[摘要]實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)從碎片化到整體性治理，在治理理念上實(shí)現(xiàn)從政績(jī)導(dǎo)向的靜態(tài)維穩(wěn)觀到重視公共需要的民生觀的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的民生治理；在治理主體上實(shí)現(xiàn)從政府一元治理到社會(huì)多元共治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)治理；在治理結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)裂化到部門(mén)協(xié)同的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)作治理；在治理環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)從重應(yīng)急處置到各環(huán)節(jié)并重的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的全流程治理；在治理手段上實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)手段到信息技術(shù)手段的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的數(shù)字治理。

[關(guān)鍵詞]公共危機(jī)治理，碎片化，整體性，民生治理，網(wǎng)絡(luò)治理，協(xié)作治理，全流程治理，數(shù)字治理

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004—4175（20i2）06—0117—04

[作者簡(jiǎn)介]張玉磊（1982-），男，河南新鄉(xiāng)人，淮陰師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院講師，北京師范大學(xué)管理學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)槲C(jī)管理、社會(huì)管理。

“碎片化”原意為完整的東西破碎成諸多零塊，它最先應(yīng)用于傳播學(xué)中用來(lái)形象地描述社會(huì)傳播語(yǔ)境，后來(lái)廣泛運(yùn)用于政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域。所謂公共危機(jī)的碎片化治理，是指公共危機(jī)治理過(guò)程中，在不科學(xué)的治理理念指導(dǎo)下，治理主體單一缺乏協(xié)同，治理主體機(jī)構(gòu)裂化、功能分割缺乏協(xié)調(diào)，再加上治理流程的破碎和治理手段的落后，最終導(dǎo)致公共危機(jī)治理效果不佳。碎片化治理加大了公共危機(jī)治理成本，浪費(fèi)了社會(huì)資源，降低了治理效率。筆者認(rèn)為，公共危機(jī)治理是一種整合性的、持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程，而碎片化治理顯然與之背道而馳。因此，借鑒整體性治理理論，對(duì)公共危機(jī)碎片化治理模式進(jìn)行整合，成為提高當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理水平的理性選擇。加強(qiáng)公共危機(jī)整體性治理，要實(shí)現(xiàn)以下五個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

一、在治理理念上實(shí)現(xiàn)從政績(jī)導(dǎo)向的靜態(tài)維穩(wěn)觀到重視公共需要的民生觀的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的民生治理

當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)碎片化治理在理念上表現(xiàn)為靜態(tài)維穩(wěn)觀。碎片化治理奉行“管理驅(qū)動(dòng)”邏輯，即在對(duì)公共事務(wù)的管理中以管理者自身管理的便利為出發(fā)點(diǎn)，而不是以管理對(duì)象的利益為目標(biāo)。這種碎片化的治理理念在我國(guó)公共危機(jī)治理中的體現(xiàn)就是政府奉行靜態(tài)的維穩(wěn)觀，即把穩(wěn)定狀態(tài)理解為社會(huì)現(xiàn)狀的靜止不動(dòng)而不是動(dòng)態(tài)平衡，其基本特征就是實(shí)施政府一元控制，依靠政治或行政手段，限制公眾利益表達(dá)，壓制社會(huì)力量發(fā)育，最終實(shí)現(xiàn)的是僵化的靜態(tài)穩(wěn)定。在靜態(tài)維穩(wěn)觀的指導(dǎo)下，公共危機(jī)治理中往往實(shí)行壓力型的維穩(wěn)考評(píng)機(jī)制，上級(jí)對(duì)下級(jí)的維穩(wěn)考核實(shí)行“零指標(biāo)”和“一票否決”。在這種“激勵(lì)機(jī)制”下，政府及其官員缺乏真正化解危機(jī)的動(dòng)力和能力。造成公共危機(jī)治理目標(biāo)異化，各級(jí)政府及其官員重視自身利益而忽視公共利益，即公共危機(jī)治理目標(biāo)不是從根源上消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，緩解社會(huì)緊張狀態(tài)，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，而是為了追求政績(jī)而采取權(quán)宜性治理策略，盡量避免公共危機(jī)不在本屆領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)和不在本部門(mén)、本行業(yè)內(nèi)爆發(fā)，想辦法如何才能在短期和表面上消除危機(jī)從而避免被上級(jí)問(wèn)責(zé)?！度嗣裾搲冯s志社2010年曾做過(guò)一項(xiàng)關(guān)于地方政府維穩(wěn)現(xiàn)狀的調(diào)查，該調(diào)查顯示高達(dá)70％的受調(diào)查者認(rèn)為地方政府“維穩(wěn)目的異化，只保自己官帽，不管群眾疾苦”。

