從四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)政府公務(wù)費(fèi)支出明細(xì)公示制度創(chuàng)新看——

最后時(shí)刻的棄權(quán)

2012年1月8日，北京民族飯店二樓錦繡宮正在舉行第六屆中國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的選拔和頒獎(jiǎng)儀式。從全國(guó)216個(gè)申報(bào)單位最后脫穎而出的25個(gè)單位，在這里進(jìn)行本屆政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的最后陳述和答辯。由專家組成的選拔委員會(huì)，根據(jù)考察組的評(píng)估報(bào)告和申報(bào)單位的陳述、答辯進(jìn)行投票，最終評(píng)選出10個(gè)優(yōu)勝獎(jiǎng)、12個(gè)提名獎(jiǎng)，2個(gè)特別獎(jiǎng)和1個(gè)中國(guó)地方政府創(chuàng)新媒體傳播特別獎(jiǎng)，并進(jìn)行頒獎(jiǎng)。

入圍單位中，有中央部委，省、市、縣各級(jí)政府部門，惟一入圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府是四川省巴中市巴州區(qū)的白廟鄉(xiāng)。他們申報(bào)的創(chuàng)新項(xiàng)目是政府公務(wù)費(fèi)支出明細(xì)公示。但出人意料的是，盡管創(chuàng)新獎(jiǎng)組委會(huì)答應(yīng)為白廟鄉(xiāng)參會(huì)人員提供往返路費(fèi)和食宿費(fèi)，白廟鄉(xiāng)卻在最后時(shí)刻棄權(quán)，放棄了前來(lái)北京參加創(chuàng)新項(xiàng)目陳述和答辯的機(jī)會(huì)。他們給出的理由是原定前來(lái)的鄉(xiāng)人大主席因?yàn)楦忻白≡毫?。這種情形在過(guò)去5屆政府創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)獎(jiǎng)過(guò)程中是非常罕見(jiàn)的。在多次和白廟鄉(xiāng)人大主席、鄉(xiāng)黨委書(shū)記通話后，從他們欲言又止、含糊不清的解釋中，筆者感到事情遠(yuǎn)不像一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部生病不能前來(lái)那么簡(jiǎn)單。

此前，筆者作為創(chuàng)新獎(jiǎng)?wù){(diào)查組組長(zhǎng)，于2011年11月18～20日前往白廟鄉(xiāng)做實(shí)地考察，分別召開(kāi)了項(xiàng)目發(fā)起者、執(zhí)行者座談會(huì)和項(xiàng)目受益人座談會(huì)，走訪了白廟鄉(xiāng)九村和十村，掌握了豐富的第一手材料，并主持起草了白廟鄉(xiāng)創(chuàng)新項(xiàng)目的評(píng)估報(bào)告。

白廟鄉(xiāng)如何公開(kāi)

白廟鄉(xiāng)地處巴中市邊遠(yuǎn)山區(qū)，是巴州區(qū)最偏遠(yuǎn)、最貧困、生活和工作條件最艱苦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。那里有我國(guó)很少連一輛公務(wù)車都沒(méi)有的鄉(xiāng)政府，干部辦事出行均靠乘公交車。全鄉(xiāng)10個(gè)建制村1個(gè)居委會(huì)，1.1萬(wàn)口人，70％的勞動(dòng)力長(zhǎng)年外出務(wù)工。2010年，人均收入3393元。取消農(nóng)業(yè)稅后，白廟鄉(xiāng)政府沒(méi)有收入，支出全靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，除工資外，真正能夠被鄉(xiāng)政府支配的資金只有16萬(wàn)多元，其中8萬(wàn)元是固定可以從上級(jí)拿到的，另外8萬(wàn)元需要鄉(xiāng)政府向上級(jí)申請(qǐng)多次才能落實(shí)。鄉(xiāng)政府至今還有農(nóng)業(yè)稅時(shí)代留下的380萬(wàn)元債務(wù)。白廟鄉(xiāng)黨委、政府負(fù)責(zé)人在談到“裸賬”創(chuàng)新動(dòng)力時(shí)是這樣描述的：它既符合黨的十七大報(bào)告“必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的要求和國(guó)務(wù)院《信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，也是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決干部和村民抱怨，“給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白”的客觀需要?，F(xiàn)實(shí)生活中，常聽(tīng)到老百姓說(shuō)干部是吃吃喝喝的干部，都是貪官。任何辯解都蒼白無(wú)力，只有拿出數(shù)據(jù)給大家看，只有把一筆一筆的開(kāi)支公開(kāi)才能說(shuō)明問(wèn)題。同時(shí)，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)要打開(kāi)工作局面，也需要一個(gè)突破口。在巴中市委黨校和四川省委黨校有關(guān)專家的開(kāi)導(dǎo)和啟發(fā)下，白廟鄉(xiāng)于2010年1月開(kāi)始，將政府公務(wù)費(fèi)開(kāi)支明細(xì)予以公示。

