抓政治建設(shè)是根本

良好的政治制度是管住政府花錢的手的根本保障，其制定了一國(guó)政府權(quán)力運(yùn)行的規(guī)矩和框架，設(shè)置了監(jiān)督政府的合法機(jī)構(gòu)，并給予法律保障?？v觀國(guó)外監(jiān)督政府花費(fèi)成功的國(guó)家，可以看出不斷完善政治制度，形成多元權(quán)力框架，避免政府“一頭獨(dú)大”和權(quán)力資源無(wú)限擴(kuò)張，強(qiáng)化制度性監(jiān)督是管住政府花費(fèi)的根本保障。

首先，要真正發(fā)揮和落實(shí)“代議機(jī)構(gòu)”的監(jiān)督作用。從歷史上來(lái)看，北歐、英、美等國(guó)家的代議機(jī)構(gòu)完全發(fā)揮監(jiān)督政府的作用也都經(jīng)歷了長(zhǎng)期發(fā)展和完善的過(guò)程，不是一蹴而就，更不是一步到位的。發(fā)揮和落實(shí)“代議機(jī)構(gòu)”的作用，從制度設(shè)計(jì)上保障“代議機(jī)構(gòu)”審核政府機(jī)關(guān)財(cái)政花銷的權(quán)力，包括嚴(yán)格審核政府年度預(yù)算和決算，監(jiān)督好每一筆賬、每一分錢的用途。國(guó)外許多國(guó)家將預(yù)算管理劃分為編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、事后審計(jì)等四個(gè)階段，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)都加強(qiáng)監(jiān)督。

其次，政府有義務(wù)隨時(shí)回應(yīng)“代議機(jī)構(gòu)”對(duì)于經(jīng)費(fèi)花銷的提問(wèn)和質(zhì)詢，從源頭上推動(dòng)落實(shí)“民選政府”，避免形成監(jiān)督政府花費(fèi)的“權(quán)力真空”。其中關(guān)鍵要落實(shí)好“代議機(jī)構(gòu)”內(nèi)選民代表的選舉流程，形成科學(xué)合理的選區(qū)劃分制度、候選人選取制度，并保證投票公開(kāi)、公正和透明。

再次，充分發(fā)揮“司法機(jī)構(gòu)”的制度化監(jiān)督。司法獨(dú)立要求做到司法權(quán)由司法機(jī)關(guān)(法院)統(tǒng)一行使，不受行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的干預(yù)，公民個(gè)人或非國(guó)家機(jī)關(guān)的社會(huì)團(tuán)體更不能干預(yù)。法官獨(dú)立審判，只服從法律。從社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入方面保障法官無(wú)所顧忌地捍衛(wèi)法律。法官的地位及待遇來(lái)自法律，而不是他的上級(jí)。法國(guó)審計(jì)法院的構(gòu)建與發(fā)展獨(dú)具特色，揭示了審計(jì)獨(dú)立的重要性、審計(jì)公告的有效性和國(guó)家審計(jì)與時(shí)俱進(jìn)的必然性。審計(jì)法院是法國(guó)最高的審計(jì)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于政府和議會(huì)的司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。1985年法國(guó)發(fā)布的《憲法》和《法國(guó)審計(jì)法院法》，明確規(guī)定了審計(jì)法院的職權(quán)范圍、大小，進(jìn)一步確立了審計(jì)法院體制的法律地位。審計(jì)法院的工作是審計(jì)檢查國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家公共設(shè)施機(jī)構(gòu)和國(guó)營(yíng)企業(yè)的賬目和財(cái)政管理。它也負(fù)責(zé)審查社會(huì)保險(xiǎn)互助會(huì)機(jī)構(gòu)和公有企業(yè)的賬目和管理。同時(shí)還非強(qiáng)制性地監(jiān)督和審計(jì)接受政府資金的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，接受政府投資的公共部門、歐盟投資的機(jī)構(gòu)等。自從1982年起，法國(guó)各地區(qū)審計(jì)廳負(fù)責(zé)地方政府、地方公共設(shè)施機(jī)構(gòu)和公有企業(yè)的賬目和管理的審計(jì)工作。

