非法集資部際聯(lián)席會議。2008年，《處置非法集資工作操作流程》（簡稱《操作流程》）進一步明確了政府主導、屬地管理、協(xié)作配合等工作原則，對部門職責、監(jiān)測預警、案件受理、調(diào)查取證、立案偵查、性質(zhì)認定以及善后處置程序做了規(guī)定。2010年，為貫徹落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴厲打擊非法集資有關(guān)問題的通知》，地方打擊非法集資的組織領(lǐng)導體系得到強化。以陜西省為例，成立了由省政府分管領(lǐng)導任組長、22個單位組成的打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導小組，各市（縣）也成了相應(yīng)的機構(gòu)，把預防和打擊非法集資擺在了重要議事日程。

（三）初步構(gòu)建長效工作機制，適時開展專項打擊行動

各地普遍將預防和打擊非法集資工作納入了政府經(jīng)濟社會綜合評價體系和領(lǐng)導干部綜合考評體系，對于工作失職、管理監(jiān)督不力以及不作為造成嚴重后果的，對有關(guān)責任人實行問責制。此外，針對當前民間借貸暗流涌動、民間融資活躍地區(qū)非法集資活動相繼曝露的態(tài)勢，一些地區(qū)開展了規(guī)范整治專項行動。

三、打擊非法集資活動的難點與障礙

盡管各級政府對非法集資活動的打擊力度很大，但非法集資大案要案仍時有發(fā)生。通過深入分析相關(guān)案件，筆者發(fā)現(xiàn)打擊非法集資活動存在三大難點和三大障礙。

（一）打擊非法集資的難點

1.發(fā)現(xiàn)難。非法集資形式多樣，欺騙性較強。早在1999年，中國人民銀行在其發(fā)布的《關(guān)于進一步打擊非法集資等活動的通知》中就歸納了七種主要非法集資形式。2007年，國務(wù)院法制辦進一步總結(jié)出四大類、十二種非法集資類型。當前，非法集資已從直接吸收公眾資金演變?yōu)樾问蕉鄻拥漠a(chǎn)品銷售活動、生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時，非法集資從發(fā)展實業(yè)為名轉(zhuǎn)向投資理財、期貨交易等虛擬經(jīng)濟形式[1]。參與者則存在“擊鼓傳花”心理，在犯罪嫌疑人尚未完全失去兌付能力前一般不愿意主動報案。因此，發(fā)現(xiàn)非法集資線索較為困難。

2.預防難。非法集資往往以合法的形式為外衣，一些非法集資活動最初表現(xiàn)為民間借貸，特別是在民間金融相對活躍的地區(qū)，大量社會資本流入民間融資中介機構(gòu)牟取暴利，游走在法律的邊緣。但是，由于目前對民間融資的監(jiān)測、規(guī)制尚缺乏有效的手段，預防非法集資存在一定難度。

3.處置難。非法集資具有涉及群眾多、時間跨度大、異地作案等特點，給非法集資的處置帶來一定難度。一方面，由于公安機關(guān)的介入存在滯后性，造成查封扣押資產(chǎn)往往與集資款數(shù)額相差很大。另一方面，犯罪分子在騙取群眾資金后，往往迅速轉(zhuǎn)移、隱匿甚至大肆揮霍，在參與者損失慘重的情況下，易引發(fā)群體性事件。按照1998年頒布的《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》，參與非法集資造成的損失由參與者自擔，所以現(xiàn)實中一些非法集資活動敗露后，受害者頻繁上訪。

（二）打擊非法集資的障礙

1.體制性障礙。當前我國金融體制改革正在推進，還存在較大程度的金融抑制。近年來，我國不斷加大金融支持“三農(nóng)”、中小企業(yè)和民生領(lǐng)域的力度，大力培育金融市場主體，但無論是間接融資還是直接融資的制度安排仍具有向國有企業(yè)傾斜的特征，金融市場還缺少有吸引力的、適合各層次投資者的投資品種。根據(jù)北京大學國家發(fā)展研究院等機構(gòu)于2011年6月發(fā)布的《小企業(yè)經(jīng)營與融資困境調(diào)研報告》顯示，在2011年信貸緊縮的背景下，50％左右的小企業(yè)通過民間借貸完成融資。投資渠道狹窄、融資渠道不暢是非法集資活動屢禁不止的體制性根源。

