摘要：舉報(bào)制度，是受理機(jī)關(guān)對公民或單位舉報(bào)的線索，按照規(guī)定進(jìn)行調(diào)查處理以保障公民依法行使民主權(quán)利的制度。群眾舉報(bào)不僅僅是一個(gè)啟動國家追究職務(wù)犯罪的法律程序，其更為重要的意義在于這是一種依靠群眾反腐敗的政治模式設(shè)計(jì)。這種模式使得檢察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督與人民民主監(jiān)督相結(jié)合，形成了一種全新的監(jiān)督機(jī)制，豐富和完善了國家憲政制度建設(shè)的內(nèi)容，豐富和完善了中國特色社會主義的檢察制度，豐富了國家憲政制度建設(shè)的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：舉報(bào)制度；法律行為；政治意義

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2012.05.016

成立舉報(bào)中心，是檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)創(chuàng)舉。 此后，檢察機(jī)關(guān)對舉報(bào)制度不斷地進(jìn)行了豐富和完善，使其在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，打擊職務(wù)犯罪，懲治腐敗諸方面，發(fā)揮了非常重要的作用。群眾舉報(bào)不僅僅是一個(gè)啟動國家追究職務(wù)犯罪的法律程序，其更為重要的意義在于這是一種依靠群眾反腐敗的政治模式設(shè)計(jì)。這種模式使得檢察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督與人民民主監(jiān)督相結(jié)合，形成了一種全新的監(jiān)督機(jī)制，豐富和完善了國家憲政制度建設(shè)的內(nèi)容，豐富和完善了中國特色社會主義檢察制度。

一、舉報(bào)制度的建立及其重要意義

舉報(bào)是公民或者單位依法行使其民主權(quán)利，向司法機(jī)關(guān)或者其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)和組織檢舉、控告違紀(jì)違法犯罪的行為，“舉報(bào)”一詞現(xiàn)在已經(jīng)成為我們生活日常用語之一。但追溯這一詞語的發(fā)展，我們?nèi)阅軓闹畜w察到舉報(bào)制度創(chuàng)設(shè)之初，其完善法制，竭力保障公民民主權(quán)利的苦心。新中國建立后較長一個(gè)時(shí)期，一直使用的是申訴控告和檢舉的概念，沒有明確提出“舉報(bào)”這一概念。1982年憲法第41條明確規(guī)定了“檢舉”這一概念，但對于公民如何具體實(shí)現(xiàn)這一民主政治權(quán)利，沒有規(guī)定相應(yīng)的配套制度，也沒有提出“舉報(bào)”這一概念。真正把“舉報(bào)”上升為一種法律制度，一種保障公民民主政治權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了積極作用。1988年，深圳市檢察機(jī)關(guān)成立了“經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心”。中央高度重視這一歷史性的制度創(chuàng)新，當(dāng)年5月中共中央發(fā)布了5號文件，文件明確規(guī)定要在各級監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)設(shè)立舉報(bào)中心，建立和健全人民舉報(bào)制度。這是建立舉報(bào)制度最早的指導(dǎo)文件。6 月17日，最高人民檢察院發(fā)出了《關(guān)于開展舉報(bào)工作的通知》。7 月下旬，中共中央召集了關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督工作問題的座談會， 會上對檢察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)中心的做法給予了充分肯定， 明確提出了要把建立和完善必要的監(jiān)督舉報(bào)制度作為加強(qiáng)監(jiān)督工作的一項(xiàng)很重要的措施。此后，全國檢察機(jī)關(guān)紛紛成立舉報(bào)中心，建成了覆蓋全國的舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)。1988年12月和1991年5月，我國最高人民檢察院先后制定和公布了《人民檢察院舉報(bào)工作若干規(guī)定(試行) 》、《關(guān)于保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的規(guī)定》，就舉報(bào)的性質(zhì)、任務(wù)、范圍、原則、程序等作出明確的規(guī)定，就如何具體受理舉報(bào)、審查、處理舉報(bào)也作了明確的規(guī)定。1979年我國頒布了《刑事訴訟法》，1997年頒布的《刑事訴訟法》對其進(jìn)行了修改，把前者的“檢舉”修改為“舉報(bào)”，把“檢舉人”修改為“舉報(bào)人”。檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)制度就此形成法律制度，并與監(jiān)察機(jī)關(guān)的舉報(bào)制度共同形成了我國的舉報(bào)制度，在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)， 開展反腐斗爭中發(fā)揮著重要作用。從舉報(bào)制度的沿革來看，自誕生的第一天開始，這一制度就內(nèi)蘊(yùn)著豐富的法律意義和政治意義。這一制度將打擊犯罪和懲治腐敗有機(jī)地聯(lián)系起來，使檢察機(jī)關(guān)的專門法律監(jiān)督和公民的民主監(jiān)督相結(jié)合，這種把法律與政治有機(jī)結(jié)合的作法，有力有效地保障了公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在反映民情，疏通民意，化解民怨，依靠群眾反腐敗諸方面，起到了非常重要的作用。

