《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府採(cǎi)購(gòu)法》的衝突由來(lái)已久,如果這其中的衝突得不到解決,《條例》就很難有大的突破。
招投標(biāo)江湖,從來(lái)都不缺少故事。被視為「中國(guó)政府採(cǎi)購(gòu)第一案」的北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限公司(以下簡(jiǎn)稱沃爾公司)訴發(fā)改委與財(cái)政部一案,當(dāng)前仍無(wú)結(jié)果。
6年前,沃爾公司參與醫(yī)療救治體系的政府採(cǎi)購(gòu)專案,低價(jià)未中標(biāo)的情況下,沃爾公司懷疑招標(biāo)公正性,向代理公司及採(cǎi)購(gòu)人國(guó)家發(fā)改委提出質(zhì)疑。在後者不予理會(huì)的情況下,公司依照《政府採(cǎi)購(gòu)法》,投訴對(duì)採(cǎi)購(gòu)行為負(fù)有法律責(zé)任的財(cái)政部,財(cái)政部則上訴表示此案由發(fā)改委處理?!?007年財(cái)政部上訴開(kāi)庭以後,案子一直沒(méi)有音訊。」2011年12月1日,此案代理律師谷遼海說(shuō)到。就在此前一天,國(guó)務(wù)院審查通過(guò)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》草案。
2011年12月30日,發(fā)改委發(fā)佈了起草的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),自2012年2月1日起施行?!稐l例》明確提出禁止國(guó)家工作人員利用權(quán)力,非法干涉評(píng)標(biāo)委員、操縱招標(biāo)投標(biāo)的規(guī)定,如違反規(guī)定的依法給予處分,構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。
「沃爾案最大的問(wèn)題就是由誰(shuí)來(lái)監(jiān)理,如果按照招標(biāo)投標(biāo)體系,應(yīng)該由發(fā)改委來(lái)監(jiān)理,而按照政府採(cǎi)購(gòu)法體系,則是由財(cái)政部來(lái)監(jiān)理?!构冗|海表示,在兩部「上位」法律監(jiān)管體系不順的前提下,一部《條例》的出臺(tái),很難從根本上解決類似的個(gè)案問(wèn)題。
違法行為認(rèn)定有標(biāo)準(zhǔn)
「招投標(biāo)政策的本意是積極的。」中投顧問(wèn)高級(jí)研究員薛勝文表示,一方面,招投標(biāo)有利於提高參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)資質(zhì),為保障專案品質(zhì)、提高資金利用效率發(fā)揮作用;另一方面,招投標(biāo)流程規(guī)定非常清晰,原則上不會(huì)出現(xiàn)內(nèi)幕行為;此外,招投標(biāo)將有利於政府積極發(fā)揮正面調(diào)節(jié)作用,對(duì)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)家機(jī)密起到促進(jìn)作用。
2000年1月1日,大陸《招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施,幾乎所有的工程建設(shè)專案包括所需的貨物和服務(wù),均須按照這部法律進(jìn)行招標(biāo)採(cǎi)購(gòu)。至此,大陸招投標(biāo)制度步入法治化軌道。
但隨著實(shí)踐的不斷深入,《招標(biāo)投標(biāo)法》已無(wú)法滿足發(fā)展的需求。於是,進(jìn)一步完善招投標(biāo)制度,增強(qiáng)可操作性的呼聲越來(lái)越強(qiáng)。
《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施10年來(lái)的問(wèn)題主要集中在監(jiān)督和投訴方面。公開(kāi)招標(biāo)採(cǎi)購(gòu)過(guò)程中,採(cǎi)購(gòu)對(duì)象的審批、招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等環(huán)節(jié),存在的洩露保密資料、陪標(biāo)圍標(biāo)、歧視排斥投標(biāo)、黑白合同等違法現(xiàn)象,幾乎都是公開(kāi)的「秘密」。
據(jù)2011年全國(guó)治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題工作座談會(huì)透露,各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共受理工程建設(shè)領(lǐng)域案件線索3.31萬(wàn)件,立案1.72萬(wàn)件,給予黨紀(jì)政紀(jì)處分11273人。
