我國保障農(nóng)民工權(quán)益的制度創(chuàng)新，走過了一段不平凡的歷程。農(nóng)民工政策從排斥、限制農(nóng)民工，到認(rèn)識、接納農(nóng)民工，再到融合、同化農(nóng)民工，幾經(jīng)反復(fù)，幾經(jīng)曲折，終于走上了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的、符合我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的正確軌道。當(dāng)然，目前保障農(nóng)民工權(quán)益的制度還不夠完善，制度建設(shè)的道路上還有重重障礙需要克服。因此，認(rèn)識過去一個時期我國保障農(nóng)民工權(quán)益制度創(chuàng)新的特點，將會有助于更好地結(jié)合我國國情和不斷變化的實踐進(jìn)一步推進(jìn)制度創(chuàng)新。我國保障農(nóng)民工權(quán)益制度創(chuàng)新的主要特點如下：

循序漸進(jìn)，先易后難

我國的經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)屬于二元型結(jié)構(gòu)，在廣大的農(nóng)村，有限的土地難以容納豐富的勞動力資源，而由于農(nóng)村在資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素上又極度匱乏，大量的農(nóng)村勞動力無法形成現(xiàn)實生產(chǎn)力，因此他們需要尋找出路；城鎮(zhèn)則相反，資本、技術(shù)和管理資源豐富，經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張潛力巨大，而勞動力則相對短缺。從生產(chǎn)要素集聚的一般規(guī)律來看，當(dāng)然是向大中城市或新的增長極集聚，我國農(nóng)村勞動力的流動屬于二者兼而有之。讓農(nóng)村富余勞動力隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的需要先流動起來，這是時代發(fā)展的需要，是保障農(nóng)民權(quán)益的基點，更是保障農(nóng)民工權(quán)益的起點。

長期的二元分治，形成了人們的固定思維模式，實踐中也形成了相對穩(wěn)固的管理模式，這些對農(nóng)村富余勞動力的流動極為不利。隨著農(nóng)民工在城鎮(zhèn)從業(yè)時間的延長和從業(yè)范圍的擴(kuò)大，他們在城鎮(zhèn)從業(yè)所遇到的問題也逐漸暴露出來。首先暴露的問題是欠薪問題。為了保障農(nóng)民工能及時拿到應(yīng)得報酬，政府也建立了一些相應(yīng)的制度，比如建設(shè)項目開工之前，必須保證工資支付，并設(shè)立專用賬戶管理，還實行欠薪黑名單制度等。其次是社會保障問題。伴隨著第一代農(nóng)民工的成長，他們陸續(xù)結(jié)婚生育，子女教育問題逐步提上了日程，二元教育體制的藩籬逐步破除，農(nóng)民工權(quán)益保障的制度創(chuàng)新逐步逼近了農(nóng)民工的社會保障、落戶城鎮(zhèn)、乃至同等國民待遇。雖然每前進(jìn)一步，難度就會增加一分，但是我們堅信只要不停步，終會達(dá)到目標(biāo)。

自下而上，上下結(jié)合

農(nóng)民工權(quán)益保障制度的創(chuàng)設(shè)，與其說執(zhí)行國家政策，不如說是自下而上，上下結(jié)合。在我國農(nóng)民工群體形成時間比較長、集聚比較多的深圳、浙江等地，在2002年就出臺了保障農(nóng)民工權(quán)益的制度。如深圳受理的勞動爭議中，七成的勞資糾紛都是因拖欠農(nóng)民工工資引起的，高發(fā)區(qū)集中在工程施工隊和民營企業(yè)。

針對這種情況，在2003年年初國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理與服務(wù)工作的通知》之后，全國范圍內(nèi)保障農(nóng)民工權(quán)益的制度創(chuàng)設(shè)出現(xiàn)了一個小高潮：2003年3月，《河南省勞動保障監(jiān)察條例》開始實施；2003年3月，成都市制定實施《非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》；2003年4月，福州市作出規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工“零收費”；2003年4月，《山東省建筑勞務(wù)管理辦法（試行）》出臺，對農(nóng)民工工資、勞動安全等作出了明確規(guī)定；2003年5月，江蘇、廣西宣布取消農(nóng)村戶口，實行新的戶籍管理制度；2003年5月，勞動和社會保障部要求地（市）級以上城市，1個月內(nèi)開通“12333”勞動保障公益服務(wù)專用電話，面向社會提供政策解答、信息咨詢和有關(guān)查詢。一系列保障農(nóng)民工權(quán)益的制度、條例紛紛出臺，這充分體現(xiàn)了上下結(jié)合的政策威力。一個保障農(nóng)民工權(quán)益的“防護(hù)網(wǎng)”初步形成。

各自為政，逐步規(guī)范

在缺乏全國統(tǒng)一的保障農(nóng)民工權(quán)益的制度體系，以及全國普遍存在地方保護(hù)主義的情況下，保障農(nóng)民工權(quán)益的政策實踐，往往是各自為政。一般來說，農(nóng)民工輸出集中地，保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的呼聲較高，政策實踐與政府履責(zé)緊緊跟隨農(nóng)民工遇到的實際問題；而農(nóng)民工輸入集中地，面對農(nóng)民工維權(quán)問題，則睜只眼閉只眼，推諉扯皮，只有勞資沖突引發(fā)社會穩(wěn)定、形成突發(fā)性事件，出了人命、上升為刑事案件，或者出現(xiàn)了“民工荒”，影響到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才會想起來應(yīng)該保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。農(nóng)民工的輸出、輸入地在保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的問題上，出現(xiàn)了不同的想法，他們在地方利益博弈中，往往做出自身利益最大化的選擇。