二、舉報(bào)是一種重要的法律行為

從舉報(bào)的行為來分析，舉報(bào)行為是一個(gè)典型的法律行為，涉及到法律關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)、法益保護(hù)、正義實(shí)現(xiàn)等法理學(xué)范疇。因?yàn)榕e報(bào)人反映的情況一旦被受理，受理機(jī)關(guān)就必須要依法開展相關(guān)的調(diào)查工作，并根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，決定對其是否啟動相應(yīng)的法律程序。

（一）舉報(bào)行為中的法律關(guān)系

德國著名法學(xué)家拉倫茨認(rèn)為，法律關(guān)系是基于一個(gè)統(tǒng)一的目的而結(jié)合在一起的各種權(quán)利、義務(wù)和其他拘束的總和。這些權(quán)利、義務(wù)和拘束具有各不相同的規(guī)范屬性和規(guī)范結(jié)構(gòu)。法律關(guān)系是一種規(guī)范性關(guān)系?！八^法律關(guān)系，是指法律所規(guī)定的法律主體之間的規(guī)范性關(guān)系”[1]。

公民享有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出對任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為檢舉的權(quán)利，這是我國憲法明確規(guī)定的。此外，我國刑事訴訟法進(jìn)一步細(xì)化了公民檢舉他人違法犯罪的義務(wù)。舉報(bào)既是一種權(quán)利，也是一種義務(wù)。首先，從權(quán)利的角度來分析，當(dāng)公民行使這一權(quán)利時(shí)，不管是通過信件，還是通過電話、短信，舉報(bào)人反映的問題，一經(jīng)受理機(jī)關(guān)受理，就應(yīng)當(dāng)按法律規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)。此時(shí)，一種有約束力的舉報(bào)法律關(guān)系就此產(chǎn)生，舉報(bào)人與受理舉報(bào)的機(jī)關(guān)或單位之間相互為權(quán)利義務(wù)人。一方面，舉報(bào)是舉報(bào)人行使其權(quán)利的手段。另一方面，由于舉報(bào)的內(nèi)容是對被舉報(bào)人利益的貶損，如果舉報(bào)不實(shí)，舉報(bào)人則要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因此，不僅舉報(bào)人與舉報(bào)受理機(jī)關(guān)之間形成了舉報(bào)法律關(guān)系，舉報(bào)人還與被舉報(bào)人之間形成舉報(bào)法律關(guān)系，即舉報(bào)人應(yīng)保證其所反映情況真實(shí)、可靠，否則就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。其次，從義務(wù)的角度來分析，國家要為保障公民行使舉報(bào)權(quán)利創(chuàng)造有利條件，要盡到保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的義務(wù)。受理機(jī)關(guān)也必須在一定的時(shí)限內(nèi)依法及時(shí)開展相關(guān)的工作，并將調(diào)查情況及時(shí)反饋給舉報(bào)人。受理機(jī)關(guān)對于人身安全受到威脅的舉報(bào)人，還要提供相應(yīng)的保護(hù)。如果舉報(bào)情況不屬實(shí)，還應(yīng)在一定范圍內(nèi)為舉報(bào)對象消除影響，及時(shí)予以正名。