因此，在治理理念上要實(shí)現(xiàn)從政績(jī)導(dǎo)向的靜態(tài)維穩(wěn)觀到重視公共需要的民生觀的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的民生治理。整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理的最大區(qū)別就是整體性治理不是問(wèn)題導(dǎo)向而是需求導(dǎo)向，它在治理理念上回歸公共性，以解決公眾最關(guān)心的問(wèn)題為主旨，試圖通過(guò)協(xié)調(diào)、合作、整合等工具的運(yùn)用為公眾提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)，要求政府注重社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的發(fā)揮。公共危機(jī)整體性治理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是通過(guò)化解公共危機(jī)創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，更好地維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)民生幸福。這就要求政府在公共危機(jī)的治理理念上必須改變政績(jī)導(dǎo)向的以穩(wěn)控為目標(biāo)的靜態(tài)維穩(wěn)觀，樹(shù)立重視公共需要的民生觀。政府要將以人為本、執(zhí)政為民的理念貫徹到公共危機(jī)治理的每個(gè)環(huán)節(jié)和整個(gè)進(jìn)程當(dāng)中，把更多的人力、財(cái)力、物力等公共資源用于社會(huì)管理和公共服務(wù)，加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，完善就業(yè)、收入分配、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、養(yǎng)老和社會(huì)救濟(jì)等基本公共服務(wù)體系，構(gòu)建均衡的利益格局，促進(jìn)社會(huì)公平正義，從根源上消除公共危機(jī)。

二、在治理主體上實(shí)現(xiàn)從政府一元治理到社會(huì)多元共治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)治理

當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)碎片化治理在主體上表現(xiàn)為政府一元治理。公共危機(jī)治理主體的碎片化，是指公共危機(jī)治理過(guò)程中政府與其他社會(huì)主體之間關(guān)系高度割裂，這種割裂主要表現(xiàn)為公共危機(jī)治理主體的單一化，即政府對(duì)公共危機(jī)實(shí)施一元治理，排斥社會(huì)組織、公眾和其他社會(huì)力量參與公共危機(jī)治理，公共危機(jī)治理主體間缺乏協(xié)作和互動(dòng)。高度中央集權(quán)體制的政治生態(tài)背景使得政府成為一個(gè)利維坦①式的龐大權(quán)力機(jī)構(gòu)，幾乎控制著社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，這在公共危機(jī)治理中的反映就是政府出于對(duì)公共危機(jī)可控性考量，漠視社會(huì)組織、公眾等其他治理主體的力量，將其他主體作為管控對(duì)象而非治理主體。由于政府對(duì)公共危機(jī)的一元治理，政府與其他多元主體之間缺乏制度化的聯(lián)系溝通，多元主體參與公共危機(jī)治理的信息不暢、責(zé)權(quán)不清，進(jìn)一步導(dǎo)致其他主體參與公共危機(jī)治理的意識(shí)不足，危機(jī)治理能力不強(qiáng)。

