隨著事業(yè)單位人事制度改革的深入，人事爭議仲裁機(jī)制已經(jīng)逐步建立。但是，對于事業(yè)單位因某些內(nèi)部行政管理所引發(fā)的各種爭議至今還沒有解決救濟(jì)渠道。因此，建立事業(yè)單位工作人員申訴機(jī)制勢在必行。

一、事業(yè)單位工作人員申訴工作現(xiàn)狀及問題

目前，我國事業(yè)單位申訴工作可以概括為：整體制度尚未建立，個(gè)別行業(yè)已有框架。

眾所周知，在我國事業(yè)單位工作人員權(quán)益保障方面，已經(jīng)從整體制度上建立起了人事爭議仲裁制度，并且在不服仲裁的情況下可以提起民事訴訟，實(shí)現(xiàn)了仲裁與司法救濟(jì)的接軌。不過需要強(qiáng)調(diào)的是，提起仲裁或訴訟的事由是有所限制的，根據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》①第二條第（二）項(xiàng)的規(guī)定：主要指“事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭議?！笨梢姡F(xiàn)有的事業(yè)單位工作人員在權(quán)益保障范圍上還是有所限制的。在公共部門中通常存在的另一個(gè)重要的權(quán)益保障機(jī)制——申訴制度，在我國事業(yè)單位中尚未完全建立起來，涉及事業(yè)單位內(nèi)部行政管理所引發(fā)的爭議尚無有效的救濟(jì)渠道，這對構(gòu)建和諧人事關(guān)系和和諧人事管理都是不利的。

不過，在我國事業(yè)單位中，教育行業(yè)是個(gè)例外。1993年頒布的《中華人民共和國教師法》第 39條明確規(guī)定:“教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的 30日內(nèi)，做出處理。教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級(jí)人民政府或者上一級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做出處理。”1995年國家教委出臺(tái)了《國家教育委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實(shí)施意見》②，對高校教師申訴機(jī)制作出了具體規(guī)范。之后，一些地方教育行業(yè)部門也隨之出臺(tái)了關(guān)于地方教師申訴的法規(guī)，如1996年北京市開始實(shí)施《北京市教師申訴辦法》③和《關(guān)于辦理教師申訴工作若干規(guī)定》，1998年成都市出臺(tái)《成都市教育委員會(huì)關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》，2004年蘇州市開始實(shí)施《蘇州市教師申訴辦法》④等。

總的來看，當(dāng)前我國事業(yè)單位的申訴制度建設(shè)還處于初級(jí)階段，對工作人員的權(quán)益保障仍然處于個(gè)別（教育行業(yè)）狀態(tài)，而且已有的教師申訴制度建設(shè)本身還存在著大量的不完善不健全之處，普遍認(rèn)同的主要問題有以下幾點(diǎn)：

1．受理機(jī)構(gòu)欠缺。已有的相關(guān)法律法規(guī)沒有對受理教師申訴的專職機(jī)構(gòu)作出準(zhǔn)確規(guī)定，受理申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有較大的隨意性，各部門之間經(jīng)常相互推諉，導(dǎo)致有些教師有訴無處申，合法權(quán)益難以保障。

2．受案范圍模糊。已有的相關(guān)法律法規(guī)對申訴范圍或事由基本上采取的是概括性描述，沒有明確規(guī)定申訴的范圍或事由，這使得在認(rèn)識(shí)上對現(xiàn)有的教師申訴制度存在兩個(gè)誤區(qū)：一是將申訴范圍泛化，認(rèn)為只要是侵犯了教師的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益都可以進(jìn)行申訴；二是將申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系摻雜在一起。

3．程序公平保障缺失。已有的相關(guān)法律法規(guī)在申訴程序上還缺乏一些重大的公正保障制度，如缺乏聽證、陳述、回避制度等。

4．其他問題。如對申訴制度的認(rèn)識(shí)、申訴時(shí)限、申訴救濟(jì)、申訴執(zhí)行效力、申訴文書規(guī)范化等方面還存在許多不足⑤。