「《招標(biāo)投標(biāo)法》存在諸多不完善之處,如缺乏投訴程序、質(zhì)疑程序和監(jiān)督程序等?!构冗|海表示。
從完善《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律責(zé)任角度,為了增強(qiáng)可操作性,《條例》細(xì)化了違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)招標(biāo)人限制或排斥潛在投標(biāo)人,招標(biāo)人與投標(biāo)人串通投標(biāo),投標(biāo)人串通投標(biāo)報(bào)價(jià)均有具體認(rèn)定方法。
此次發(fā)佈的《條例》還完善了防止和嚴(yán)懲串通投標(biāo)、弄虛作假騙取中標(biāo)行為的規(guī)定。對(duì)於有這些行為的,中標(biāo)無(wú)效,沒(méi)收違法所得,處以罰款,情節(jié)嚴(yán)重的取消一定期限內(nèi)的投標(biāo)資格,直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照,構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。
不過(guò),參與條例制定的專家指出,「招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中的黑幕,單靠一部《條例》很難避免,還要解決基礎(chǔ)上和結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題。」比如,原則規(guī)定多、具體細(xì)則少,禁止規(guī)定多、配套罰則少,導(dǎo)致罪與非罪界限難以區(qū)分。
違法成本低,也成案件頻發(fā)的原因之一。比如串通投標(biāo)等行為,即使被認(rèn)定,只要情節(jié)不是特別嚴(yán)重,一般情況下處罰力度並不嚴(yán)厲。
此外,《條例》雖明確招標(biāo)專案存在違法情形應(yīng)如何處理,如規(guī)定應(yīng)採(cǎi)取重新進(jìn)行資格預(yù)審、重新招標(biāo)、重新評(píng)標(biāo)、重新確定中標(biāo)人等處理方式。但從過(guò)往案件來(lái)看,申訴競(jìng)標(biāo)不公的企業(yè),即便最後勝訴,也很難獲得工程。
評(píng)標(biāo)委員違規(guī)
可追究刑責(zé)
眾所周知,評(píng)標(biāo)專家能否獨(dú)立公正地履行職責(zé),是確保招投標(biāo)成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)配套的法規(guī)出臺(tái)後,各省、各地市以及各縣市的招投標(biāo)中心或交易中心基本上都按照法律的要求,建立了當(dāng)?shù)氐脑u(píng)標(biāo)專家?guī)?,在招?biāo)時(shí)從中隨機(jī)抽取專家。這種運(yùn)作模式在保障評(píng)標(biāo)工作的公平、公正和科學(xué)性等方面取得了很大的進(jìn)步,但評(píng)標(biāo)專家管理中存在著一些不容忽視的問(wèn)題。
報(bào)價(jià)低400萬(wàn)人民幣卻落選政府採(cǎi)購(gòu),在此前的格力電器起訴廣州財(cái)政局一案中,廣州市有關(guān)部門即先後三次選擇不同專家組評(píng)標(biāo),原評(píng)標(biāo)委員會(huì)在復(fù)審中推翻了第一次評(píng)審中的結(jié)論,使得格力從名列第一的預(yù)中標(biāo)商到未能入選,兩次評(píng)審結(jié)果截然相反。
據(jù)介紹,現(xiàn)有評(píng)標(biāo)專家?guī)鞂?duì)評(píng)標(biāo)專家缺乏統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序,專家良莠不齊,影響了評(píng)標(biāo)品質(zhì)。同時(shí),各評(píng)標(biāo)專家?guī)煜鄬?duì)封閉,一些專家?guī)鞄?kù)容有限,評(píng)標(biāo)專家容易被操縱,專家的公正性受到質(zhì)疑。
「招標(biāo)公司本身是以獲取高額利潤(rùn)為目的的社會(huì)中介機(jī)構(gòu),專家的費(fèi)用又是招標(biāo)公司給付的,專家們不可能完全站在第三者的公正立場(chǎng)來(lái)客觀評(píng)審、確定適格的中標(biāo)供應(yīng)商。招標(biāo)公司又是採(cǎi)購(gòu)人聘請(qǐng)和委託的,為了源源不斷地代理業(yè)務(wù),不可能不聽(tīng)從採(cǎi)購(gòu)人的意見(jiàn)。」代理格力案的谷遼海律師表示。
