摘要：本文分析了應(yīng)急管理存在的一些現(xiàn)實問題，進(jìn)而提出了政府如何依法律來實現(xiàn)科學(xué)的應(yīng)急管理決策。望對理論研究和指導(dǎo)實踐的開展，具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急 機(jī)制 法律能力

一、應(yīng)急管理存在的現(xiàn)實問題

（一）重處理，輕管理

應(yīng)急處理主要著眼于事故發(fā)生之后的應(yīng)對，是一種傳統(tǒng)的觀念。其過程更多地放在從事故發(fā)生到結(jié)果的處理上，其特征是消極被動的反應(yīng)。一場典型事故災(zāi)難發(fā)生后的程序是：媒體曝光→領(lǐng)導(dǎo)人視察、批示和慰問受害者、不惜一切代價救人→對傷亡者進(jìn)行撫恤、處理責(zé)任人→要求吸取教訓(xùn)、防止類似事故再度發(fā)生。這種思維方式著眼于結(jié)果的處理，政府好像救火隊。事實證明，這種思維方式下的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系往往不能避免重蹈覆轍。

（二）重政府，輕社會

政府被視為應(yīng)急管理的唯一主體。在很多人的心目中，事故的應(yīng)對和處理只是政府的事情。人們事事等待政府，事事依賴政府。政府努力到什么程度，應(yīng)急處理就到什么程度。建立在這種社會心理基礎(chǔ)之上的應(yīng)急法規(guī)體系往往造成政府不堪重負(fù)，疲于奔命，反應(yīng)遲鈍。而普通民眾則防災(zāi)減災(zāi)意識較低。一旦遇到突發(fā)事故，很容易出現(xiàn)心理恐慌和社會失序。

（三）重動員，輕法治

所謂的動員，就是指在事故發(fā)生后，政府成立臨時指揮部或辦公室，通過行政手段調(diào)動各方面資源，全社會齊動員，搞人海戰(zhàn)術(shù)。盡管這種體制從表面看有收效快和效率高的特點(diǎn)，但是背后付出的代價卻是巨大的。首先，這種動員體制往往是以打亂正常的政治和社會秩序為前提的。其次，這種動員體制的很多做法往往缺乏法律依據(jù)，依法行政在應(yīng)急時期成為一句空話，違法行政倒似乎成了一種常態(tài)。再次，臨時指揮或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的臨時性不但不符合依法行政原則，而且使防災(zāi)減災(zāi)工作缺乏連續(xù)性和持續(xù)性。

（四）法律重制定，輕修訂

實踐證明，在已建立的應(yīng)急管理法律制度中，有的是由部門規(guī)章或者規(guī)范性文件確立的，其規(guī)范性不強(qiáng)、效力有限。有的法律法規(guī)中，對各級政府采取的應(yīng)急措施規(guī)定得不具體，當(dāng)前的應(yīng)急管理工作還存在許多問題，也急需用法律手段加以解決。因此應(yīng)盡快頒布相關(guān)配套法規(guī)。應(yīng)急預(yù)案編制、審核和備案制度、報告與信息發(fā)布制度、應(yīng)急管理的分級響應(yīng)制度、應(yīng)急管理演習(xí)制度、應(yīng)急管理的資金補(bǔ)償制度等一系列急需要建立的制度都需要在《突發(fā)事件應(yīng)對法》的指導(dǎo)下進(jìn)行制定。