比如，河南信陽市是勞務(wù)輸出大市，在維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益方面，表現(xiàn)出了極大的熱情和決心。信陽市有182萬外出務(wù)工人員，他們在全市214個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立了農(nóng)民工工會聯(lián)合會，在河南省外設(shè)立了209個派出機構(gòu)和60多個農(nóng)民工維權(quán)中心。實踐證明，凡設(shè)立維權(quán)中心的地方，一般不再出現(xiàn)新的拖欠農(nóng)民工工資問題，歷史舊賬清討成效也很顯著。

又如，珠三角地區(qū)從2006年1月1日起，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費由個人和企業(yè)雙方承擔(dān)，個人繳費8%，企業(yè)繳費8%。農(nóng)民工參保滿一年，退保則退回繳費的11%。如果不夠一年，只能退回自己繳納的8%。其結(jié)果是每到春節(jié)前夕，這些地方就會出現(xiàn)農(nóng)民工“退保潮”。這樣一來，企業(yè)繳納的養(yǎng)老保險金就會成為當(dāng)?shù)厣绫ＹY金庫里的財富，農(nóng)民工則不能直接受益。此前勞動和社會保障部也曾進(jìn)行過相關(guān)的調(diào)查，結(jié)果顯示，僅有20%~30%的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在一個單位工作滿3年。養(yǎng)老保險金不能隨農(nóng)民工的轉(zhuǎn)移就業(yè)而隨之異地接續(xù)，顯然是保護(hù)了地方利益，損害了農(nóng)民工的利益。后來退保比例有了進(jìn)一步提高，直到2010年1月1日國家出臺并開始實施《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，才解決了這種利益博弈，這對千千萬萬外出務(wù)工人員來說，無疑是一個喜訊。

典型引路，示范帶動

農(nóng)民工問題在我國是一個新問題。它既不同于國外城市化進(jìn)程中農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，也不同于我國改革開放之前農(nóng)村勞動力的短暫流動，再加上不同地區(qū)所遇到的具體情況的差異，這就造成了在農(nóng)民工維權(quán)的初期階段，各地有不同的做法，形成了不同典型。這些典型起到了很好的示范帶動作用，有效推動了保障農(nóng)民工權(quán)益的制度建設(shè)。

在全國影響比較大的農(nóng)民工維權(quán)典型，首推信陽的“雙向維權(quán)模式”。該模式是在農(nóng)民工輸出地（源頭）建工會，該工會在務(wù)工輸入地派駐常駐機構(gòu)，吸收務(wù)工地農(nóng)民工入會，由農(nóng)民工輸入地屬地管理。輸出地和輸入地兩家工會聯(lián)合互動，雙向為農(nóng)民工維權(quán)。從2002年6月到2010年7月，雙向維權(quán)機制運行8年間，信陽各級工會參與解決農(nóng)民工欠薪個案2932起，涉及金額2.3億多元，幫助解決農(nóng)民工子女就學(xué)9.81萬名，幫助農(nóng)民工簽訂和補簽勞動合同92.8萬份，協(xié)助處理農(nóng)民工工傷事故及其他侵權(quán)案件1675起。

其他還有許多成功的農(nóng)民工維權(quán)模式。如湖北南漳縣探索農(nóng)民工“流動維權(quán)”模式，合肥市法律援助中心在實踐中創(chuàng)立獨特的為農(nóng)民工維權(quán)討薪模式等。

各種農(nóng)民工維權(quán)模式，在實踐中產(chǎn)生了良好的社會效果。2008年，廣州市司法局召開了24個城市法律援助機構(gòu)參加的城際間農(nóng)民工法律援助工作座談會，與大慶等5個城市簽訂了《城際間農(nóng)民工法律援助異地協(xié)作協(xié)議》。2009年上半年，泛珠三角九?。▍^(qū)）省際工會組織相互協(xié)作，建立泛珠三角地區(qū)“省際農(nóng)民工雙向維權(quán)工作機制”，簽訂了省際間農(nóng)民工維權(quán)合作、農(nóng)民工法律援助聯(lián)盟、省際間維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益媒體聯(lián)盟等六項協(xié)議書，全力打造泛珠三角九?。▍^(qū)）工會組織之間維權(quán)、法律援助、媒體聯(lián)動和勞務(wù)合作新平臺。幾乎同時，在鄭州市法律援助中心的積極倡議和組織下，全國36個城市的法律援助機構(gòu)負(fù)責(zé)人及司法局領(lǐng)導(dǎo)，在《全國城際間農(nóng)民工法律援助工作協(xié)作鄭州協(xié)議》上簽字。這標(biāo)志著，今后，外出農(nóng)民工遇到欠薪和其他法律糾紛可享受與本地相同的法律援助。

作者單位：中共河南省委黨校