摘要：通過對政府公共體育服務決策過程中公眾參與情況的分析，發(fā)現(xiàn)存在著重政府的偏好、輕公眾的訴求，重主管部門和專家意見、輕公眾參與的問題。為了防止公共體育服務決策過程中的主觀性和隨意性，提出政府要及時發(fā)布公共體育服務決策信息、建立公眾表達體育訴求的渠道、邀請公眾參與決策方案的選擇，以提高公共體育服務決策的科學化水平。

關鍵詞：體育管理；公眾參與；公共體育服務

中圖分類號：G80-05 文獻標識碼：A 文章編號：1006-7116（2012）06-0031-04

中共中央政治局2011年3月28日就“推進依法行政和弘揚社會主義法治精神”進行了集體學習。胡錦濤總書記在主持學習時強調：要加強行政決策程序建設，著力保障和改善民生。溫家寶總理在十屆人大二次會議所作的《政府工作報告》也指出：“要進一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，保證決策的科學性和正確性。”將公眾參與和專家論證、政府決策并列，表明公眾參與對于行政決策具有重要的作用。本研究以服務型政府職能轉變?yōu)楸尘埃治稣搀w育服務決策過程中公眾參與的情況，旨在完善公共體育服務決策機制，提高公共體育服務決策的科學化水平。

1 政府公共體育服務決策的現(xiàn)實

1.1 公共體育服務決策的方式

我國公共體育服務的決策大都是由各級政府和主管部門自上而下實施的。調查顯示：政府部門公共體育服務的相關決策，59.4%的動因來源于上級要求，93.8%來源于主管部門領導的要求和偏好[1]。結果是公共體育服務供給總量與結構多數(shù)是由政府或主管部門以文件和政策規(guī)定的形式下達，帶有很強的指令性、主觀性、統(tǒng)一性，常常導致公共體育服務產(chǎn)品供給和公眾需求的脫節(jié)。盡管公共體育服務決策在一定程度上也反映了公眾的體育需求，但上級主管部門和本部門領導在公共體育服務決策時還是占有絕對優(yōu)勢?？梢?，目前公共體育服務采用的是政府主導的“自上而下”單向性決策方式。

1.2 公共體育服務決策的主體

盡管政府具有制定公共體育服務政策的法定權力，是公共體育服務的決策主體。但是，公共體育服務的相關利益者，如普通市民、各種體育組織等也應該全程參與決策。體育主管部門僅在許多公共體育服務項目實施之前，包括大型體育賽事、重大體育活動、重要投資項目，召開專家論證會、市民座談會、聽證會等。目前政府的公共體育服務決策，體育主管部門人員是全程參與，相關專家學者的參與度為65.6%，各種體育組織參與度只有15.6%，而普通市民參與度僅占12.5%[1]。實際上，體育主管部門也具有自利性傾向，在公共體育服務決策時往往以自己的利益為出發(fā)點，以政府的供給為導向[2]。再者，僅以聽取相關專家學者的意見作為決策依據(jù)，也有以偏概全的不足?，F(xiàn)實的公共體育服務決策還缺乏廣泛的群眾基礎，沒有達到“公眾參與、專家論證和政府決策相結合”的要求，也就難以保證決策的科學性和正確性。

1.3 公共體育服務決策實施的結果

隨著服務型政府的建立和公共服務職能的強化，體育主管部門增加了公共體育服務供給。通過對1 094位25周歲以上上海市民的問卷調查，了解政府為大眾提供的公共體育服務內容，發(fā)現(xiàn)盡管政府為公眾提供了大量的公共體育服務，公眾也普遍享受了政府提供的公共體育服務。但是，政府提供的公共體育服務，并沒有完全滿足公眾的體育偏好和體育需求。換句話說，政府的公共體育服務決策沒有反映公眾的意見和體育需求。

綜上所述，政府傳統(tǒng)的公共體育服務決策是行政主導性相對較強，重視政府的偏好，輕視社會公眾的體育需求，缺少與利益相關群體的有效溝通，客觀上影響公共體育服務供給的效率和質量。從建設服務型政府和以人為本的角度出發(fā)，政府在公共體育服務決策時，要改變注重政府管理需要的單向決策，轉向注重公眾利益訴求的雙向決策，即加強與社會公眾的溝通，促進政府與公眾的互動，完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的公共體育服務決策機制，提高公共體育服務決策的效率。

