調(diào)解，是指發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人，在第三者的主持下，通過(guò)第三者依照法律和政策的規(guī)定，對(duì)雙方當(dāng)事人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人，互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動(dòng)。作為解決社會(huì)沖突的方式，調(diào)解在我國(guó)曾被廣泛運(yùn)用，并作為一種法制文化深深地影響著人們的社會(huì)價(jià)值觀。行政調(diào)解，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)特定的民事糾紛及輕微刑事案件進(jìn)行的調(diào)解。在推進(jìn)法治進(jìn)程與構(gòu)建和諧社會(huì)的實(shí)踐中，完善行政調(diào)解制度，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、完善行政調(diào)解制度的必要性

（一）保障公民權(quán)益的必然需要。堅(jiān)持以人為本，這是構(gòu)建和諧社會(huì)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而行政調(diào)解以尊重當(dāng)事人的自主意思表示、自主選擇為前提，充分肯定了當(dāng)事人享有權(quán)利的價(jià)值。

（二）現(xiàn)代行政精神的必然要求。行政調(diào)解是法治政府和服務(wù)型政府的本質(zhì)體現(xiàn)，也反映了現(xiàn)代行政精神的基本要求。行政調(diào)解不僅在最低要求上完成了對(duì)爭(zhēng)議的解決，而且使政府采取積極主動(dòng)的方式，更加全面徹底地化解糾紛和社會(huì)矛盾，更好地履行服務(wù)職能，達(dá)到構(gòu)建公共權(quán)力與公民權(quán)利的平衡。

（三）解決糾紛的必然需要。行政調(diào)解有利于糾紛快捷地得到解決，從而降低解決糾紛的社會(huì)成本，可充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)運(yùn)用管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)來(lái)解決爭(zhēng)議的優(yōu)勢(shì)。

二、現(xiàn)行我國(guó)行政調(diào)解制度的主要缺陷

概括起來(lái)，我國(guó)行政調(diào)解制度存在以下主要缺陷：

（一）行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個(gè)調(diào)解過(guò)程中，行政主體有可能獨(dú)立主持調(diào)解，起主導(dǎo)作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導(dǎo)作用。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過(guò)寬，造成行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動(dòng)，造成行政權(quán)力的濫用；要么被界定得過(guò)窄，導(dǎo)致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導(dǎo)致部分人對(duì)行政介入處理民事糾紛往往持反對(duì)、消極的態(tài)度。許多人認(rèn)為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過(guò)多介入處理民事糾紛；應(yīng)主要通過(guò)訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會(huì)為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認(rèn)識(shí)在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的影響。尤其是，近些年來(lái)在“維權(quán)”口號(hào)下，到法院討“說(shuō)法”被過(guò)分地加以強(qiáng)調(diào)，并被作為衡量法制進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn) 。

（二）行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的影響。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅相當(dāng)于糾紛當(dāng)事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當(dāng)事人的自覺。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進(jìn)行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無(wú)疑會(huì)影響一部分糾紛主體通過(guò)調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實(shí)際上影響了行政機(jī)關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過(guò)多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會(huì)逐漸導(dǎo)致了我國(guó)行政調(diào)解機(jī)制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會(huì)誠(chéng)信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無(wú)需承擔(dān)法律上的責(zé)任，就會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)不良風(fēng)氣，人們就會(huì)對(duì)社會(huì)誠(chéng)信喪失信心，交易成本就會(huì)進(jìn)一步增加。

（三）行政調(diào)解程序缺乏制度上的保障。隨著《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完善。而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較匱乏，大多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽象規(guī)定。行政調(diào)解的程序性規(guī)定還不夠健全。重實(shí)體、輕程序的問(wèn)題也存在于行政調(diào)解機(jī)制中。在此方面，既缺乏行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解的方法、時(shí)限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機(jī)制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。許多調(diào)解機(jī)制仍保留著較強(qiáng)的行政化色彩，只注重行政機(jī)關(guān)的單方性，而不重視糾紛當(dāng)事人的參與，不顧及當(dāng)事人的主張和理由。由于缺乏行政調(diào)解程序上的規(guī)定，而作為行政機(jī)關(guān)管理職能之一的行政調(diào)解本身只具有單向服務(wù)功能，使得有些行政機(jī)或出于怕麻煩，或出于怕承擔(dān)責(zé)任，往往在工作中消極應(yīng)對(duì)行政調(diào)解，要求當(dāng)事人直接向人民法院起訴，這是違背我國(guó)全面建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展理念的。