因此，在治理主體上應(yīng)實(shí)現(xiàn)從政府一元治理到社會(huì)多元共治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的網(wǎng)絡(luò)治理。整體性治理以協(xié)作和整合為主要特征，整合的一個(gè)重要方面就是對(duì)政府與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織、公民等外部主體進(jìn)行整合，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。因此，公共危機(jī)整體性治理要求建立一個(gè)政府核心主導(dǎo)、私營(yíng)部門(mén)制度化協(xié)同、非政府組織組織化參與、政府與公民上下互動(dòng)的高度開(kāi)放型治理網(wǎng)絡(luò)。為促進(jìn)公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的形成，首先，要建立多元主體之間的信任機(jī)制。信任是各主體在公共危機(jī)治理中協(xié)作的前提。政府要改變傳統(tǒng)的政府中心主義信條，進(jìn)行權(quán)力分享和治理權(quán)讓渡，承認(rèn)其他主體在公共危機(jī)治理中的主體地位和作用，并為其他主體參與公共危機(jī)治理提供制度保障和發(fā)展空間。其他主體要不斷提高自身參與公共危機(jī)治理的能力，贏得政府和社會(huì)的信任。其次，要建立多元主體之間的責(zé)任機(jī)制。公共危機(jī)治理中各主體的權(quán)力和責(zé)任劃分是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵因素，應(yīng)明確各主體在公共危機(jī)治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府仍然應(yīng)該在公共危機(jī)治理中處于核心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，而其他主體應(yīng)該利用專(zhuān)業(yè)和信息優(yōu)勢(shì)盡可能地協(xié)助政府治理公共危機(jī)。

三、在治理結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)裂化到部門(mén)協(xié)同的轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)作治理

當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)碎片化治理在治理結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)裂化。上文所述的公共危機(jī)治理主體的碎片化，主要是指政府與外部主體之間關(guān)系的割裂，而公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)的碎片化主要是指政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的裂化。在傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論影響下，政府被劃分成許多職能不同的部門(mén)。這種按職能劃分的組織結(jié)構(gòu)雖然適應(yīng)了專(zhuān)業(yè)分工的需要，在一定程度上提高了政府效率，但不同職能部門(mén)在處理公共事務(wù)時(shí)容易各自為政，缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致政府組織結(jié)構(gòu)的碎片化。一直以來(lái)，我國(guó)公共危機(jī)治理實(shí)行的是以政治動(dòng)員為基礎(chǔ)、以職能為導(dǎo)向的“分類(lèi)別分部門(mén)”的部門(mén)分割型管理模式，基本特點(diǎn)是重大公共危機(jī)事件由國(guó)務(wù)院對(duì)口主管部門(mén)為主負(fù)責(zé)預(yù)防和處置工作，其他相關(guān)政府部門(mén)參與配合，并強(qiáng)調(diào)“條塊結(jié)合、分級(jí)管理、屬地管理”原則。這種職能型的公共危機(jī)治理模式，由于缺乏具有綜合決策、多方會(huì)商、全面協(xié)調(diào)功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，也沒(méi)有建立處理不同公共危機(jī)事件的協(xié)調(diào)機(jī)制，部門(mén)之間權(quán)責(zé)利不清，存在機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、責(zé)權(quán)模糊、協(xié)調(diào)不暢、政出多門(mén)等問(wèn)題。有學(xué)者指出：“整個(gè)危機(jī)管理模式和運(yùn)作過(guò)程主要以機(jī)構(gòu)職能為中心，而不是以過(guò)程為中心來(lái)設(shè)定相應(yīng)的職能和職責(zé)，根據(jù)所確定的崗位和職責(zé)進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。這導(dǎo)致信息和資源不能完全共享，部門(mén)、地區(qū)、上下級(jí)以及軍地之間很容易出現(xiàn)相互扯皮和摩擦的現(xiàn)象?！?/p>