2 公眾缺位政府公共體育服務決策的原因

2.1 公眾參與意識不強

從公共經(jīng)濟學的角度看，公眾把管理國家和社會事務的權力委托給國家行政機關行使，公眾是委托人，政府是各項事務的代理人，委托人具有參與各項事務決策的權利。但是，現(xiàn)實的制度安排卻很難保證公眾參與決策的權利。再者，受幾千年封建傳統(tǒng)文化的影響，我國公眾的自我維權意識并不強，參與公共事務決策的動機也不強。明哲保身的思想指導著公眾的行為，只要自身的利益尤其是經(jīng)濟利益不受損害，也就得過且過。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，公眾參與社會事務的意識有所提高，但是，試圖參與的也多是一些與自己切身利益相關的事務，而對政府工作中具有方向性和決策性的事務則很少觸及?？梢姡妳⑴c公共體育服務決策的意識比較淡薄。

2.2 公眾參與渠道不暢

社會公眾價值取向的多元化，客觀上要求建立多樣化、多層次的體育訴求表達渠道，但是，社會公眾并沒有經(jīng)常性的參與渠道和參與方式，缺少參與政府公共體育服務決策的平臺和渠道。調查結果顯示：64.3%的被調查者認為沒有反映他們建議的正常渠道，還有18.5%的被調查者知道有但從來沒有運用，這足以說明公眾參與公共體育服務決策的渠道不暢。

雖然近幾年出現(xiàn)了民主評議政府績效、公示制、聽證會制度等各種參與方式，但這些制度執(zhí)行并不到位，像召開一次聽證會，也僅允許幾位市民代表參與。即使是各種體育中介組織和體育社會團體，希望參與公共體育服務決策的路徑也不通暢。

2.3 公眾參與機制不全

改革開放以來，我國先后進行了5次大的行政體制改革，逐步建立起一套行政決策的參與制度。但是，對于公眾參與政府公共事務決策方面的制度建設還相當滯后，公眾參與公共事務決策的制度化程度低、配套性差，缺少有效制度和程序保障。同樣道理，只有在公眾參與公共體育服務決策的制度和程序都有保證的前提下，公眾參與決策的積極性和主動性才能得到發(fā)揮。傳統(tǒng)“自上而下”的公共體育服務決策機制雖然已經(jīng)有所改變，即政府在公共體育服務決策時，一定程度上發(fā)揮了科研機構、專家學者甚至體育社會組織的作用，也嘗試引入第三方論證機制，但政府與公眾互動，公眾參與、專家論證和政府決策相結合的公共體育服務決策機制還未真正建立起來。

3 公眾參與政府公共體育服務決策的價值

在新公共服務理論框架下，公眾被提升到治理體系的中心位置，政府不再是處于控制地位的“掌舵者”，不再凌駕于公眾之上，而是成為職能有限、權責明確、行為有效的公共服務提供者與參與者。政府必須樹立“公眾導向”理念，著力于民眾參與機制的建立，推動政府行政決策民主化的真正發(fā)展[3]。由此可見，突出公眾參與性，已經(jīng)成為新決策觀的鮮明特點[4]。所以，我們應將公眾參與政府決策的觀念滲透到公共體育服務決策機制建設的各個環(huán)節(jié)，以促進公共體育服務決策的民主化和科學化。

3.1 公眾參與決策有利于促進政府民主化管理

在建設服務型政府過程中，政府的職能不僅在向提供公共服務轉變，而且政府也在實現(xiàn)由權力本位向權利本位、政府本位向社會本位、官本位向民本位的轉變。政府公共體育服務決策的目的是為了更好地保證公眾利益或公共利益，在這樣的前提下，公眾參與公共體育服務決策，不僅體現(xiàn)為政府決策的公共性，也體現(xiàn)了公眾的參與性。

