引言

土地征收是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是國家為了社會(huì)公共利益，按照法律規(guī)定權(quán)限和程序，給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地是國家最重要可調(diào)控資源，地征收是城市化進(jìn)程中保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。20世紀(jì)90年代以來，隨著交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市化工業(yè)化快速推進(jìn)，征地已成為新增建設(shè)用地主要來源。1998年和2004年修訂的《土地管理法》都對(duì)此進(jìn)行了修正，但只是在總則中用“公共利益的需要”一詞進(jìn)行了原則性規(guī)定，并沒有列舉或明確解釋具體的公共利益范圍。這樣過于原則性的規(guī)定使得政府裁量的自由度較大，不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實(shí)施土地征收和征用。

土地征收目的合法性問題

在我國，土地征收制度就是國家為了公共利益需要，根據(jù)法律強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)和公民不負(fù)繳納義務(wù)的私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，并給予正當(dāng)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。但是在我國法律中，沒有對(duì)公共利益進(jìn)行明確具體的規(guī)定，因此，實(shí)踐過程中經(jīng)常出現(xiàn)土地征收權(quán)濫用的情況。

現(xiàn)行法律對(duì)公共利益的范圍規(guī)定不夠明確

目前，以公共利益為目的是世界各國土地征收的唯一正當(dāng)理由，但如何準(zhǔn)確界定“公共利益”范圍卻是各國（地區(qū)）土地征收制度建設(shè)中的主要難題之一，盡管各國認(rèn)定公共利益不盡相同，但總的可分為兩種形式：一種是概括式，即有關(guān)土地征收的法律對(duì)社會(huì)公共利益范圍沒有明確限定，但可以通過其它法律對(duì)私人土地或財(cái)產(chǎn)給予充分保護(hù)。如法國人權(quán)宣言第17條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。另一種是概括兼列舉式。如日本《土地征用法》以列舉式規(guī)定了允許征用或使用土地的35種公益事業(yè)項(xiàng)目，包括國家社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的基本公共利益等。

我國《憲法》和《土地管理法》都規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但對(duì)“公共利益”的認(rèn)定并沒有詳細(xì)規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行有關(guān)法律時(shí)，權(quán)力很大，成為我國土地征收權(quán)濫用的重要原因之一。

我國缺少對(duì)征地目的審查機(jī)制

土地征收目的審查機(jī)制既包括土地征收申請(qǐng)及批準(zhǔn)前有關(guān)部門對(duì)土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準(zhǔn)后，被征收人認(rèn)為土地征收目的不具有合法性時(shí)的救濟(jì)機(jī)制，可以稱為事后審查。但在我國《土地管理法》中，只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)國務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，對(duì)被征收人認(rèn)為土地征收目的不符合法律規(guī)定時(shí)的救濟(jì)機(jī)制卻沒有任何規(guī)定。為避免土地征收權(quán)濫用現(xiàn)象發(fā)生，保護(hù)被征地個(gè)人和集體的利益，必須健全征地審查機(jī)制，建立土地征收目的不合法時(shí)的救濟(jì)制度，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理性問題

農(nóng)用地是在新增建設(shè)用地的主要來源，但土地自古以來都是農(nóng)民的生存保障和直接經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理直接影響農(nóng)民今后生活質(zhì)量，影響農(nóng)民最基本生存權(quán)利，也易成為影響社會(huì)穩(wěn)定的焦點(diǎn)問題。

征地補(bǔ)償缺少有效法律規(guī)定

征收耕地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在《土地管理法》第四十七條中做了詳細(xì)規(guī)定，但土地價(jià)值是由土地用途、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、產(chǎn)值、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等許多因素決定，不能用被征用前3年平均年產(chǎn)值簡單地來衡量，況且農(nóng)地產(chǎn)值有不確定性，收成有高有低。如果征地之前的三年內(nèi)平均年產(chǎn)值較低的話，那么補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)便失去了應(yīng)有的意義。再者，征地補(bǔ)償?shù)暮w范圍很小，且補(bǔ)償金額沒有按照農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地的預(yù)期收益和土地的增值潛力來計(jì)算，屬于低價(jià)征收。

提高征地補(bǔ)償合理性的建議

在土地征收補(bǔ)償范圍上，我國可以擴(kuò)充征地補(bǔ)償范圍，在對(duì)所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，增加土地用益物權(quán)補(bǔ)償；在對(duì)被征地個(gè)人或集體進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，增加鄰接地?fù)p失補(bǔ)償；在對(duì)直接經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，增加間接可得利益損失補(bǔ)償，使與征地有關(guān)個(gè)人或集體的利益不受到侵害。

在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國應(yīng)該引用市場(chǎng)機(jī)制，將征地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，按被征收土地市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失去土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體和農(nóng)民之間進(jìn)行合理分配，保證農(nóng)民取得足夠的土地增值收益，國家取得必要的增值稅收。當(dāng)然政府可以根據(jù)地方市場(chǎng)條件與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，調(diào)整利益分配格局和比例，避免因地價(jià)差異而帶來征地補(bǔ)償新的不公平。