此次出臺(tái)的《條例》,完善了評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員選取和規(guī)範(fàn)評(píng)標(biāo)行為的規(guī)定。規(guī)定除招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的特殊招標(biāo)專案外,評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家成員應(yīng)當(dāng)從評(píng)標(biāo)專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中以隨機(jī)抽取的方式確定。
《條例》規(guī)定,評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不得私下接觸投標(biāo)人,不得向招標(biāo)人徵詢確定中標(biāo)人的意向,不得接受任何單位及個(gè)人提出的傾向或排斥特定投標(biāo)人的要求。一旦評(píng)標(biāo)委員被發(fā)現(xiàn)收受財(cái)物或者其他好處,將被處以罰款、取消資格,構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。
監(jiān)理主體不清
立法銜接是關(guān)鍵
《條例》的出臺(tái),被認(rèn)為是大陸招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)發(fā)展的又一個(gè)里程碑,然而,從權(quán)力大量插手微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,到依靠法律制度護(hù)航的成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),仍有很長(zhǎng)的路要走。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是,《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府採(cǎi)購(gòu)法》的衝突由來(lái)已久,如果這其中的衝突得不到解決,《條例》就很難有大的突破。
「招投標(biāo)困局的根源在於法律制度的不健全,《政府採(cǎi)購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間長(zhǎng)期存在著不協(xié)調(diào)的問(wèn)題,兩部法律在監(jiān)理主體、適用對(duì)象、程序、法律責(zé)任等方面均有不相一致之處。這些基本的問(wèn)題不解決,靠頒佈實(shí)施條例是治標(biāo)不治本的?!寡傥谋硎?。
同屬於規(guī)範(fàn)公共採(cǎi)購(gòu)行為的法律,《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府採(cǎi)購(gòu)法》在同樣的立法原則下卻有著不同的內(nèi)部架構(gòu)。以監(jiān)管為例,《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)的是分散採(cǎi)購(gòu),各部門自由採(cǎi)購(gòu),因此監(jiān)管也是由各部門自行監(jiān)管。《政府採(cǎi)購(gòu)法》則強(qiáng)調(diào)政府集中統(tǒng)一採(cǎi)購(gòu),監(jiān)管則由第三方對(duì)公共採(cǎi)購(gòu)統(tǒng)一監(jiān)督,體現(xiàn)了國(guó)際上通行的公共採(cǎi)購(gòu)第三方監(jiān)管的基本原則。因此,在《招標(biāo)投標(biāo)法》基礎(chǔ)上產(chǎn)生的《條例》一旦明確各部門自行監(jiān)管,必將和《政府採(cǎi)購(gòu)法》已明確的財(cái)政部門統(tǒng)一監(jiān)管的規(guī)定相背離,如此一來(lái)就很難協(xié)調(diào)。
「從法律上來(lái)講,要想解決招投標(biāo)亂象的根本辦法是做好立法之間的銜接。之前在立法的部門上就沒(méi)有達(dá)到一致性,規(guī)定不一致,最終的執(zhí)行也不一致,而一旦發(fā)生衝突的時(shí)候就需要一個(gè)真正意義上的法律解釋。所以立法部門加強(qiáng)溝通,做好兩部法律之間的銜接是有必要的?!寡傥恼f(shuō)。
此外,薛勝文表示,雖然《條例》全文更加細(xì)緻地對(duì)招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)範(fàn),但是如果缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)管、缺乏嚴(yán)格的懲罰措施,那麼腐敗必然不可避免。