對于政府提供公共體育服務，不同的社會利益主體都具有同等的制度化的體育訴求表達權利。讓公眾參與公共體育服務決策的全過程，提高公眾對公共體育服務決策的參與性，不僅滿足了公眾的利益訴求，也有利于完善民意表達機制，擴大民主，建立政府與公眾互動的平臺，并在此基礎上建立公眾參與的公共體育服務決策機制，有利于政府改進管理方式，實現(xiàn)決策的程序化、信息的公開化和管理的民主化。

3.2 公眾參與決策有利于提高決策科學化水平

政府存在的目的在于滿足民眾的公共需求[5]。因此，政府提供公共體育服務要緊緊圍繞公眾的需求展開，把滿足公眾的體育需求放在首位。然而，我國正由生存型社會向發(fā)展型社會轉變，公眾體育需求的全面快速增長以及不同層次的體育需求，給決策者如何使公共體育服務的內容、結構、范圍以及優(yōu)先順序等有效供給與公眾需求一致增加了難度。因此需要建立一個完善的公共體育服務決策機制，使得包括公眾在內的多元化利益主體充分表達他們的意愿，并且直接參與到?jīng)Q策的過程之中。通過多元化主體的利益訴求和權益平衡，使公共體育服務的決策更加具有公正性和科學性。

3.3 公眾參與決策有利于獲得多元化信息

政府公共體育服務決策是以滿足公眾的基本體育需求為目標，以公眾多樣化的體育需求為依據(jù)，因此，公眾參與是公共體育服務決策不可或缺的一部分。公眾是公共體育服務的享受者和消費者，他們掌握著公共體育服務從內容到形式、從政府供給過剩到公眾需求是否滿足的全面信息。這是因為：第一，公眾直接面對各種公共體育服務問題，最了解基層的情況，傳達的信息最全面、最真實。第二，公眾參與決策過程直接與決策者交流，從而為政府或決策者獲取信息提供了一條捷徑[6]。所以，公眾參與公共體育服務決策，不僅可以為決策者提供有價值的信息，還可以改善大多數(shù)決策者只能了解到數(shù)量有限的信息，甚至杜絕一些錯誤的體育需求信息的狀況。

4 公眾參與政府公共體育服務決策的途徑

在大多數(shù)情況下，公眾參與政府公共體育服務決策，是指可能受政府決策影響的人對政府決策的影響，并不意味著公眾直接做出決策。但至少包括公眾體育需求表達和參與決策方案的比較與選擇兩種情況，即公眾只是對政府的決策提供建議并施加影響，并不改變政府作為決策最后決定者的責任。

4.1 政府發(fā)布公共體育服務決策信息

從本質上講，政府發(fā)布公共體育服務決策的相關信息，并不屬于公眾參與的范疇。但是，公眾參與公共體育服務決策的前提就在于公眾是否獲得了充分有關公共體育服務決策的信息，這是公眾與政府雙向互動的基礎[7]。公眾只有在掌握了有關公共體育服務決策的背景、內容、形式和目標等信息后，才能結合自己的體育需求和現(xiàn)實體育資源條件，為決策提供有價值的建議。

政府或體育主管部門可以利用政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會、報刊、廣播電視、宣傳欄等發(fā)布公共體育服務決策信息，幫助公眾了解公共體育服務動態(tài)，以最大范圍獲得公眾的相關建議。目前，公眾更多選擇政府網(wǎng)站、居委會等正式渠道反映自己的需求，所以，政府首先應重視網(wǎng)站建設，為公眾反映體育需求和意見提供平臺，并加強網(wǎng)站信息交互功能以促進政府和公眾之間的溝通與交流，充分了解公眾的各種體育需求及其變化，并對公眾各種體育需求迅速做出回應，即必須對公眾提出的需求及時做出反饋，以采取積極的措施解決存在的問題。其次，要建立和完善公共體育服務的信息公開制度、新聞發(fā)言人制度、聽證制度、查詢制度、行政決定公開制度，把政府的公共體育服務管理從過去的封閉操作轉變?yōu)橐?guī)范透明，實現(xiàn)政府對公共體育服務管理的透明化。這種“自上而下”與“自下而上”相結合的公共體育服務信息傳導機制，將使公共體育服務決策主體在充分的信息對稱情況下，做出更加正確與科學的公共體育服務決策。