從上所述可見，舉報(bào)人在因舉報(bào)行為而形成的法律關(guān)系中享有多種權(quán)利。這一賦予公民對國家工作人員的違法犯罪行為的舉報(bào)權(quán)的制度設(shè)計(jì)，既是出于發(fā)動群眾參與對違法犯罪行為作斗爭的需要，同時(shí)也是保障和促進(jìn)憲法中“主權(quán)在民”原則的落實(shí)的需要。遺憾的是，在實(shí)踐中對舉報(bào)的認(rèn)識更多地停留在第一個(gè)層次的認(rèn)識上，把舉報(bào)只是作為發(fā)現(xiàn)違法犯罪案件線索的途徑，是與同違法犯罪作斗爭的工具。這種舉報(bào)觀，把案件的查處作為舉報(bào)的中心，舉報(bào)僅是一種手段。這種舉報(bào)觀，導(dǎo)致現(xiàn)有法律法規(guī)對舉報(bào)人的保護(hù)停留在宣示性規(guī)定上，而沒有建立一整套成體系的公民舉報(bào)權(quán)利保護(hù)機(jī)制。舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制的缺失，提高了舉報(bào)人的風(fēng)險(xiǎn)，使得舉報(bào)人與受理機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系處于不平衡的狀態(tài)，權(quán)利義務(wù)不能對等。同時(shí)，由于不注意保護(hù)舉報(bào)人的信息，造成一部分舉報(bào)人被打擊報(bào)復(fù)。 另一方面，由于匿名舉報(bào)的存在，使得舉報(bào)這一形式為一些別有用心的人所利用，盡造謠中傷之能事，在嚴(yán)重?fù)p害舉報(bào)對象合法權(quán)益的同時(shí)，也極大地降低了舉報(bào)行為的可信度。同時(shí)，由于舉報(bào)人的匿名，使得有關(guān)專門機(jī)關(guān)無法在較短的時(shí)間里查清舉報(bào)所涉及的相關(guān)事實(shí)真相，從而讓舉報(bào)人感到舉報(bào)無用。

（二）舉報(bào)行為中的利益調(diào)整和救濟(jì)方式

法社會學(xué)認(rèn)為，法律是以利益調(diào)整為主要途徑，以立法為主要方式，實(shí)現(xiàn)對社會的控制，把對利益及其保障轉(zhuǎn)化為法律文本中的權(quán)利義務(wù)設(shè)定。一方面將利益主體的需要設(shè)定為權(quán)利主張、自由、特權(quán)、權(quán)力，另一方面明確其對應(yīng)的義務(wù)并歸之于特定的法律主體。在舉報(bào)制度中，首先是賦予舉報(bào)人表達(dá)利益要求的權(quán)利；其次是通過專門機(jī)關(guān)的介入，平衡舉報(bào)人和被舉報(bào)人之間的利益沖突；最后是根據(jù)調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容，依法重新調(diào)整雙方的利益格局。在實(shí)踐中，很大一部分舉報(bào)人所舉報(bào)的內(nèi)容，都是針對國家公職人員貪污受賄，或者是失職瀆職行為的，其舉報(bào)內(nèi)容大多既涉及到公共利益，也涉及到公民個(gè)人人身權(quán)利和民主權(quán)利。

救濟(jì)可以分為公力救濟(jì)和私力救濟(jì)兩大類。舉報(bào)行為就表明舉報(bào)人放棄了私力救濟(jì)，而選擇了公力救濟(jì)。正義是法律制度的基本價(jià)值，有實(shí)體正義和程序正義兩種表現(xiàn)形式。舉報(bào)犯罪，是公民通過程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的有效方式和途徑。通過舉報(bào)這種正大光明的方式，公民采取通過舉報(bào)犯罪，由專門機(jī)關(guān)追究相關(guān)人員的責(zé)任的方式，以維護(hù)法律尊嚴(yán)，有力懲治違法犯罪行為，從而確保正義以一種看得見的方式得以實(shí)現(xiàn)， 在法律關(guān)系的分層結(jié)構(gòu)和正義實(shí)現(xiàn)方式之中，蘊(yùn)含著舉報(bào)制度豐富的法律制度意義。我國檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)制度目前還不夠健全，還需要進(jìn)一步完善，特別是要更全面地賦予和保障舉報(bào)人權(quán)利，全方位地強(qiáng)化舉報(bào)人之義務(wù)。

三、舉報(bào)制度的重要政治意義

從法律與政治的關(guān)系來分析，作為制定法的舉報(bào)制度的內(nèi)容和形式均受到民主政治的影響和制約，同時(shí)它又反映和調(diào)整一部分政治關(guān)系，不僅直接影響到社會的民主實(shí)現(xiàn)程度，還關(guān)系整個(gè)社會的穩(wěn)定。

