摘要：近年來(lái)，水利水電工程蓬勃發(fā)展，但在移民安置工作中依然存在很多問(wèn)題和困難。本文以四川省水電移民為例，分析闡述了城市化背景下水電移民安置工作中所遇到的一些問(wèn)題，并得出相應(yīng)結(jié)論。

關(guān)鍵詞：水利水電 移民 政策 城市化

一、引言

水利水電工程的開發(fā)建設(shè)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除水電主體工程外，因水電工程建設(shè)征地引起的移民安置已成為水電工程建設(shè)和開發(fā)的難點(diǎn)。近年來(lái)，四川省水電資源開發(fā)步入高峰期，水電移民安置工作面臨諸多困難和問(wèn)題。

中國(guó)的城市化深受全球化的影響，人口流動(dòng)在很大程度上將跟隨城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在空間上重組。由于中西部地區(qū)勞動(dòng)力向沿海地區(qū)遷移的成本相對(duì)于內(nèi)地投資環(huán)境改善和物質(zhì)資本向內(nèi)地轉(zhuǎn)移的成本更低，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)城市、產(chǎn)業(yè)和人口在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行的空間重組仍不可避免地會(huì)以向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和主要大中城市集中為主，從而吸引人口的大規(guī)模遷移。水電移民基本上產(chǎn)生于中西部地區(qū)，因此，從城市化的角度來(lái)審視水電移民問(wèn)題的解決，就應(yīng)該順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，將沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和主要大城市作為水電移民永久安置的主體之一。這個(gè)戰(zhàn)略實(shí)施的成敗取決于兩個(gè)方面：一是安置地能否提供基本的生活保障和更好的工作機(jī)會(huì) ，即所謂的“拉”。二是水庫(kù)移民能否得到足夠的補(bǔ)償和扶持，按自己的意愿選擇自己愿意去的地方，即所謂的“推”。

二、水電移民中存在的問(wèn)題分析

在水電移民安置中，農(nóng)村移民安置最為復(fù)雜，難度最大。為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，僅靠當(dāng)?shù)赜邢薜母刭Y源，全部實(shí)現(xiàn)就地后靠安置顯然難以做到。為此，中國(guó)政府對(duì)農(nóng)村移民采取了形式多樣的安置方式，如繼續(xù)以種植業(yè)為主的就地后靠安置、政府組織外遷或投親靠友自主外遷、自謀職業(yè)、從事第二或第三產(chǎn)業(yè)安置、社會(huì)福利安置等。政府積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)移民遠(yuǎn)遷到庫(kù)區(qū)以外的適宜地區(qū)安置，這些安置似乎存在著將移民“推”出去的動(dòng)力。即使是后靠安置的移民和受他們影響的原居民，雖然可以在當(dāng)?shù)匕l(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，但隨著人口增長(zhǎng)對(duì)土地壓力的不斷增大，他們也應(yīng)該有外出定居就業(yè)的可能性和權(quán)利。

從已有的水電移民實(shí)踐看，絕大多數(shù)的外出務(wù)工人員在今后的安家意向上選擇了回農(nóng)村。對(duì)于這個(gè)現(xiàn)象可以作以下解釋，由于戶籍制度的存在，城市無(wú)法為流動(dòng)人口建立基本的社會(huì)保障體制和相應(yīng)的居住、子女教育安排，從而無(wú)法構(gòu)建一個(gè)使這些人口從農(nóng)村逐漸而全面地轉(zhuǎn)移出來(lái)的良性循環(huán)機(jī)制。正是由于這種 “永久遷移” 的機(jī)制無(wú)法啟動(dòng)，進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民即使根本不想回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但為規(guī)避未來(lái)失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而無(wú)法放棄農(nóng)村土地。解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵，就是要通過(guò)在城市中建立一個(gè)有效的融資機(jī)制，為遷移人口提供基本的社會(huì)保障和相應(yīng)的居住、子女教育服務(wù)，從而使后者能夠在自愿的基礎(chǔ)上放棄農(nóng)村土地，完成徹底的城市化。水電移民在補(bǔ)償、搬遷、安置、生產(chǎn)生活的恢復(fù)和后期扶持中都能得到國(guó)家或業(yè)主的資金補(bǔ)償和支持，為水電移民城市安置的融資問(wèn)題的解決提供了可能性。