提升政府績(jī)效管理水平是關(guān)鍵

要想管住政府花費(fèi)，降低政府運(yùn)行成本，建設(shè)高效、廉潔、透明的政府涉及到政府體制的改革、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化、政府行為方式的調(diào)整、管理和服務(wù)技術(shù)的革新等方方面面的問(wèn)題。國(guó)外通過(guò)政府績(jī)效改革以提升政府效能和管住政府花錢的手，是值得我們借鑒的。20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，美國(guó)率先掀起了政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)結(jié)果和顧客導(dǎo)向，實(shí)行目標(biāo)管理，通過(guò)評(píng)估實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算掛鉤等。在提高政府效率、節(jié)約開(kāi)支、放松規(guī)制和增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信心等方面取得了一定的成效。1993年9月美國(guó)政府發(fā)表了著名的《戈?duì)枅?bào)告》——從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本，創(chuàng)造一個(gè)工作更好而花費(fèi)更少的政府。報(bào)告在分析聯(lián)邦政府管理上的流弊后提出了改革的設(shè)想，包括：“鏟除繁文縟節(jié)，樹(shù)立顧客第一的理念，政府雇員要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，回到基點(diǎn)——?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)工作更好而花費(fèi)更少的政府?！彪S后，聯(lián)邦政府的38個(gè)部門也相繼發(fā)表了各自的附加報(bào)告，共同構(gòu)成了國(guó)家績(jī)效評(píng)論報(bào)告體系，“共提出了1250條建議和行動(dòng)措施，預(yù)期在5年內(nèi)達(dá)到裁減聯(lián)邦雇員25.2萬(wàn)名、廢除一半的規(guī)制條例、節(jié)約1080億美元的開(kāi)支的目的，并制定各種必要的顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等”。

1998年，英國(guó)政府推出首個(gè)“綜合開(kāi)支審查”白皮書(shū)，這是有史以來(lái)推出的第一個(gè)全面、系統(tǒng)地針對(duì)政府各個(gè)部門所制定的目標(biāo)體系的財(cái)政預(yù)算方案?！熬C合開(kāi)支審查”白皮書(shū)針對(duì)各個(gè)政府部門設(shè)立了未來(lái)三年的總體財(cái)政支出方案，給各個(gè)部門財(cái)政預(yù)算設(shè)立上限，目的是為了保證政府部門能有效地利用資源，從而實(shí)現(xiàn)政府“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績(jī)效目標(biāo)體系。新的“綜合開(kāi)支審查”白皮書(shū)試圖克服這種缺陷，新的財(cái)政預(yù)算方案以“多個(gè)財(cái)政計(jì)劃年”為基礎(chǔ)，分離常用開(kāi)支和資本支出，更加強(qiáng)調(diào)效益和財(cái)政產(chǎn)出，著重強(qiáng)調(diào)部門間的協(xié)調(diào)和服務(wù)的整合，以求更好地克服部門主義。“公共服務(wù)協(xié)議”是財(cái)政部與其他各個(gè)政府部門之間所建立的協(xié)議，主要包括可以量化的，以效率和效益為標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效目標(biāo)。時(shí)任財(cái)相的布朗把“公共服務(wù)協(xié)議描述成為一種必要的合同，目的是為了提升公共服務(wù)質(zhì)量，利用目標(biāo)體系和財(cái)政投入相掛鉤的方式，監(jiān)管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)”?！熬C合開(kāi)支審查”白皮書(shū)，所闡述的英國(guó)政府的整體目標(biāo)，成為財(cái)政部有效分配財(cái)政資源的起點(diǎn)。

2000年后，中央政府又進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充了“公共服務(wù)協(xié)議”，其中包括，“服務(wù)提供協(xié)議”和“技術(shù)說(shuō)明細(xì)則”?！胺?wù)提供協(xié)議”以更加詳細(xì)的方式說(shuō)明了各個(gè)部門通過(guò)何種方式達(dá)到績(jī)效目標(biāo)?！凹夹g(shù)說(shuō)明細(xì)則”則給予“公共服務(wù)協(xié)議”下制定的績(jī)效目標(biāo)充分的細(xì)則和解釋說(shuō)明。2004年的“綜合開(kāi)支審查”要求政府公共花費(fèi)部門發(fā)表公開(kāi)、透明的技術(shù)細(xì)則，說(shuō)明達(dá)到政策目標(biāo)的具體途徑。在制定“公共服務(wù)協(xié)議”績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中，財(cái)政部會(huì)在形式上充分地與各個(gè)政府部門溝通和協(xié)調(diào)，通過(guò)“公共服務(wù)協(xié)議”設(shè)立績(jī)效目標(biāo)體系。它的特點(diǎn)和功效為：

