《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府採(cǎi)購(gòu)法》的衝突由來(lái)已久，如果這其中的衝突得不到解決，《條例》就很難有大的突破。

招投標(biāo)江湖，從來(lái)都不缺少故事。被視為「中國(guó)政府採(cǎi)購(gòu)第一案」的北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限公司（以下簡(jiǎn)稱沃爾公司）訴發(fā)改委與財(cái)政部一案，當(dāng)前仍無(wú)結(jié)果。

6年前，沃爾公司參與醫(yī)療救治體系的政府採(cǎi)購(gòu)專案，低價(jià)未中標(biāo)的情況下，沃爾公司懷疑招標(biāo)公正性，向代理公司及採(cǎi)購(gòu)人國(guó)家發(fā)改委提出質(zhì)疑。在後者不予理會(huì)的情況下，公司依照《政府採(cǎi)購(gòu)法》，投訴對(duì)採(cǎi)購(gòu)行為負(fù)有法律責(zé)任的財(cái)政部，財(cái)政部則上訴表示此案由發(fā)改委處理?！?007年財(cái)政部上訴開(kāi)庭以後，案子一直沒(méi)有音訊。」2011年12月1日，此案代理律師谷遼海說(shuō)到。就在此前一天，國(guó)務(wù)院審查通過(guò)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》草案。

2011年12月30日，發(fā)改委發(fā)佈了起草的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2012年2月1日起施行?！稐l例》明確提出禁止國(guó)家工作人員利用權(quán)力，非法干涉評(píng)標(biāo)委員、操縱招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定，如違反規(guī)定的依法給予處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

「沃爾案最大的問(wèn)題就是由誰(shuí)來(lái)監(jiān)理，如果按照招標(biāo)投標(biāo)體系，應(yīng)該由發(fā)改委來(lái)監(jiān)理，而按照政府採(cǎi)購(gòu)法體系，則是由財(cái)政部來(lái)監(jiān)理?！构冗|海表示，在兩部「上位」法律監(jiān)管體系不順的前提下，一部《條例》的出臺(tái)，很難從根本上解決類似的個(gè)案問(wèn)題。

違法行為認(rèn)定有標(biāo)準(zhǔn)

「招投標(biāo)政策的本意是積極的。」中投顧問(wèn)高級(jí)研究員薛勝文表示，一方面，招投標(biāo)有利於提高參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)資質(zhì)，為保障專案品質(zhì)、提高資金利用效率發(fā)揮作用；另一方面，招投標(biāo)流程規(guī)定非常清晰，原則上不會(huì)出現(xiàn)內(nèi)幕行為；此外，招投標(biāo)將有利於政府積極發(fā)揮正面調(diào)節(jié)作用，對(duì)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)家機(jī)密起到促進(jìn)作用。

2000年1月1日，大陸《招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施，幾乎所有的工程建設(shè)專案包括所需的貨物和服務(wù)，均須按照這部法律進(jìn)行招標(biāo)採(cǎi)購(gòu)。至此，大陸招投標(biāo)制度步入法治化軌道。

但隨著實(shí)踐的不斷深入，《招標(biāo)投標(biāo)法》已無(wú)法滿足發(fā)展的需求。於是，進(jìn)一步完善招投標(biāo)制度，增強(qiáng)可操作性的呼聲越來(lái)越強(qiáng)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施10年來(lái)的問(wèn)題主要集中在監(jiān)督和投訴方面。公開(kāi)招標(biāo)採(cǎi)購(gòu)過(guò)程中，採(cǎi)購(gòu)對(duì)象的審批、招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等環(huán)節(jié)，存在的洩露保密資料、陪標(biāo)圍標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)、黑白合同等違法現(xiàn)象，幾乎都是公開(kāi)的「秘密」。

據(jù)2011年全國(guó)治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題工作座談會(huì)透露，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共受理工程建設(shè)領(lǐng)域案件線索3.31萬(wàn)件，立案1.72萬(wàn)件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分11273人。

「《招標(biāo)投標(biāo)法》存在諸多不完善之處，如缺乏投訴程序、質(zhì)疑程序和監(jiān)督程序等?！构冗|海表示。

從完善《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律責(zé)任角度，為了增強(qiáng)可操作性，《條例》細(xì)化了違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)招標(biāo)人限制或排斥潛在投標(biāo)人，招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo)，投標(biāo)人串通投標(biāo)報(bào)價(jià)均有具體認(rèn)定方法。

此次發(fā)佈的《條例》還完善了防止和嚴(yán)懲串通投標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)行為的規(guī)定。對(duì)於有這些行為的，中標(biāo)無(wú)效，沒(méi)收違法所得，處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的取消一定期限內(nèi)的投標(biāo)資格，直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

不過(guò)，參與條例制定的專家指出，「招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的黑幕，單靠一部《條例》很難避免，還要解決基礎(chǔ)上和結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題。」比如，原則規(guī)定多、具體細(xì)則少，禁止規(guī)定多、配套罰則少，導(dǎo)致罪與非罪界限難以區(qū)分。

違法成本低，也成案件頻發(fā)的原因之一。比如串通投標(biāo)等行為，即使被認(rèn)定，只要情節(jié)不是特別嚴(yán)重，一般情況下處罰力度並不嚴(yán)厲。

此外，《條例》雖明確招標(biāo)專案存在違法情形應(yīng)如何處理，如規(guī)定應(yīng)採(cǎi)取重新進(jìn)行資格預(yù)審、重新招標(biāo)、重新評(píng)標(biāo)、重新確定中標(biāo)人等處理方式。但從過(guò)往案件來(lái)看，申訴競(jìng)標(biāo)不公的企業(yè)，即便最後勝訴，也很難獲得工程。