2.機制性障礙。盡管各級政府已經(jīng)建立了打擊和遏制非法集資的組織體系，初步確立了相關(guān)工作機制，但在形成打擊和處置非法集資合力方面仍存在機制性障礙。一方面，根據(jù)《操作流程》規(guī)定，聯(lián)席會議在省級政府領(lǐng)導下負責處置非法集資工作的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導，因此省級聯(lián)席會議辦公室理應(yīng)肩負起日常工作中溝通協(xié)調(diào)、信息傳遞等工作。但在地方政府“打非”工作領(lǐng)導小組中，又規(guī)定由當?shù)亟鹑谵k負責協(xié)調(diào)工作。因此，實際工作中的溝通協(xié)調(diào)機制需要進一步完善。另一方面，盡管聯(lián)席會議制度建立了相關(guān)的監(jiān)測預警機制，但限于部門職責，各部門的監(jiān)測手段、監(jiān)測范圍有限，監(jiān)測預警一定程度上仍依賴于群眾舉報、媒體監(jiān)督，相關(guān)部門間的信息共享程度也有待進一步提高。

3.法律性障礙。在成熟市場經(jīng)濟國家（如美國），法院可以通過對“投資合同”（investment contract）做較為寬泛的解釋，將所有不在傳統(tǒng)證券范圍內(nèi)的投資安排，囊括在證券的定義之中，從而將其視為直接融資，利用證券法律法規(guī)進行規(guī)范[2]。在我國，《證券法》采取了相對狹隘的證券定義。由于大量非法集資活動并不是直接采用股票或債券形式進行籌資，無法適用《證券法》，結(jié)果只能視其為間接融資，一律予以取締。如果能擴大《證券法》對證券的定義，將非法集資界定為擅自發(fā)行證券，一些合理的集資安排就存在符合相關(guān)證券發(fā)行豁免條件的可能性而獲得合法性，參與者的利益也可以得到保護[3]。

四、政策建議

（一）深化金融體制改革，降低金融抑制

從長期來看，打擊非法集資“疏”勝于“堵”。一是鑒于民間融資的區(qū)域性特征，應(yīng)加強地方政府對民間金融的監(jiān)管力度，探索金融管理部門和地方政府相結(jié)合的雙線監(jiān)管模式。二是要逐步放松民間資本進入銀行業(yè)的準入門檻，大力發(fā)展小額貸款公司、典當行、村鎮(zhèn)銀行等融資主體，進一步放寬民間資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、參股金融機構(gòu)等方面的政策限制。三是要有序推進利率市場化改革，使資金價格能夠真實反映市場供求，引導社會資金主動投向正規(guī)金融體系。四是拓展完善國債、證券、基金、保險等投資渠道，豐富適合各層次投資者參與的投資品種。

（二）加強立法建設(shè)，正確界定民間融資的法律地位

當前，《證券法》對證券的界定較為狹窄，對所有未經(jīng)批準的融資活動都簡單地采取一律取締的方式，無法應(yīng)對大量合理的融資需求，無法為民間金融的合法化預留空間。另一方面，需要適時出臺諸如《放貸人條例》、《反高利貸法》等法律法規(guī)，從法律上明確民間借貸與非法集資的法律界定、行為規(guī)范、利率區(qū)間、抵押擔保、糾紛處理等，為民間借貸構(gòu)筑一個合法規(guī)范的經(jīng)營平臺。

（三）進一步完善工作機制，加強部門間的協(xié)調(diào)力度

一是進一步明確聯(lián)席會議辦公室和地方金融辦的工作重心，以統(tǒng)一領(lǐng)導和有效協(xié)調(diào)各方力量。二是完善相關(guān)統(tǒng)計分析制度，建議由聯(lián)席會議辦公室牽頭，對各年度非法集資案件進行統(tǒng)計分析，并將分析結(jié)果在成員單位之間共享。三是加強監(jiān)測預警，不僅需要建立健全群眾舉報、媒體監(jiān)督等信息渠道，而且各行業(yè)主管部門和監(jiān)管部門要定期開展排查，工商部門要加強對企業(yè)的日常監(jiān)管，金融部門要加強可疑交易線索調(diào)查和風險預警。四是在落實行業(yè)主管和監(jiān)管部門一線把關(guān)職責的同時，賦予其相應(yīng)的處置權(quán)限，前移處置關(guān)口。

（四）加大輿論宣傳工作，增強群眾防范風險意識

運用各類宣傳工具和載體，采取多種形式，將典型非法集資的方式、特點、鑒別方法等及時告知廣大群眾，以增強群眾自我保護意識，增強參與非法集資風險自擔意識，自覺抵制非法集資活動。大力開展金融知識進社區(qū)、進農(nóng)村等活動，加快金融知識普及，幫助群眾樹立正確的理財觀念。同時，建立非法集資舉報獎勵激勵制度，發(fā)動廣大群眾積極舉報非法集資活動線索，充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)督作用。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]孫開鋒.非法集資犯罪調(diào)查[J].公安研究，2010(3).

[2]彭冰.非法集資活動規(guī)制研究[J].中國法學，2008(4).

[3]吳志攀.《證券法》使用范圍的反思與展望[J].法商研究，2003(6).