第一，三年期的財(cái)政預(yù)算，可以使各個(gè)政府部門有更充足的時(shí)間，更加策略性地管理資源，有效地避免了政府部門在舊財(cái)政體制下的短期行為。財(cái)政大臣史密斯論述到：“舊的財(cái)政分配體制，主要基于過(guò)去一年的績(jī)效表現(xiàn)，來(lái)分配下一年度的財(cái)政資金，本身就存在著局限性?！钡诙碌呢?cái)政預(yù)算以“政策結(jié)果”為導(dǎo)向，不再僅僅注重單個(gè)部門的政策過(guò)程?！肮卜?wù)協(xié)議”只關(guān)注政策結(jié)果，以及政策能否達(dá)成績(jī)效目標(biāo)?！肮卜?wù)協(xié)議”的目標(biāo)通常具有可達(dá)成性和時(shí)效性的特點(diǎn)。第三，在“綜合開(kāi)支審查”的指導(dǎo)下，“公共服務(wù)協(xié)議”制度化把各個(gè)部門有效地調(diào)動(dòng)起來(lái)，共同協(xié)作，共同負(fù)責(zé)某一個(gè)政策目標(biāo)，從而打破部門主義，實(shí)現(xiàn)“協(xié)同政府”的治理理念。第四，“公共服務(wù)協(xié)議”加強(qiáng)了中央政府在推動(dòng)公共服務(wù)提供中的作用。中央政府成立了“公共開(kāi)支和公共服務(wù)委員會(huì)”，每一個(gè)政府部門必須定期向此委員會(huì)報(bào)告政策進(jìn)展?！肮查_(kāi)支和公共服務(wù)委員會(huì)”的主要作用在于給予各個(gè)部門持續(xù)的壓力，使它們能夠在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)達(dá)成政策目標(biāo)。

推動(dòng)整體性政府建設(shè)是重要的組織基礎(chǔ)

20世紀(jì)90年代末，西方各國(guó)進(jìn)行了以整體性政府為內(nèi)容的第二輪政府改革運(yùn)動(dòng)，旨在克服傳統(tǒng)行政的官僚化、部門主義，以及新公共管理運(yùn)動(dòng)所造成的“碎片化”問(wèn)題，促成政府內(nèi)外部間的協(xié)作，從而在整合組織機(jī)構(gòu)上管住政府花錢的手。整體性政府作為一種國(guó)際性思潮起源于英國(guó)。1999年，英國(guó)工黨政府頒布《政府現(xiàn)代化白皮書(shū)》，詳細(xì)地制訂和規(guī)劃了如何推動(dòng)和實(shí)踐整體性政府的改革方案。之后，英國(guó)整體性政府的改革，迅速波及澳大利亞、新西蘭、美國(guó)、加拿大等國(guó)家的中央或地方政府層級(jí)。

“整體性政府”主要指“聯(lián)合不同組織共同合作”的各種方法，目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，更好地協(xié)調(diào)政府部門之間、政府部門與非政府部門之間的合作。例如，在英國(guó)政府中，內(nèi)閣辦公室和財(cái)政部在執(zhí)行“整體性政府”中發(fā)揮著特殊作用，并承擔(dān)著重要責(zé)任。內(nèi)閣辦公室主要是在一系列跨部門合作的政策中發(fā)揮作用，而財(cái)政部則主要是在跨部門合作中的公共財(cái)務(wù)管理方面承擔(dān)主要責(zé)任。這一理念的誕生也源于很多重要政策，在單一的或者互不合作的組織機(jī)構(gòu)中無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，只有在創(chuàng)立一種“超級(jí)機(jī)構(gòu)”后才有可能得到實(shí)現(xiàn)。正如英國(guó)政府在1999年“政府現(xiàn)代化”白皮書(shū)中所論述到的“協(xié)作的問(wèn)題需要協(xié)同的解決方式”。英國(guó)政府堅(jiān)信，好的政策制定和執(zhí)行是應(yīng)該“以結(jié)果為導(dǎo)向”，“策略性”、“整體性”、“包容性”并存，并且“以證據(jù)為基礎(chǔ)”、“具有清晰目標(biāo)”。因此，只有實(shí)行“整體性政府”，才能使單一的或非合作的機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合作，以最大程度集合可用資源，進(jìn)而達(dá)到政策目標(biāo)，降低行政成本。