二、事業(yè)單位申訴制度的定位

在我國公共部門中，由內(nèi)部行政管理行為引發(fā)的爭議是通過建立內(nèi)部申訴制度的途徑來加以解決的。如：通過《公務(wù)員法》、《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》，以及《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)，為公務(wù)員建立了一套解決內(nèi)部管理行為所引發(fā)爭議的權(quán)益保障和救濟(jì)制度。相對于事業(yè)單位而言，其工作人員雖然被排除在公務(wù)員序列之外，但由于事業(yè)單位的基本特征和性質(zhì)，決定了事業(yè)單位仍然屬于公共部門范疇，其工作人員具有公職人員的身份。所以，其內(nèi)部申訴制度的建立，完全可以參照公務(wù)員的申訴制度。而且，《教師法》已經(jīng)明確在事業(yè)單位的重要行業(yè)之一——教育行業(yè)建立教師申訴制度。不僅如此，在國外一些國家中，也存在著教師申訴制度。如美國在20世紀(jì) 70年代許多大學(xué)逐漸出現(xiàn)了關(guān)于處理教師不公正待遇的申訴機(jī)制（Grievance mechanism ），隨即被幾乎所有大學(xué)和學(xué)院所采納并付諸實(shí)踐 ，而且還被以制度文本的形式記錄在教師手冊中，以便每位教師在受聘的時(shí)候就可以明確這項(xiàng)機(jī)制⑥。

不過，要看到的是，內(nèi)部行政行為不可訴所依存的理論基礎(chǔ)，隨著現(xiàn)代社會(huì)人權(quán)保障呼聲的高漲、各國政府厲行法治決心的加強(qiáng)，其合理性受到了學(xué)界的普遍質(zhì)疑和批判，將內(nèi)部行政（管理）的某些行為納入訴訟受案范圍已經(jīng)得到了學(xué)界的普遍認(rèn)同。即使在過去奉行特別權(quán)力關(guān)系理論的國家和地區(qū)，也開始采用概括式的表述方式擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。“就現(xiàn)代法治理念來看，凡影響到公民身份、地位的事項(xiàng)，無論涉及的是外部關(guān)系還是內(nèi)部關(guān)系，均應(yīng)向當(dāng)事人提供有效的救濟(jì)途徑，尤其是訴訟渠道 ”。⑦在我國，從理論研究的角度，我國行政法學(xué)界也已經(jīng)關(guān)注到行政法的國際發(fā)展趨勢，將具有準(zhǔn)行政行為性質(zhì)的內(nèi)部行為納入行政訴訟受案范圍，不僅必要而且可能⑧。

盡管如此，還是需要認(rèn)可的是，由于目前我國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》并沒有進(jìn)行有關(guān)修改，行政法制的基本格局和體系尚未改變。因此，按照已有的行政法制原則，對內(nèi)部相對人的爭議仍然實(shí)行申訴制度，即內(nèi)部工作人員通過申訴這一制度渠道來獲得權(quán)益保障。《公務(wù)員法》和《國家公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》、《行政監(jiān)察法》是按照這一法制格局構(gòu)建的，事業(yè)單位的申訴制度目前亦不宜打破這一格局或體系，仍然是將申訴作為內(nèi)部行政管理行為爭議的救濟(jì)手段或途徑。

三、事業(yè)單位申訴范圍或事由的確定探討

（一）確定申訴范圍或事由的標(biāo)準(zhǔn)

從目前對教師申訴的有關(guān)法律規(guī)定看，對申訴范圍或事由沒有作出詳細(xì)的規(guī)定。如《教師法》第 39條規(guī)定的申訴范圍或事由有兩條：

一是教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)做出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴；

二是教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以提出申訴。

其他的幾個(gè)地方性法規(guī)，如《北京市教師申訴辦法》、《成都市教育委員會(huì)關(guān)于教師申訴若干問題的暫行意見》、《蘇州市教師申訴辦法》等，也采取了與《教師法》基本相同的概括式表述，缺乏具體細(xì)化，在實(shí)踐中難以把握和操作。

確定申訴范圍或事由首先應(yīng)當(dāng)確定的是，劃定范圍或事由的界定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)申訴法理分析和參照公務(wù)員的申訴范圍，其劃定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有以下四條：