白廟鄉(xiāng)政府公務(wù)費(fèi)開(kāi)支明細(xì)公示項(xiàng)目的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在：

首先，將“兩表五步法”作為財(cái)務(wù)真公開(kāi)的運(yùn)作載體和流程平臺(tái)?！皟杀怼笔前讖R鄉(xiāng)公業(yè)務(wù)費(fèi)統(tǒng)計(jì)表和白廟鄉(xiāng)資金結(jié)算運(yùn)行表。統(tǒng)計(jì)表主要針對(duì)經(jīng)辦人辦理過(guò)程中的操作問(wèn)題，運(yùn)行表主要針對(duì)財(cái)務(wù)人員做賬的操作問(wèn)題，兩表用以保障公示數(shù)據(jù)和報(bào)賬數(shù)據(jù)一致，避免做假賬問(wèn)題?！拔宀健币来螢樯暾?qǐng)一經(jīng)辦一申報(bào)一公示—結(jié)算。

為了優(yōu)化公用經(jīng)費(fèi)開(kāi)支結(jié)構(gòu)，白廟鄉(xiāng)還推行以招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和工作餐費(fèi)為內(nèi)容的“三費(fèi)一差”細(xì)化接待標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)費(fèi)開(kāi)支不得超標(biāo)；通過(guò)“月費(fèi)限總、淡旺有別、逐月推進(jìn)、輕重緩急”把控預(yù)算總額。

為確保公開(kāi)真實(shí)有效，實(shí)行“五方會(huì)簽”制度。經(jīng)辦人、業(yè)主、證明人、審批人、安排人依序在公務(wù)費(fèi)開(kāi)支統(tǒng)計(jì)表中簽字，力保業(yè)主原始賬、匯總統(tǒng)計(jì)賬、公開(kāi)公示賬、會(huì)核憑證賬四賬吻合。

為確保財(cái)務(wù)公開(kāi)、深入、持久，并成為常態(tài)，白廟鄉(xiāng)研究制定了公示告知、情況反饋、過(guò)失問(wèn)責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)保障、人代會(huì)專題報(bào)告等5項(xiàng)制度。

公示告知制度和情況反饋制度增加了群眾的參與度。一方面，將財(cái)務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、地點(diǎn)、方式等信息告知群眾，方便群眾了解；另一方面，收集整理群眾建議，每年還須至少進(jìn)行2次群眾滿意度測(cè)評(píng)，以不斷改進(jìn)公開(kāi)工作。

為增強(qiáng)公開(kāi)工作的權(quán)威性和約束性，實(shí)行問(wèn)責(zé)制度。在公開(kāi)工作中，因不遵守相關(guān)規(guī)定或工作失誤造成不良后果的，一律啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

為從經(jīng)費(fèi)方面保障公開(kāi)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)行運(yùn)轉(zhuǎn)保障制度。每年劃出專門經(jīng)費(fèi)用于開(kāi)展公開(kāi)工作，并建立一月一簿、一項(xiàng)一本、一主一表、一表一票的專門賬本，確保公開(kāi)日常工作的正常進(jìn)行。