因此，在治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)實(shí)現(xiàn)從機(jī)構(gòu)裂化到部門(mén)協(xié)同的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)作治理。為克服政府內(nèi)部的部門(mén)主義、視野狹隘和各自為政的弊病。整體性治理強(qiáng)調(diào)打破“碎片化”模式下的部門(mén)界限，對(duì)政府內(nèi)部各部門(mén)的機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，強(qiáng)化政府部門(mén)之間的合作和協(xié)調(diào)，促進(jìn)政府自身資源的整合，實(shí)現(xiàn)政府職能的有機(jī)統(tǒng)一，以提高對(duì)涉及不同政府部門(mén)、不同行政層級(jí)和政策范圍的復(fù)雜問(wèn)題的應(yīng)對(duì)能力。公共危機(jī)治理是涉及多個(gè)部門(mén)、全方位系統(tǒng)管理工程，因此，必須對(duì)當(dāng)前條塊分割、部門(mén)分割、地區(qū)隔離等裂化的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，在政府內(nèi)部加強(qiáng)縱向和橫向的協(xié)同，建立統(tǒng)一的公共危機(jī)治理體制。公共危機(jī)治理體制是指公共危機(jī)治理體系內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分配、責(zé)任對(duì)象等各種關(guān)系以及運(yùn)作關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)作治理，必須建成一個(gè)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”的公共危機(jī)治理體制。首先，對(duì)公共危機(jī)治理的政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合。由于公共危機(jī)情境對(duì)反應(yīng)速度、組織彈性有較高要求，需要在組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置上打破組織間傳統(tǒng)的邊界，減少中間層次，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織方式的網(wǎng)絡(luò)化。借鑒世界其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)務(wù)之急是完善中央和各級(jí)地方政府層面設(shè)置的公共危機(jī)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以立法的形式授予其對(duì)其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力，發(fā)揮戰(zhàn)略整合的主導(dǎo)作用和系統(tǒng)管理的日常功能。其次，對(duì)公共危機(jī)治理的組織功能進(jìn)行整合。要明確公共危機(jī)管理決策指揮系統(tǒng)、綜合協(xié)調(diào)系統(tǒng)、咨詢輔助系統(tǒng)、危機(jī)處理執(zhí)行系統(tǒng)、危機(jī)管理信息系統(tǒng)各子系統(tǒng)的職能，劃分不同行政層級(jí)間和相同層級(jí)政府間的職責(zé)，根據(jù)不同類(lèi)型、不同影響程度的公共危機(jī)，甄別不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同部門(mén)的管理主體和參與主體，設(shè)定行政職責(zé)、行為程序、行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)及配合規(guī)范，避免出現(xiàn)職能不清、權(quán)責(zé)不明、部門(mén)分割、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。再次，建立政府間公共危機(jī)治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立公共危機(jī)治理的聯(lián)合監(jiān)測(cè)、信息互通、聯(lián)合執(zhí)行等機(jī)制，通過(guò)專(zhuān)業(yè)協(xié)調(diào)組織，定期舉行聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)交流。同時(shí)，加強(qiáng)政府間的溝通機(jī)制、信任機(jī)制、承諾機(jī)制、利益分享機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、誘導(dǎo)動(dòng)員機(jī)制等的建設(shè)，對(duì)公共危機(jī)治理計(jì)劃、資源、信息的整合與利用等問(wèn)題進(jìn)行有效協(xié)商。

四、在治理環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)從重應(yīng)急處置到各環(huán)節(jié)并重的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的全流程治理

當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)碎片化治理在治理流程上表現(xiàn)為治理重心異化。組織分工理論認(rèn)為，分工過(guò)細(xì)意味著可能會(huì)將一個(gè)完整、連貫的業(yè)務(wù)流程分割成許多支離破碎的環(huán)節(jié)或片段，造成組織流程的碎片化，提高行政運(yùn)行成本。當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)治理在流程上就呈現(xiàn)出碎片化的特征，即治理重心異化，過(guò)于強(qiáng)調(diào)應(yīng)急處理機(jī)制和善后與恢復(fù)機(jī)制，而對(duì)公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制重視不夠，具有明顯的應(yīng)急色彩，這從我國(guó)政府習(xí)慣把危機(jī)管理稱(chēng)作應(yīng)急管理即可見(jiàn)一斑。其實(shí)，任何危機(jī)的發(fā)生和發(fā)展都是一個(gè)過(guò)程，是一個(gè)包含著潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期以及恢復(fù)期等在內(nèi)的固有的生命周期，公共危機(jī)治理也就呈現(xiàn)一個(gè)完整的流程和循環(huán)。在公共危機(jī)發(fā)生的不同階段，公共危機(jī)治理的職能活動(dòng)也不盡相同。因此，對(duì)公共危機(jī)的治理是全流程的治理而不是個(gè)別環(huán)節(jié)的治理。當(dāng)前，“重事后補(bǔ)救輕事前預(yù)防”思想在公共危機(jī)治理部門(mén)中根深蒂固，公共危機(jī)治理仍然停留在善后補(bǔ)救的滯后性治理階段，尚未形成在公共危機(jī)爆發(fā)前進(jìn)行科學(xué)預(yù)警并采取有效防范措施的預(yù)見(jiàn)性治理方式，政府只專(zhuān)注于通過(guò)各種應(yīng)急機(jī)制和緊急措施來(lái)化解已經(jīng)出現(xiàn)的公共危機(jī)，這就大大提高了公共危機(jī)治理成本，與“使用少量錢(qián)預(yù)防而不是花大量錢(qián)治療”的治理目標(biāo)相悖。