評(píng)標(biāo)委員違規(guī)

可追究刑責(zé)

眾所周知，評(píng)標(biāo)專家能否獨(dú)立公正地履行職責(zé)，是確保招投標(biāo)成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)配套的法規(guī)出臺(tái)後，各省、各地市以及各縣市的招投標(biāo)中心或交易中心基本上都按照法律的要求，建立了當(dāng)?shù)氐脑u(píng)標(biāo)專家?guī)?，在招?biāo)時(shí)從中隨機(jī)抽取專家。這種運(yùn)作模式在保障評(píng)標(biāo)工作的公平、公正和科學(xué)性等方面取得了很大的進(jìn)步，但評(píng)標(biāo)專家管理中存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

報(bào)價(jià)低400萬(wàn)人民幣卻落選政府採(cǎi)購(gòu)，在此前的格力電器起訴廣州財(cái)政局一案中，廣州市有關(guān)部門即先後三次選擇不同專家組評(píng)標(biāo)，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)在復(fù)審中推翻了第一次評(píng)審中的結(jié)論，使得格力從名列第一的預(yù)中標(biāo)商到未能入選，兩次評(píng)審結(jié)果截然相反。

據(jù)介紹，現(xiàn)有評(píng)標(biāo)專家?guī)鞂?duì)評(píng)標(biāo)專家缺乏統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序，專家良莠不齊，影響了評(píng)標(biāo)品質(zhì)。同時(shí)，各評(píng)標(biāo)專家?guī)煜鄬?duì)封閉，一些專家?guī)鞄?kù)容有限，評(píng)標(biāo)專家容易被操縱，專家的公正性受到質(zhì)疑。

「招標(biāo)公司本身是以獲取高額利潤(rùn)為目的的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，專家的費(fèi)用又是招標(biāo)公司給付的，專家們不可能完全站在第三者的公正立場(chǎng)來(lái)客觀評(píng)審、確定適格的中標(biāo)供應(yīng)商。招標(biāo)公司又是採(cǎi)購(gòu)人聘請(qǐng)和委託的，為了源源不斷地代理業(yè)務(wù)，不可能不聽(tīng)從採(cǎi)購(gòu)人的意見(jiàn)。」代理格力案的谷遼海律師表示。

此次出臺(tái)的《條例》，完善了評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員選取和規(guī)範(fàn)評(píng)標(biāo)行為的規(guī)定。規(guī)定除招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的特殊招標(biāo)專案外，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家成員應(yīng)當(dāng)從評(píng)標(biāo)專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中以隨機(jī)抽取的方式確定。

《條例》規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不得私下接觸投標(biāo)人，不得向招標(biāo)人徵詢確定中標(biāo)人的意向，不得接受任何單位及個(gè)人提出的傾向或排斥特定投標(biāo)人的要求。一旦評(píng)標(biāo)委員被發(fā)現(xiàn)收受財(cái)物或者其他好處，將被處以罰款、取消資格，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

監(jiān)理主體不清

立法銜接是關(guān)鍵

《條例》的出臺(tái)，被認(rèn)為是大陸招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)發(fā)展的又一個(gè)里程碑，然而，從權(quán)力大量插手微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，到依靠法律制度護(hù)航的成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，仍有很長(zhǎng)的路要走。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府採(cǎi)購(gòu)法》的衝突由來(lái)已久，如果這其中的衝突得不到解決，《條例》就很難有大的突破。

「招投標(biāo)困局的根源在於法律制度的不健全，《政府採(cǎi)購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間長(zhǎng)期存在著不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，兩部法律在監(jiān)理主體、適用對(duì)象、程序、法律責(zé)任等方面均有不相一致之處。這些基本的問(wèn)題不解決，靠頒佈實(shí)施條例是治標(biāo)不治本的?！寡傥谋硎?。

同屬於規(guī)範(fàn)公共採(cǎi)購(gòu)行為的法律，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府採(cǎi)購(gòu)法》在同樣的立法原則下卻有著不同的內(nèi)部架構(gòu)。以監(jiān)管為例，《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)的是分散採(cǎi)購(gòu)，各部門自由採(cǎi)購(gòu)，因此監(jiān)管也是由各部門自行監(jiān)管。《政府採(cǎi)購(gòu)法》則強(qiáng)調(diào)政府集中統(tǒng)一採(cǎi)購(gòu)，監(jiān)管則由第三方對(duì)公共採(cǎi)購(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督，體現(xiàn)了國(guó)際上通行的公共採(cǎi)購(gòu)第三方監(jiān)管的基本原則。因此，在《招標(biāo)投標(biāo)法》基礎(chǔ)上產(chǎn)生的《條例》一旦明確各部門自行監(jiān)管，必將和《政府採(cǎi)購(gòu)法》已明確的財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)管的規(guī)定相背離，如此一來(lái)就很難協(xié)調(diào)。

「從法律上來(lái)講，要想解決招投標(biāo)亂象的根本辦法是做好立法之間的銜接。之前在立法的部門上就沒(méi)有達(dá)到一致性，規(guī)定不一致，最終的執(zhí)行也不一致，而一旦發(fā)生衝突的時(shí)候就需要一個(gè)真正意義上的法律解釋。所以立法部門加強(qiáng)溝通，做好兩部法律之間的銜接是有必要的?！寡傥恼f(shuō)。

此外，薛勝文表示，雖然《條例》全文更加細(xì)緻地對(duì)招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)範(fàn)，但是如果缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)管、缺乏嚴(yán)格的懲罰措施，那麼腐敗必然不可避免。