其次，實(shí)行財(cái)務(wù)單筆明細(xì)公開(kāi)的“三新三強(qiáng)”。1.公開(kāi)內(nèi)容新、針對(duì)性強(qiáng)。財(cái)務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容細(xì)，不籠統(tǒng)，是單筆明細(xì)，一筆一筆細(xì)到幾元錢，很到位，跳出了公示傳統(tǒng)的“經(jīng)濟(jì)類”和“功能類”的爭(zhēng)論。2.公示流程新、操作性強(qiáng)。把“兩表五步法”作為公業(yè)務(wù)費(fèi)流程平臺(tái)，既解決了經(jīng)辦人辦理過(guò)程中的操作難問(wèn)題，又杜絕了財(cái)務(wù)人員做假賬的問(wèn)題。3.公開(kāi)方式新、前瞻性強(qiáng)。采用多種方式全方位公開(kāi)：鄉(xiāng)公務(wù)費(fèi)在白廟鄉(xiāng)政府網(wǎng)站和公示欄上公示；鄉(xiāng)級(jí)各部門公示上墻，各村設(shè)置規(guī)范的政務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行公示；鄉(xiāng)級(jí)各部門和村委會(huì)召開(kāi)干部和群眾代表大會(huì)，或通過(guò)村民評(píng)村民議等形式公開(kāi)財(cái)務(wù)信息；有特殊需要的，采取手機(jī)短信、書(shū)信、電話、會(huì)議等方式進(jìn)行公開(kāi)，解決了公開(kāi)走過(guò)場(chǎng)的老大難問(wèn)題。

公開(kāi)后的效果

財(cái)務(wù)的真公開(kāi)帶來(lái)了白廟鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人文和諧等綜合效益的提升。通過(guò)財(cái)務(wù)公開(kāi)，“三公”消費(fèi)得到有效遏制，2年節(jié)約了9萬(wàn)元。管理更加規(guī)范，首先弄準(zhǔn)了業(yè)主的賬務(wù)，杜絕了重算、多算和冒算。其次是改變了“亂口子”當(dāng)家的狀況。干部更加自律，辦私事也租公車的現(xiàn)象幾乎沒(méi)有了；“找票報(bào)賬”的虛假現(xiàn)象很難看到了。領(lǐng)導(dǎo)班子更加團(tuán)結(jié)，班子成員相互之間少了猜疑，多了信任；少了怨氣，多了和氣；和諧的班子戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)。

自廟鄉(xiāng)打造透明政府、誠(chéng)信政府，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的嘗試，取得了較為明顯的成效：

一是招商引資初獲成功。到2011年底，落戶白廟的塔基公司已經(jīng)投資3000萬(wàn)元，帶動(dòng)農(nóng)民種植金銀花5150畝232萬(wàn)株。山東蘆花雞公司也開(kāi)始投資白廟，紫光公司、廣東綠添公司、山東有機(jī)農(nóng)業(yè)正在聯(lián)系考察中。

二是群眾對(duì)相關(guān)工作的滿意度有了大幅提升。項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，相關(guān)測(cè)評(píng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，群眾對(duì)黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)決策公開(kāi)、政務(wù)運(yùn)行公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、民生工程公開(kāi)、惠民政策兌現(xiàn)公開(kāi)、財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)、公務(wù)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)、公務(wù)費(fèi)支出量、公開(kāi)工作的滿意度分別為88％、94％、90％96％78％86％96％84％80％90％。全國(guó)數(shù)百家媒體也持續(xù)對(duì)白廟鄉(xiāng)從不同角度進(jìn)行了報(bào)道。

面臨的挑戰(zhàn)

但是，政府公務(wù)費(fèi)開(kāi)支明細(xì)公示項(xiàng)目的深化和可持續(xù)發(fā)展仍然面臨著諸多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

從內(nèi)部來(lái)說(shuō)，建立公開(kāi)透明的政府只是民主治理內(nèi)容之一，在此基礎(chǔ)上為農(nóng)民提供公共服務(wù)才是地方政府的主要工作。白廟鄉(xiāng)作為貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共服務(wù)水平低下。例如：干線公路附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)電改造早已完成，有的還進(jìn)行了二期、三期的改造，而白廟鄉(xiāng)95％的村農(nóng)電一期改造都沒(méi)有進(jìn)行。干線公路附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成了村村通工程，而白廟鄉(xiāng)11個(gè)村委會(huì)，至今只有鄉(xiāng)政府所在地的一個(gè)村硬化了道路。2011年，白廟鄉(xiāng)低保覆蓋率只有8％，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未推行，農(nóng)民致富無(wú)門，成了被遺忘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。顯然，如何利用政府公務(wù)費(fèi)開(kāi)支明細(xì)公示制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的效應(yīng)，在近幾年內(nèi)爭(zhēng)取上級(jí)政府更多的資金，來(lái)改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)水平，為農(nóng)民尋找更多的致富門路，協(xié)調(diào)與推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)成為白廟鄉(xiāng)面臨的新挑戰(zhàn)。