第一，舉報(bào)制度是實(shí)現(xiàn)社會主義民主的一種方式。人民是權(quán)力的主體，國家權(quán)力的合法性來源于社會，國家是由人民將權(quán)力讓渡出來共同組建的產(chǎn)物。這種公共權(quán)力，能夠有效地制約個(gè)體的暴動行為，保護(hù)廣大社會公眾的自由，實(shí)現(xiàn)社會的公平和公正。為了防止這一公共權(quán)力的任意濫用，使權(quán)力不至于任意偏離正常的軌道，需要對這種權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督既需要有權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督，也需要有來自社會方面的監(jiān)督。創(chuàng)立并不斷完善的舉報(bào)制度，開辟了一條公民政治參與和民主反腐的非常重要的渠道，是從社會方面加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。美國學(xué)者蘇珊#8226;羅#8226;艾克曼指出:“對腐敗分子最具威懾力的， 是一個(gè)可信的，非政治化的并能夠控制貪官的監(jiān)控系統(tǒng)。”[1]我國歷來高度重視民主反腐。推進(jìn)民主政治的過程，就是不斷加強(qiáng)對權(quán)力監(jiān)督制約的過程。毛澤東曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息?！盵2]鄧小平同志曾經(jīng)說過：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！盵3]胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”[4]

第二，舉報(bào)制度對于維護(hù)新形勢的社會和諧穩(wěn)定有著非常重要的作用，它及時(shí)疏導(dǎo)和化解不穩(wěn)定因素，使矛盾不至于激化到對立的不可收拾的地步。轉(zhuǎn)型期的中國社會，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻變動，利益格局發(fā)生著重大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，思想觀念也在發(fā)生深刻變化。如何最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，是轉(zhuǎn)型期社會的一個(gè)重要任務(wù)。舉報(bào)制度由于是一種國家相關(guān)組織有序聽取公民利益表達(dá)的機(jī)制，它對于促進(jìn)社會和諧，及時(shí)化解社會矛盾，有著十分重要的作用。

從公眾利益表達(dá)的類型及有效性來看，可以分為四種類型。一是“有組織有結(jié)構(gòu)”型?！坝薪M織”是指具有相同或相近利益需求的個(gè)體其表達(dá)利益訴求的方式是有組織的，他們是通過一定的組織形式，整合其利益、要求，并進(jìn)行集體表述?！坝薪Y(jié)構(gòu)”是指政治系統(tǒng)對于這種有組織的利益訴訟的表達(dá)，有著對應(yīng)的體系結(jié)構(gòu)接收并反饋。從理論上講，這類公眾利益表達(dá)的類型因?yàn)楸磉_(dá)方與接收方之間存在一種對應(yīng)關(guān)系，因而這一類型在實(shí)踐中也是最為有效的。從我國的情況來看，主要指人代會和政協(xié)會，還包括了建國以來形成的，行政色彩較濃的共青團(tuán)、文聯(lián)、婦聯(lián)、工商聯(lián)工會等等。二是“有組織無結(jié)構(gòu)”型?！坝薪M織”是指具有相同或相近利益需求的人群通過結(jié)成組織，向政治系統(tǒng)進(jìn)行集體表達(dá)?！盁o結(jié)構(gòu)”是指對于這種集體利益的表達(dá)，政治系統(tǒng)中卻缺乏對應(yīng)的結(jié)構(gòu)來接收。因此，這種利益表達(dá)方式的有效性相當(dāng)?shù)?，同時(shí)政治系統(tǒng)也會因?yàn)闊o法有效反饋這些利益訴求，從而面臨相當(dāng)大的壓力。對于這種輸入與輸出不相對應(yīng)的類型，社會矛盾將會逐漸累積，最終可能導(dǎo)致社會混亂，甚至造成政治不穩(wěn)等重大后果。在轉(zhuǎn)型期社會， “有組織無結(jié)構(gòu)”類型主要表現(xiàn)為各類民間社團(tuán)。此外，利用報(bào)紙、期刊、電臺和電視等傳統(tǒng)大眾媒體進(jìn)行表達(dá)，也是一種“有組織無結(jié)構(gòu)”的表達(dá)模式。三是“無組織有結(jié)構(gòu)型”。這種類型，具有相同或相近利益需求的個(gè)體其表達(dá)利益訴求的方式，但沒有成熟的組織模式，個(gè)人或少數(shù)人對其個(gè)體利益的表達(dá)用個(gè)體化方式實(shí)現(xiàn)，但政治系統(tǒng)卻存在著相應(yīng)的接收機(jī)制，如通過設(shè)立的電話投訴熱線、網(wǎng)站投訴、公開接待等方式，以實(shí)現(xiàn)對無組織形態(tài)的個(gè)體的利益表達(dá)進(jìn)行歸類、分析和處理。四是 “無組織無結(jié)構(gòu)”型。這種類型具有相同或相近利益需求的個(gè)體其表達(dá)利益訴求的內(nèi)容和方式均沒有相應(yīng)的組織性。同時(shí)，政治系統(tǒng)中也不存在著正式的制度化的接收結(jié)構(gòu)。因此，這種類型下，具有相同或相近利益需求的個(gè)體其表達(dá)利益的方式主要有私人接觸、個(gè)人極端行為、網(wǎng)絡(luò)媒體表達(dá)、“街頭政治”等。由于沒有政治系統(tǒng)中的對應(yīng)結(jié)構(gòu)加以處理，這些利益的表達(dá)能夠進(jìn)入政治系統(tǒng)并得到反饋的可能性并不大。