一是屬于行政主體的內(nèi)部行政管理所為，即具有內(nèi)部行政行為的性質(zhì)。即行為標(biāo)準(zhǔn)。

二是這些行為給當(dāng)事人帶來了利益損害，是不利益的處理行為。即結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。

三是上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以予以糾正或責(zé)令糾正的行為，換言之，不屬于單位自主用人權(quán)范圍的事項(xiàng)。即管理權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)。

四是排除既有救濟(jì)渠道的事項(xiàng)，如人事爭議仲裁或訴訟。即不重復(fù)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

將以上四條標(biāo)準(zhǔn)綜合運(yùn)用，就能較為準(zhǔn)確地劃定申訴的范圍，確定出具體的申訴范圍或事由（項(xiàng)）。

（二）申訴范圍或事由的確定

這方面《公務(wù)員法》、《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》，以及尚未出臺(tái)的幾個(gè)事業(yè)單位人事管理辦法可以作為重要參考。

綜合上述相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的申訴事由，在事業(yè)單位中，不存在爭議的申訴受案事由主要應(yīng)有以下三項(xiàng)：受到處分的；撤銷獎(jiǎng)勵(lì)的；考核不合格的。但除此之外，其他事由是否也納入申訴范圍也值得討論：

一是職務(wù)任免

隨著事業(yè)單位聘用制的推行，事業(yè)單位自主用人權(quán)得到進(jìn)一步落實(shí)，單位與中層以下職工基本實(shí)現(xiàn)了合同用人。但是，由于事業(yè)單位還存在著分級(jí)分類的行政管理體制，各級(jí)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，基本上還實(shí)行著由上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)直接任命、委任或派遣，在管理方式上類似于公務(wù)員的管理。因此，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員的形成基本上仍屬于純粹的政府內(nèi)部行政行為。所以，對這組人群，其職務(wù)的任免是可以列入申訴范圍或事由的。《行政監(jiān)察法》也有這樣的規(guī)定。

《行政監(jiān)察法》第18條第（四）項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的職責(zé)有：“受理國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予行政處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴”；根據(jù)《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第2條第2款的規(guī)定“國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”是：“指企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中由國家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員。”

《行政監(jiān)察法》第23條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)遇有下列情形之一的，可以提出監(jiān)察建議，其中第（四）項(xiàng)的情形是：“錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正”；第25條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，有關(guān)部門無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)采納”。

以上表明，事業(yè)單位中由國家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員已納入《行政監(jiān)察法》的適用范圍。他們在職務(wù)任免、獎(jiǎng)懲等方面不服時(shí)可以提起行政申訴。因此，應(yīng)當(dāng)將由國家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的事業(yè)單位人員對職務(wù)任免不服的，納入事業(yè)單位申訴范圍或事由中。

二是職稱評(píng)審

職稱評(píng)審是事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員普遍面臨的問題，而且也是矛盾的多發(fā)環(huán)節(jié)。但因職稱評(píng)審引發(fā)的不服是否納入申訴范圍，就目前情況看，不宜納入申訴范圍。理由如下：

1．評(píng)價(jià)主體不是行政主體。職稱評(píng)審是對專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行的專業(yè)技能與水平評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)主體一般是行業(yè)或?qū)I(yè)人士，相關(guān)政府部門可能在程序上進(jìn)行了某些參與或協(xié)助，但一般并不直接參與評(píng)價(jià)。因此，職稱評(píng)價(jià)的主體不是行政主體，而是社會(huì)主體。

2．評(píng)價(jià)行為不屬于行政行為。職稱評(píng)價(jià)一般是經(jīng)過專業(yè)人士民主投票做出的，其行為屬于社會(huì)第三方的中介行為，即使評(píng)價(jià)不公，行政主體也無權(quán)強(qiáng)制糾正。

從以上理由看，行政主體在職稱評(píng)審上沒有直接的相關(guān)性。其他的職（執(zhí)）業(yè)資格和各種水平能力評(píng)價(jià)基本上也都屬于這一性質(zhì)。因此，職稱評(píng)審不宜納入申訴范圍。