二、 提升政府應(yīng)急法律能力的對策

（一）建立科學(xué)、高效的應(yīng)急管理體制

建立科學(xué)、高效的應(yīng)急管理體制是完善突發(fā)事件應(yīng)對制度的關(guān)鍵。《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》提出了明確工作目標(biāo)之一就是“健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制”，根據(jù)我國的具體國情，我國確立的應(yīng)急管理體制模式是：建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理的應(yīng)急管理體制。在預(yù)警機(jī)制中要科學(xué)評估預(yù)警信息、發(fā)出危機(jī)警報，起到防患于未然的作用。在決策處置機(jī)制中，應(yīng)急管理的主體應(yīng)根據(jù)所掌握的信息，綜合分析突發(fā)事件的具體情況而做出決策，并實施決策。決策處置機(jī)制包括方案選擇、決策執(zhí)行兩個過程。對此要輔之以良好的技術(shù)手段，并形成政府與民眾的良性互動，激發(fā)戰(zhàn)勝危機(jī)的信心。在善后處理機(jī)制中要在突發(fā)事件緊急情況被控制以后，致力于恢復(fù)工作，盡力將社會財產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會秩序和社會心理恢復(fù)到正常狀態(tài)。

（二）應(yīng)急管理必須權(quán)力有規(guī)、行為有序

突發(fā)應(yīng)急處置，往往需要行政主導(dǎo)，這就需要賦予行政機(jī)關(guān)較大的權(quán)力，同時需要更多地限制公民的權(quán)利。但這種權(quán)力往往具有兩面性，運(yùn)用不當(dāng)就會損壞老百姓的合法權(quán)益，因此無論是行政緊急權(quán)力的取得和運(yùn)作，還是對公民權(quán)利的限制或增加公民義務(wù)，都需要依法、按章辦事。突發(fā)事件的應(yīng)對，是一個技術(shù)上的、管理上的問題，法律的作用一是把那些經(jīng)過實踐經(jīng)驗長期積累下來、行之有效的應(yīng)急管理方法，用法律的方式固定下來，借助法律的強(qiáng)制力保證突發(fā)事件應(yīng)對基本有效、有序、有力。二是賦予和控制政府在應(yīng)急管理中的權(quán)力，首先是保證政府在突發(fā)事件應(yīng)對中有足夠的特別權(quán)力來解決非常狀態(tài)，同時又控制政府不要借機(jī)濫用權(quán)力，以免損害公民的合法權(quán)益。

（三）依靠科學(xué)、依靠法制

應(yīng)對突發(fā)事件，要充分利用現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)手段，做好可能發(fā)生的突發(fā)公共事件的預(yù)測、預(yù)警，不斷提高對突發(fā)公共事件的信息分析和處理水平，以及預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的科技水平。

應(yīng)對突發(fā)事件，還要靠法制。現(xiàn)代社會應(yīng)對突發(fā)事件有著自身規(guī)律，概括起來說，就是要居安思危、有備無患，快速判斷、果斷處理，整合資源、協(xié)同應(yīng)對。適應(yīng)這種規(guī)律，就要求我們在工作中實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是有單一常態(tài)管理向常態(tài)管理與應(yīng)急管理相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在管理理念上做到居安思危，在工作布局上做到有備無患。二是由自發(fā)應(yīng)對向自覺應(yīng)對的轉(zhuǎn)變，在應(yīng)對思維上做到有勇與有謀的結(jié)合，在應(yīng)對方式上做到個別經(jīng)驗與規(guī)律認(rèn)識相結(jié)合。三是由個別理性向集體理性轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)應(yīng)對行動上的廣泛參與與步調(diào)一致的統(tǒng)一、集中指揮與廣集民智的統(tǒng)一。這三個轉(zhuǎn)變的根本點(diǎn)在于突發(fā)事件的應(yīng)對要實現(xiàn)由個別調(diào)整向規(guī)范調(diào)整的轉(zhuǎn)變，以減少突發(fā)事件應(yīng)對工作中的任意性，增強(qiáng)趨利避害、化險為夷、轉(zhuǎn)危為安的能力，牢牢掌握應(yīng)對突發(fā)時間段主動權(quán)。

（作者單位：中共日照市委黨校）

參考文獻(xiàn)：

① 王軍主編.突發(fā)事件應(yīng)急管理讀本[M].

②鄒建華著.突發(fā)事件輿論引導(dǎo)策略[M].

③傅思寧著.提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件的法律能力[M].