土地征收程序規(guī)范化問題

土地征用是政府行政行為，必須嚴(yán)格依照土地管理法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，遏止土地征收權(quán)濫用，為公民實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供有效制度性保障機(jī)制。目前，各國都對(duì)土地征收程序有著完善的規(guī)定，在土地征收程序中充分體現(xiàn)出現(xiàn)代行政程序的原則和要求：公開性、公正性與參與性。在我國，由于立法經(jīng)驗(yàn)不足和立法技術(shù)落后，土地征收程序規(guī)定得較為粗糙、簡單，與其他國家的規(guī)定相比，具有明顯的不科學(xué)性、不合理性。

有關(guān)土地征收程序的法規(guī)不夠完善

1、土地征收目的合法性審查沒有納入程序中

土地征收目的必須是為了公共利益需要才能征收土地，但在操作過程中土地征收目的卻受到了嚴(yán)重扭曲，淡化了對(duì)征收土地目的合法性這一基本前提的重視，一方面，我國對(duì)公共利益界定不夠明確；另一方面，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項(xiàng)審查，嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。

2、缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制

在我國，行政機(jī)關(guān)既是土地征收決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定監(jiān)督機(jī)制。如在征地范圍決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自主決定，缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，容易侵害集體和個(gè)人合法權(quán)益，帶來行政權(quán)力泛濫，破壞政府和人民關(guān)系，危害社會(huì)穩(wěn)定和繁榮。

土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足

1、土地征收程序透明度和公示性不夠

在補(bǔ)償方案的確定上，是由政府自己核準(zhǔn)并實(shí)施，實(shí)難保障征收程序的公示性，難以避免暗箱操作的發(fā)生，更難以保障被征收者利益獲得公正的保護(hù)。

2、被征收者缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)

《土地管理法》第四十八條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。既然征地補(bǔ)償方案已經(jīng)確定，被征地者在征收目的性、征收范圍等方面都沒有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見，一直處于被動(dòng)局面，其意見在整個(gè)征地過程中顯得微乎其微。

3、對(duì)被征地者的救濟(jì)措施規(guī)定不足

根據(jù)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》規(guī)定，被征地者在征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的爭議，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決，并沒有規(guī)定其向司法機(jī)關(guān)獲得救濟(jì)的權(quán)利，這樣的救濟(jì)措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)于土地征收出現(xiàn)爭議時(shí)的行政和司法救濟(jì)措施，現(xiàn)行立法缺乏明確規(guī)定。

完善我國土地征收程序的建議

針對(duì)當(dāng)前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒各國先進(jìn)做法，并結(jié)合本國實(shí)際，重點(diǎn)是在其具體規(guī)定和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正義。

1、保證征地過程的公開性

需用地人向政府有關(guān)部門提出征地申請(qǐng)的同時(shí)，應(yīng)就征地的目的、條件、補(bǔ)償?shù)确矫孀鞒鲈敿?xì)說明，并舉行征地條件聽證會(huì)和補(bǔ)償安置聽證會(huì)以征求土地權(quán)利人意見，雙方進(jìn)行充分協(xié)商以達(dá)成協(xié)議。行政主體應(yīng)促使雙方達(dá)成協(xié)議，如果達(dá)不成協(xié)議，則由行政主體進(jìn)行裁決，從而保障土地權(quán)利人充分參與到征地過程之中，實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。

政府有關(guān)部門根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，審查用地申請(qǐng)進(jìn)行是否符合公共利益，一旦符合即可以結(jié)合其他因素，作出是否批準(zhǔn)土地征收的決定。土地征收的申請(qǐng)被批準(zhǔn)以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環(huán)節(jié)對(duì)保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。

2、保證被征地者的訴訟權(quán)利

政府有關(guān)部門應(yīng)將決定征收土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭議，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服，可以向人民法院提起訴訟，或者直接向人民法院提起訴訟。這樣既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止征收權(quán)濫用，同時(shí)也為被征收者提供了有力救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

3、保證征地補(bǔ)償?shù)墓叫?/p>

征收者與被征收者對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收賠償方案，意見不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

4、保證土地征收雙方利益的實(shí)現(xiàn)

如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)雙方利益，避免糾紛，維護(hù)交易安全。

結(jié)語

綜上所述，建立科學(xué)合理的土地征收制度在土地征收方面起著重要作用。但當(dāng)前我國土地征收制度尚存在不少缺陷，迫切需要進(jìn)行改革、完善，以構(gòu)建嚴(yán)格、周密的土地征收制度。

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，立法經(jīng)驗(yàn)的豐富和立法技術(shù)的進(jìn)步，必將構(gòu)建出一個(gè)科學(xué)、合理的土地征收制度，以實(shí)現(xiàn)各方利益平衡，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)有效和諧發(fā)展。

（作者單位：中原油田對(duì)外關(guān)系處）