4.2 建立公眾表達體育訴求的渠道

政府在公共體育服務決策時，首先要了解公眾的體育訴求。政府了解公眾體育訴求的形式有主動和被動之分。前者包括定期進行社會普查、有選擇展開民意調查、發(fā)布咨詢文件征求意見、深入訪談、召集聽證會等。后者是公眾向政府工作人員反映情況、給官員或報刊編輯寫信等。政府還可以把采集公眾體育需求信息的工作交給社會中介組織去做，由中介組織進行民意調查，征求公眾意見，再把收集到的信息反饋給政府。

政府除了主動了解公眾的體育訴求，還需要建立公眾表達體育需求意愿的通道。相關調查顯示，只有近36%的市民知道“有反映體育需求的渠道”，也僅有18.5%的人利用已知渠道表達自己的體育訴求。所以，要宣傳和擴大公眾表達體育訴求的渠道，搭建政府與公眾進行雙向交流和互動的平臺，方便公眾反映他們的體育需求和相關建議。例如，政府在發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團體、街道和居委會等反映公眾體育訴求主渠道作用的基礎上，可以利用互聯(lián)網(wǎng)設立專門網(wǎng)站、電子郵箱、微博、在線論壇等，接受公眾的體育訴求；還可以通過熱線電話、市民信箱、廣播電視和報刊等傳遞公眾體育方面的訴求。

4.3 邀請公眾參與決策方案的選擇

公共體育服務決策是公共政策選擇的過程，實質上是公眾與政府決策者之間的互動過程。公共體育服務的消費者是社會公眾，因而，決策更要體現(xiàn)公眾的體育需求，需要考慮公眾自下而上反映的意見。這就要求政府在公共體育服務決策時，不僅要把公眾的體育需求和愿望反映到?jīng)Q策方案之中，更重要的是邀請公眾代表參與公共體育服務決策方案的選擇。

公共體育服務傳統(tǒng)“自上而下”的決策機制，往往是政府忽視公眾的體育需求，結果是公共體育服務決策與公眾需求之間存在差距。所以，要盡快改變公共體育服務“自上而下”的決策機制，讓公眾參與公共體育服務決策，建立“自上而下”與“自下而上”相結合的公共體育服務決策機制。因此，政府在公共體育服務決策時，邀請公眾代表與政府和其他決策主體一起，參與設置決策議程，并將他們的相關經(jīng)驗、觀點、思路、創(chuàng)意融入決策備選方案，最后參與決策方案的選擇?？梢?，參與公共體育服務決策的公眾代表不再僅僅是決策的“消費者”，而且成了決策方案設計的參與者。這種讓公眾參與決策的做法，不僅讓公眾知道決策的結果，還知道為什么如此決策，以及決策時吸取了哪些公眾提供的相關意見和建議。從社會心理的角度看，公眾參與公共體育服務決策，滿足了社會公眾參政議政的心理需要，增強了他們的歸屬感和尊嚴感，也可以使公共體育服務決策更易于被公眾接受和認同。

參考文獻：

[1] 周曰智. 城市體育公共服務體系研究[D]. 上海：上海體育學院，2011.

[2] 曹可強. 論政府公共體育服務供給的需求導向

——以上海為例[J]. 成都體育學院學報，2011，37（11）：1-4.

[3] 馬桔紅. 關于公眾行政決策參與的思考[J]. 長春理工大學學報：社會科學版，2011，24（9）：1-3.

[4] 趙杰. 公眾參與的新決策觀[N]. 中國青年報，2004-04-06（A3）.

[5] 珍妮特·V·登哈特[美]. 新公共服務：服務，而不是掌舵[M]. 北京：中國人民大學出版社，2004.

[6] 裴茹飛. 廣泛的公民參與促進公共決策的有效執(zhí)行[J]. 魅力中國，2009（14）：34.

[7] 王紹光. 公眾決策參與機制：一個分析框架[EB/OL]. http：//www.niwota.com/submsg/7663872，2011-10-10.