（四）行政調(diào)解機(jī)制中有關(guān)行政調(diào)解組織的獨(dú)立性和專業(yè)性還有待提高。當(dāng)前可以進(jìn)行行政調(diào)解的各類行政機(jī)關(guān)中，絕大多數(shù)仍屬于普通的行政機(jī)關(guān)，這類行政機(jī)關(guān)既要履行相關(guān)的行政管理職責(zé)，又要調(diào)節(jié)處理相關(guān)民事糾紛。而實(shí)際負(fù)責(zé)調(diào)處糾紛的往往只是其中的有關(guān)職能部門，行政調(diào)解主持的人員也絕大多數(shù)是來(lái)自所屬的行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)通常僅要求聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員，但是聘請(qǐng)與否完全由有關(guān)機(jī)構(gòu)自行決定；而且對(duì)于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例也沒有硬性規(guī)定。

三、完善行政調(diào)解制度的建議

行政調(diào)解制度的完善需要在法治實(shí)踐基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)，筆者提出一些建議，以供探討。

（一）優(yōu)化行政調(diào)解主體。應(yīng)設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。人們?cè)谟龅郊m紛時(shí)，很多情況下會(huì)優(yōu)先考慮請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)解決。構(gòu)建一種制度必須要具有社會(huì)基礎(chǔ)，不能脫離現(xiàn)實(shí)。所以，在行政系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)或部門，配備專門的行政調(diào)解人員。而行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作人員也要具有專業(yè)的法律知識(shí)或豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，有利于提高行政調(diào)解的效率，積極推進(jìn)行政調(diào)解向?qū)ｉT化、職業(yè)化的方向發(fā)展。

（二）健全行政調(diào)解程序。在法治的前提下， 行政調(diào)解不但要符合有關(guān)實(shí)體法的規(guī)定， 還要嚴(yán)格遵循法律程序進(jìn)行。現(xiàn)行行政調(diào)解的程序一般按照申請(qǐng)、受理、調(diào)解、達(dá)成協(xié)議、制作調(diào)解協(xié)議書的步驟進(jìn)行。筆者建議細(xì)化行政告知程序，并賦予調(diào)解當(dāng)事人陳述權(quán)。第一，調(diào)解的啟動(dòng)應(yīng)進(jìn)行行政告知。即當(dāng)爭(zhēng)議的當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須向當(dāng)事人說(shuō)明調(diào)解必須注意的事項(xiàng)和正確途徑，不符合受理?xiàng)l件應(yīng)當(dāng)書面告知不予受理的原因，使當(dāng)事人明確調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確地選擇救濟(jì)途徑。第二，調(diào)解應(yīng)賦予當(dāng)事人陳述權(quán)。即行政主體在制作調(diào)解協(xié)議之前，要給予爭(zhēng)議雙方陳述、申辯和質(zhì)證的權(quán)利。這是對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的最大尊重，在實(shí)體方面表現(xiàn)為當(dāng)事人擁有對(duì)其主張和解決方案的最終決定權(quán)。

（三）明確行政調(diào)解效力。行政調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力，當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行，不必承擔(dān)任何法律責(zé)任。這樣，行政調(diào)解沒有任何作用，反而浪費(fèi)了當(dāng)事人和行政主體的時(shí)間和精力，白白損耗了大量的行政資源。在大多數(shù)情況下，行政主體并沒有類似行政措施來(lái)促使當(dāng)事人履行協(xié)議。為了有效地利用行政資源，促使當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議，建議應(yīng)當(dāng)有條件地賦予調(diào)解協(xié)議直接的法律效力。即一經(jīng)雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議并簽收調(diào)解書后，調(diào)解就具有法律效力。一方既不履行調(diào)解協(xié)議又不在法定時(shí)間內(nèi)向法院起訴時(shí)，另一方當(dāng)事人可依調(diào)解協(xié)議向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院依預(yù)先設(shè)定的條件對(duì)調(diào)解協(xié)議的效力進(jìn)行審查。

（四）確立責(zé)任追究制度。行政調(diào)解的責(zé)任追究應(yīng)從兩個(gè)方面考慮：一是行政調(diào)解主體違法的追責(zé)。二是行政調(diào)解行為違法的追責(zé)。還應(yīng)當(dāng)規(guī)定調(diào)解的時(shí)限， 不僅可以從法律上明確調(diào)解人員的責(zé)任， 而且有利于消除久調(diào)不解而浪費(fèi)行政資源的現(xiàn)象發(fā)生， 保障調(diào)解的效率。因超過(guò)行政調(diào)解期限而不能達(dá)成調(diào)解的， 行政調(diào)解主體可以終結(jié)調(diào)解， 這樣有利于督促當(dāng)事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟(jì)方式。

（作者單位：山東輕工業(yè)學(xué)院文法學(xué)院）