三、水電移民相關(guān)政策總結(jié)以及所存在問(wèn)題分析

與許多其他發(fā)展中國(guó)家不同，中國(guó)很早就制定了與非自愿移民相關(guān)的法律框架和條例。根據(jù)學(xué)術(shù)界理解，開發(fā)性移民的一般含義是應(yīng)該把失去家園的移民安置看成是一次發(fā)展的機(jī)會(huì)，從而能夠改善移民搬遷后的生活水平。通過(guò)總結(jié)有關(guān)法規(guī)對(duì)開發(fā)性移民的定義和學(xué)術(shù)界對(duì)開發(fā)性移民的解釋，中國(guó)開發(fā)性移民政策的基本框架由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：（1）生產(chǎn)條件的改善和移民收入恢復(fù)是開發(fā)性移民的核心；（2）移民補(bǔ)償是開發(fā)性移民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；（3）移民安置與庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的移民安置規(guī)劃的編制與實(shí)施是開發(fā)性移民的中心內(nèi)容；（4）移民參與是開發(fā)性移民的社會(huì)基礎(chǔ)；（5）健全的管理體制是實(shí)施開發(fā)性移民的組織保證；（6） 庫(kù)區(qū)建設(shè)基金、后期扶持措施、優(yōu)惠政策和對(duì)口支援政策等系列扶持政策是開發(fā)性移民的支撐體系；（7）移民生活水平提高、社會(huì)穩(wěn)定和諧、生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)是開發(fā)性移民的終極目標(biāo)。

由于補(bǔ)償費(fèi)是開發(fā)性移民的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因此公平合理的補(bǔ)償機(jī)制便是開發(fā)性移民成敗的關(guān)鍵。不幸的是，目前的補(bǔ)償機(jī)制體現(xiàn)的是國(guó)家征地的強(qiáng)制權(quán)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的征地費(fèi)用是補(bǔ)償性質(zhì)的，并不是兩者平等協(xié)商的結(jié)果，對(duì)移民利益保護(hù)不夠。同時(shí)補(bǔ)無(wú)形損失，對(duì)安置區(qū)及其他項(xiàng)目受影響地區(qū)群體如何進(jìn)行補(bǔ)償未做規(guī)定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有反映市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致移民補(bǔ)償投資與實(shí)際所需的開發(fā)性生產(chǎn)投資往往存在相當(dāng)大的缺口，這必然影響開發(fā)性移民生產(chǎn)活動(dòng)的效果，也使開發(fā)性移民政策成為空中樓閣。

四、結(jié)論

綜上所述，就目前依然嚴(yán)峻的水電移民形式來(lái)看，我國(guó)有必要對(duì)開發(fā)性移民的含義做進(jìn)一步的拓寬。首先，開發(fā)性移民政策和措施需要前瞻性。要充分考慮我國(guó)未來(lái)快速城市化的背景，而不能把視線僅放在庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上，作為項(xiàng)目受益區(qū)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市的發(fā)展機(jī)會(huì)也應(yīng)該包括進(jìn)來(lái)，以彌補(bǔ)補(bǔ)償費(fèi)不足的缺陷和減輕庫(kù)區(qū)人口對(duì)環(huán)境生態(tài)的壓力。其次，開發(fā)性移民政策應(yīng)該給予移民多次機(jī)會(huì)，提高他們應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，這就要建立相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制。因此，一個(gè)既考慮中國(guó)城市化、工業(yè)化的背景，又充分考慮移民情況的社會(huì)保障機(jī)制就顯得十分必要。

（作者單位：中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院）

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