因此，在治理環(huán)節(jié)上應(yīng)實(shí)現(xiàn)從重應(yīng)急處置到各環(huán)節(jié)并重的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的全流程治理?！吧鐣?huì)燃燒理論”認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)從井然有序到雜亂無(wú)序，最終可能導(dǎo)致衰亡，其內(nèi)在機(jī)理實(shí)質(zhì)是一個(gè)從量變到質(zhì)變、系統(tǒng)逐漸被破壞的過(guò)程。只有當(dāng)危機(jī)因素積聚到一定程度，達(dá)到“點(diǎn)火溫度”時(shí)，公共危機(jī)才會(huì)爆發(fā)，從而引起社會(huì)系統(tǒng)的失衡甚至崩潰。從公共危機(jī)的發(fā)展軌跡和演化路徑來(lái)看，要達(dá)到對(duì)公共危機(jī)的有效治理，必須樹(shù)立全過(guò)程的公共危機(jī)治理理念。整體性治理要求對(duì)公共危機(jī)實(shí)施整個(gè)流程的治理，包括公共危機(jī)的預(yù)警、應(yīng)急處理、善后恢復(fù)等，尤其要“使用少量錢(qián)預(yù)防而不是花大量錢(qián)治療”，主動(dòng)地預(yù)防公共危機(jī)，化解各種潛在風(fēng)險(xiǎn)因素，而不是等待危機(jī)事件出現(xiàn)以后再加以回應(yīng)。要改變當(dāng)前公共危機(jī)治理重事后處理輕事前預(yù)防的錯(cuò)誤做法，對(duì)公共危機(jī)實(shí)施全流程治理，尤其要重視公共危機(jī)的預(yù)防和準(zhǔn)備，將公共危機(jī)治理的關(guān)口前移。針對(duì)當(dāng)前公共危機(jī)治理中缺乏有效的預(yù)警預(yù)防機(jī)制的現(xiàn)狀，公共危機(jī)流程治理的重中之重就是加強(qiáng)預(yù)警機(jī)制建設(shè)。健全的預(yù)警機(jī)制能夠發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)的前期征兆防患于未然，避免危機(jī)的發(fā)生，大大提高危機(jī)治理的主動(dòng)性，節(jié)約治理成本。為健全預(yù)警機(jī)制，一要建立高效、靈活的危機(jī)預(yù)警組織體系，二要建立準(zhǔn)確的信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，三要建立快速的信息分析系統(tǒng)和相關(guān)的指標(biāo)體系，四要建立快速的危機(jī)預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，五要完善危機(jī)征兆出現(xiàn)后制定預(yù)案的方法和技術(shù)。

五、在治理手段上實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)手段到信息技術(shù)手段的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的數(shù)字治理

當(dāng)前我國(guó)公共危機(jī)碎片化治理在治理手段上表現(xiàn)為剛性維穩(wěn)。我國(guó)公共危機(jī)治理手段的碎片化主要表現(xiàn)為治理手段的單一性及其剛性特質(zhì)?，F(xiàn)代公共危機(jī)的復(fù)雜性決定了對(duì)其的治理機(jī)制有賴(lài)于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制，治理手段應(yīng)該走向多元化，必須采取行政的、市場(chǎng)的、法律的、信息的手段才能有效治理公共危機(jī)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共危機(jī)治理主要依靠傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)力和權(quán)威，治理手段單一，嚴(yán)重依賴(lài)行政手段，自上而下，以控制與命令為主，具有明顯的剛性特征?！爸袊?guó)目前的社會(huì)穩(wěn)定是‘剛性穩(wěn)定’，這種穩(wěn)定以壟斷政治權(quán)力為制度特征，以絕對(duì)管治秩序?yàn)楸硐?，以?guó)家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會(huì)意識(shí)和社會(huì)組織為手段?！边@種傳統(tǒng)治理手段所具有的剛性特質(zhì)必然直接影響到公共危機(jī)治理中的政府行為選擇、應(yīng)急能力和治理效果。雖然發(fā)生公共危機(jī)時(shí)政府部門(mén)及時(shí)啟動(dòng)有效的管控程序、采取有效的管控措施對(duì)有效恢復(fù)社會(huì)秩序及消解公共危機(jī)給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)非常必要，但這種治理手段是典型的“運(yùn)動(dòng)式治理”，只能在一定程度上化解公共危機(jī)，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)的社會(huì)穩(wěn)定，這種做法成本高昂，治標(biāo)不治本，不能從根源上消除產(chǎn)生公共危機(jī)的根源，整體治理效能不高。