盡管目前事業(yè)單位的職稱評(píng)審在某些地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行業(yè)化或社會(huì)化評(píng)價(jià)，但不少事業(yè)單位在職稱評(píng)審時(shí)，單位內(nèi)部的主導(dǎo)力量過強(qiáng)，有的甚至完全是由單位內(nèi)部專業(yè)人士進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中行政領(lǐng)導(dǎo)人的影響至關(guān)重要，其公正與公平性容易受到質(zhì)疑，由此而引發(fā)許多矛盾。而這些矛盾缺乏有效的救濟(jì)渠道。從申訴事由排除后，仍然需要尋找一條不同于行政申訴的救濟(jì)途徑，這樣才能化解矛盾，確保人事和諧。

三是未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險(xiǎn)待遇的

鑒于目前事業(yè)單位工資分配形式多樣化，既有國家統(tǒng)一的工資分配、福利、保險(xiǎn)待遇部分，同時(shí)，不少事業(yè)單位還存著單位內(nèi)部的分配及待遇部分。因此，借鑒公務(wù)員的作法，應(yīng)當(dāng)將對屬于國家統(tǒng)一制定的工資、福利、保險(xiǎn)待遇部分處理的不服，納入申訴范圍。

四是申請辭職（聘）、提前退休未予批準(zhǔn)的

1．關(guān)于事業(yè)單位工作人員辭聘。辭聘屬于解除人事關(guān)系、履行聘用合同范疇，此點(diǎn)已納入人事爭議范圍。因此，辭聘不宜再納入申訴范圍。

2．關(guān)于提前退休未予批準(zhǔn)的。此條適用于公務(wù)員。政府對事業(yè)單位職工退休年齡及相關(guān)待遇都有專門規(guī)定，而且事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策尚未建立，基本上還是沿用傳統(tǒng)的退休政策，即職工達(dá)到法定退休年齡應(yīng)當(dāng)辦理退休手續(xù)，享受相關(guān)退休待遇。但在事業(yè)單位目前改革狀態(tài)下，往往不是職工申請?zhí)崆巴诵菸传@批準(zhǔn)，而經(jīng)常是單位在改革中不嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策，強(qiáng)制職工提前退休，因而給職工帶來利益損失。因此，如果單位違反國家政策，強(qiáng)制職工提前退休而影響了職工利益，是應(yīng)當(dāng)納入申訴范圍的。

五是降職

前已述及，對由國家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的事業(yè)單位人員，如果他們對降職不服，是可以進(jìn)入申訴程序的，不過已將此點(diǎn)納入“職務(wù)任免”不服事由中，故不再單獨(dú)列出。

而對事業(yè)單位其他聘用人員，降職主要以崗位調(diào)整的形式出現(xiàn)，而崗位調(diào)整屬于事業(yè)單位內(nèi)部自主管理權(quán)限的范圍，政府行政機(jī)關(guān)一般不介入。這一點(diǎn)不同于行政機(jī)關(guān)的“任命或派遣”行為。因此，一般性的“降職”不宜納入事業(yè)單位申訴范圍。

六是辭退（聘）或者取消錄用

公務(wù)員適用此條，但在事業(yè)單位，這一條屬于解除人事關(guān)系、履行聘用合同范疇，此點(diǎn)已納入人事爭議范圍。因此，不宜再納入申訴范圍。

注釋：

①國人部發(fā)〔2007〕109號(hào)。

②教人〔1995〕81號(hào)。

③1996年3月19日北京市人民政府第2號(hào)令發(fā)布 根據(jù)1998年7月8日北京市人民政府第8號(hào)令修改。

④蘇州市人民政府令第 46 號(hào)

⑤楊珍、劉彥博：《我國教師申訴制度研究綜述》，藥學(xué)教育2007第2期。

⑥姚繼齋、陳小鴻：《我國教師申訴制度的內(nèi)涵、缺陷及其完善》，浙江工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2008年6月第2期。

⑦應(yīng)松年，楊偉東：我國《行政訴訟法》修正初步設(shè)想 （上），中國司法，2004年第4期30-31頁。

⑧劉曉，樊孝群：《“內(nèi)部行政行為”之法律含義探討》，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2004年第2期。

（作者系中國人事科學(xué)研究院研究員）