按照這一理論，舉報(bào)制度應(yīng)屬于 “無組織有結(jié)構(gòu)”類型。無組織，是指舉報(bào)這種利益表達(dá)行為屬于個(gè)體化行為。有結(jié)構(gòu)，是指對個(gè)體化的利益表達(dá)行為，檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門按照經(jīng)立法確認(rèn)的日?；?、有序化的程序，依法及時(shí)受理，妥善處理，并予以反饋。通過向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，社會各階層的情緒可以有經(jīng)常性表達(dá)的渠道，各種負(fù)面情緒得以釋放和緩解，進(jìn)而形成良性的社會討論和社會交涉模式。檢察機(jī)關(guān)及時(shí)對舉報(bào)情況進(jìn)行調(diào)查，啟動立案程序并最終追究被舉報(bào)人的刑事責(zé)任，這就會形成鼓勵(lì)社會各階層自發(fā)監(jiān)督的正向引導(dǎo)，能夠更加有效地發(fā)動群眾積極參與到反腐倡廉的行動中來，相關(guān)部門也可以依靠群眾，提高反腐斗爭的效率，從而有效地化解不穩(wěn)定的因素，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。由此可見，舉報(bào)制度是反腐敗斗爭和有效化解社會矛盾的的推進(jìn)器。這一機(jī)制能夠進(jìn)一步提高司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

四、結(jié) 語

舉報(bào)制度之所能夠成為一種開展民主反腐的有效模式，是因?yàn)樗墙⒃诔浞职l(fā)動和依靠群眾基礎(chǔ)之上的，它使法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和人民民主監(jiān)督相互結(jié)合，對國家權(quán)力是一種有效的制約機(jī)制。因而，不能僅僅把舉報(bào)制度看成是一個(gè)法律問題，其實(shí)它的建立與完善更是一個(gè)政治問題。這一制度對于始終牢固樹立保障公民民主監(jiān)督權(quán)的舉報(bào)觀，加強(qiáng)和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作具有特別重要的意義。我們應(yīng)當(dāng)從舉報(bào)制度所蘊(yùn)含的豐富法律意義和政治意義出發(fā)，切實(shí)解決好當(dāng)前舉報(bào)工作中存在的問題，如舉報(bào)機(jī)制不夠健全，對于舉報(bào)的問題不能及時(shí)給予答復(fù)，對受到威脅的舉報(bào)人的利益和安全不能進(jìn)行有效地保護(hù)，對舉報(bào)有功人員救濟(jì)獎勵(lì)機(jī)制不到位等。要充分調(diào)動人民群眾舉報(bào)的積極性，更加充分地保障人民依法行使舉報(bào)權(quán)，全面推進(jìn)中國特色檢察制度下舉報(bào)制的發(fā)展和完善。

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（責(zé)任編輯 易 明）

Analysis of Legal Act and Political Significance of the Offence Reporting System

XIAO Zhen-meng1，2

(1.The People's Procuratorate of Guizhou Province，Guiyang 550083，Guizhou，China;

2.Department of Ideology and Politics Courses Teaching and Research，WUT，Wuhan 430070，Hubei，China)

Abstract：Reporting system has always been deemed as means to investigate post crimes rather than analyze deeply the legal and political significance of itself.In fact，reporting system relies on the masses to create anti-corruption system，and becomes a new supervision mechanism which is a combination of special legal supervision of state organs and democratic supervision of people. It improves the supervision mechanism of state power，forms a prosecution system with Chinese characteristics，and enriches the national constitutional system-building.

Key words：reporting system;legal acts;political meaning