從外部環(huán)境來(lái)看，白廟鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新，在巴州區(qū)、巴中市產(chǎn)生了強(qiáng)烈的震撼，使其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)感到即將面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并不約而同地有了危機(jī)感。有專家在點(diǎn)評(píng)“全裸鄉(xiāng)政府”時(shí)曾十分形象地稱，白廟鄉(xiāng)政府“全裸”，就像一塊小石頭投進(jìn)了國(guó)家政務(wù)信息公開(kāi)的巨湖，有助于由小變大，由點(diǎn)到面，推動(dòng)整個(gè)中國(guó)的民主政治建設(shè)。其實(shí)，這只是問(wèn)題的一個(gè)方面。另一個(gè)方面是，這種顛覆了中國(guó)官場(chǎng)潛規(guī)則、嚴(yán)格約束主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力、斷了那些想多吃多占的人財(cái)源來(lái)路的透明政府建設(shè)，也惹惱了一些干部。在這些干部看來(lái)，白廟鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新是“另類”和“沒(méi)事找事”。尤其是該鄉(xiāng)的上級(jí)巴州區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，面臨著要對(duì)這種創(chuàng)新表態(tài)的“難題”。要說(shuō)支持吧，他們既沒(méi)有充分的思想準(zhǔn)備，也不樂(lè)見(jiàn)自己的權(quán)力受到嚴(yán)格的監(jiān)督和限制；但是要表態(tài)反對(duì)，則不僅與黨中央對(duì)地方各級(jí)人民政府提出的財(cái)務(wù)公開(kāi)急切要求，和基層人民群眾翹首期盼的民生大事相悖，而且也是逆民主化的潮流而動(dòng)，會(huì)受到輿論的批評(píng)和譴責(zé)。所以，最好的態(tài)度就是沉默。

早在2010年6月，自廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新剛剛進(jìn)行了半年，鄉(xiāng)黨委書(shū)記就在互聯(lián)網(wǎng)上受到了集中的攻擊和謾罵。此后，巴州區(qū)有領(lǐng)導(dǎo)在干部會(huì)議上對(duì)白廟鄉(xiāng)的做法公開(kāi)提出批評(píng)，并聲稱互聯(lián)網(wǎng)上的攻擊不是個(gè)人行為，而是組織行為。2011年11月，白廟鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)與筆者談及此事時(shí)，仍難過(guò)、哽咽得說(shuō)不下去。

白廟鄉(xiāng)最后的政治妥協(xié)

這樣一種為白廟鄉(xiāng)人民廣泛認(rèn)可，而被當(dāng)?shù)啬承╊I(lǐng)導(dǎo)干部視為“另類”“多事和沒(méi)事找事”的制度創(chuàng)新，充分顯示出目前我國(guó)地方黨委、政府中某些官員的所思所想與人民的期望之間的巨大差距。

白廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新之所以在這樣的環(huán)境下還可以持續(xù)2年之久，不能不提到中國(guó)目前干部管理體制的影響力。在中國(guó)，黨政一把手被賦予了很大的權(quán)力，當(dāng)掌握這種權(quán)力的主要領(lǐng)導(dǎo)是一位改革者時(shí)，就會(huì)為當(dāng)?shù)爻掷m(xù)的制度創(chuàng)新創(chuàng)造出較為寬松環(huán)境。白廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新就遇到了這樣的機(jī)遇。時(shí)任巴中市委書(shū)記的李仲斌，早在成都市新都區(qū)工作時(shí)，就因鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的“公推直選”改革而著名。他對(duì)白廟鄉(xiāng)的創(chuàng)新之舉給予了充分的肯定。在“一把手”威嚴(yán)的保護(hù)下，白廟鄉(xiāng)經(jīng)歷了一段“有驚無(wú)險(xiǎn)”的創(chuàng)新之旅。但是，隨著李仲斌2011年調(diào)任四川省司法廳廳長(zhǎng)后，白廟鄉(xiāng)才開(kāi)始真正體會(huì)到創(chuàng)新外部環(huán)境的艱難不易。這時(shí)甚至有領(lǐng)導(dǎo)直斥白廟鄉(xiāng)：“你以為現(xiàn)在還是李仲斌當(dāng)市委書(shū)記的時(shí)候嗎?”這真實(shí)反映了我們體制上的一個(gè)悖論：一方面改革需要具有創(chuàng)新精神、手中又握有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)推動(dòng)，另一方面，完全依賴權(quán)力高度集中的領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)，又有可能使改革走入死胡同，人走茶涼，人走政息。

其實(shí)，這樣的擔(dān)憂筆者在調(diào)查時(shí)就已經(jīng)感受到了。當(dāng)我們與白廟鄉(xiāng)九村、十村的農(nóng)民代表座談時(shí)，他們一方面對(duì)鄉(xiāng)黨委政府建設(shè)透明、公開(kāi)政府的努力十分贊賞，表示這是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府應(yīng)該做的；但另一方面也對(duì)這樣做了之后，會(huì)不會(huì)得罪上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門，會(huì)不會(huì)因此影響到上級(jí)對(duì)白廟鄉(xiāng)的財(cái)力支持和公共服務(wù)提供，表示十分擔(dān)憂。同時(shí)，農(nóng)民還表示，僅僅一個(gè)貧困的白廟鄉(xiāng)這樣做是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。如果只有白廟鄉(xiāng)實(shí)行公務(wù)費(fèi)支出明細(xì)公示制度，而其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)黨委、政府的公務(wù)費(fèi)支出仍舊既不公開(kāi)也不透明，還是起不到對(duì)干部的監(jiān)督和約束作用，也不會(huì)對(duì)改變中國(guó)整體政府行為產(chǎn)生什么作用。

就是白廟鄉(xiāng)的干部，在這種嚴(yán)酷的外部環(huán)境壓力下，也不得不做出某種妥協(xié)，以求改善與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系和此項(xiàng)改革的生存和發(fā)展。白廟鄉(xiāng)現(xiàn)在已經(jīng)大幅度減少了接受媒體采訪的次數(shù)，即使接受采訪也刻意回避他們?cè)诟母飫?chuàng)新中遇到的困難，放棄了參加第六屆中國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的陳述和答辯機(jī)會(huì)，同時(shí)也放棄本可以獲得的第六屆中國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)。白廟鄉(xiāng)已經(jīng)把主要精力放在上級(jí)黨委和政府更加重視的招商引資等工作上，少談或者不談自己的制度創(chuàng)新。但問(wèn)題是，這樣的低調(diào)和妥協(xié)可否導(dǎo)致白廟鄉(xiāng)制度創(chuàng)新的“茍延殘喘”?某些視白廟創(chuàng)新為“另類”的領(lǐng)導(dǎo)就真的會(huì)在這樣的妥協(xié)和低調(diào)下，放白廟一馬?在筆者看來(lái)，白廟鄉(xiāng)的這種無(wú)奈選擇，其實(shí)折射出了當(dāng)?shù)厝找鎼夯恼贫葎?chuàng)新環(huán)境，顯示出我國(guó)在建設(shè)透明政府方面還有很長(zhǎng)的路要走。

筆者認(rèn)為，就像1998年四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長(zhǎng)直接選舉一樣，雖然至今仍沒(méi)有廣泛推行，但是誰(shuí)也不能否定當(dāng)年步云鄉(xiāng)直選對(duì)推動(dòng)中國(guó)基層民主的意義。也許白廟鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新不會(huì)在近幾年得到推廣，但其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了白廟鄉(xiāng)本身。它真正的重大意義在于，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)徹底透明政府的先河。這是一件有里程碑意義的事件。