因此，在治理手段上應(yīng)實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)手段到信息技術(shù)手段的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的數(shù)字化治理。整體性治理的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)涉及到行政理念轉(zhuǎn)變、職能重組、利益調(diào)整、技術(shù)支持、公眾參與的復(fù)雜系統(tǒng)工程，在這個(gè)過(guò)程中，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用為標(biāo)志的數(shù)字技術(shù)和行政改革能否有機(jī)結(jié)合是一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。整體性治理在相當(dāng)大程度上取決于信息技術(shù)的發(fā)展，從某種程度上說(shuō)，整體性治理正是信息技術(shù)發(fā)展的結(jié)果。沒(méi)有信息技術(shù)的發(fā)展，政府治理就無(wú)法解決政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)運(yùn)作中的碎片化問(wèn)題，就無(wú)法使政府與外部主體進(jìn)行實(shí)時(shí)合作，無(wú)法向公眾提供整合性服務(wù)。因此，整體性治理十分重視數(shù)字信息等技術(shù)手段的應(yīng)用，要求對(duì)不同的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行整合。公共危機(jī)整體性治理的實(shí)現(xiàn)同樣要依賴(lài)信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，無(wú)論是危機(jī)的預(yù)警、預(yù)控，還是危機(jī)的回應(yīng)和危機(jī)后的重建，都必須建立在準(zhǔn)確、全面、適時(shí)的信息基礎(chǔ)上。同時(shí)，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)決策的制定、執(zhí)行也離不開(kāi)信息系統(tǒng)的支持。因此，公共危機(jī)的整體性治理必須改變當(dāng)前公共危機(jī)治理體系中信息的封閉與分割問(wèn)題，加強(qiáng)信息技術(shù)在公共危機(jī)治理中的發(fā)展和應(yīng)用，這也是公共危機(jī)治理專(zhuān)業(yè)化的主要工具和手段。為此，一方面要繼續(xù)大力發(fā)展現(xiàn)代信息技術(shù)，并將現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最新成果運(yùn)用于公共危機(jī)治理之中，完善公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)；另一方面，要加強(qiáng)電子政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將不同行政層級(jí)、不同部門(mén)的電子政務(wù)網(wǎng)站進(jìn)行整合，成立統(tǒng)一的公共危機(jī)治理信息中心，以利于信息資源共享；同時(shí)，還要大力提高公務(wù)員隊(duì)伍的信息化水平。

總之，在當(dāng)今世界，不同類(lèi)型的公共危機(jī)事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，公共危機(jī)發(fā)生的可能性急劇上升。正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌同步啟動(dòng)期的中國(guó)，面臨著更加復(fù)雜多樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)公共危機(jī)事件頻發(fā)、維穩(wěn)成本高企、地方政府陷入越維穩(wěn)越不穩(wěn)的“維穩(wěn)怪圈”等社會(huì)現(xiàn)實(shí)凸顯了我國(guó)公共危機(jī)治理體系的結(jié)構(gòu)不良與運(yùn)行不暢等諸多問(wèn)題，其深層次原因就在于碎片化治理無(wú)法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前呈高度復(fù)雜性和深度不確定性驟增態(tài)勢(shì)的公共危機(jī)。整體性治理作為20世紀(jì)90年代末西方國(guó)家公共管理領(lǐng)域日益勃起的一種治理工具和理論，對(duì)克服碎片化治理非常有效。將其引入我國(guó)公共危機(jī)治理之中，以系統(tǒng)和整體的視角和理念加強(qiáng)公共危機(jī)治理，對(duì)于提高治理成效具有重大意義。

責(zé)任編輯 周榮