在機(jī)構(gòu)改革上，美國(guó)和英國(guó)政府通過(guò)大部門機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從直接管理者的角度轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制者、監(jiān)管者和服務(wù)者的根本轉(zhuǎn)變，同時(shí)，政府決策、執(zhí)行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)適度分離，形成清晰的責(zé)任機(jī)制，這樣既有利于使政府核心部門專心致力于決策，保證決策的高效和科學(xué)，有利于使政策得到更好的執(zhí)行，還有助于減少因權(quán)力集中而導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，從而降低行政成本。通常所說(shuō)的美國(guó)政府部門包括15個(gè)部和多個(gè)專門管理機(jī)構(gòu)。15個(gè)部分別為外交部、國(guó)防部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、教育部、能源部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、住房與城市發(fā)展部、內(nèi)政部、司法部、勞工部、運(yùn)輸部、財(cái)政部、退伍軍人事務(wù)部、國(guó)土安全部，這些部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行法律，提供各種政府服務(wù)，并不僅以監(jiān)管市場(chǎng)為主。

“英國(guó)政府創(chuàng)立了一系列的‘小部門’，并且附屬于首相辦公室和內(nèi)閣辦公室，目的是為了使政府在政策制定和執(zhí)行中更具協(xié)調(diào)力。例如，財(cái)政政策委員會(huì)、婦女部門、社會(huì)排除部門、政策部門、以及績(jī)效和革新部門。此外，新工黨政府還成立了許多‘任務(wù)小組’，這些部門是由來(lái)自在于公共部門，私有部門以及第三方機(jī)構(gòu)等的人員所組成?！?/p>

“綜觀世界各國(guó)和地區(qū)，現(xiàn)代意義的大部門體制幾乎都是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上。政府越是超越于微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，越是履行公共管理職能，較少的政府組成部門越容易覆蓋政府基本職能。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度比較高的國(guó)家普遍采用大部門體制的經(jīng)濟(jì)根源。究其深層次原因，資源配置方式對(duì)組織架構(gòu)及其部門設(shè)置具有決定作用”。大部門體制最主要的特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

獨(dú)立新聞媒體強(qiáng)化輿論監(jiān)督是保障

2009年5月初以來(lái)，英國(guó)政壇發(fā)生了著名的“報(bào)銷門”事件。起因是英國(guó)《每日電訊報(bào)》持續(xù)披露國(guó)會(huì)議員濫用特權(quán)報(bào)銷津貼，在英國(guó)引起軒然大波，英國(guó)政壇發(fā)生大震蕩。迄今約300名下院議員被牽扯其中，內(nèi)政大臣等多名內(nèi)閣成員相繼辭職，布朗被迫倉(cāng)促改組政府。國(guó)外成功管住政府花費(fèi)國(guó)家中必然伴隨著媒體自由與獨(dú)立監(jiān)督。建設(shè)民主政治，監(jiān)督政府花費(fèi)，必然要保證媒體能夠自由地、不受無(wú)理約束地通過(guò)對(duì)政府決策、行政行為的客觀報(bào)道與評(píng)論來(lái)表達(dá)公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其相關(guān)責(zé)任人員的意見(jiàn)和建議。媒體監(jiān)督的核心在于行使公民的言論自由權(quán)，監(jiān)督政府亂用權(quán)力、財(cái)力、人力的行為。第一，以立法保證新聞媒體的獨(dú)立地位。通過(guò)立法明確新聞媒體的法律守位、行為規(guī)范、財(cái)政來(lái)源、道德約束等方面，保證新聞媒體不受行政過(guò)度干預(yù)，避免政府行政迫害新聞媒體。第二，通過(guò)媒體參與的渠道，動(dòng)員社會(huì)力量和第三方機(jī)構(gòu)，參與到政府行政問(wèn)責(zé)中。傳統(tǒng)的行政問(wèn)責(zé)基本上是內(nèi)部問(wèn)責(zé)、上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)的主體和標(biāo)準(zhǔn)都是封閉性的。必須引入公民來(lái)進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，讓公民成為問(wèn)責(zé)的主體，公民滿意度將成為評(píng)判官員的重要標(biāo)準(zhǔn)，決定他的職業(yè)生涯。

抓公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)是核心

政府能不能管得住花費(fèi)的手，能不能花得有效率，有的放矢，防止腐敗現(xiàn)象，歸根結(jié)底取決于政府公務(wù)員的素質(zhì)和水平。國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)者歷來(lái)重視公務(wù)員素質(zhì)的培訓(xùn)和教育。第一，堅(jiān)持依靠“立法建制”反腐敗，建立一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)政治體制相適應(yīng)的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督制約法制體系。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，除在體制機(jī)制上需要不斷創(chuàng)新外，最重要的一條就是要加強(qiáng)反腐敗立法，這種立法越完善、越規(guī)范，就越能有效預(yù)防、遏制和治理腐敗。如新加坡制定的《公務(wù)員行為與紀(jì)律條例》、澳大利亞出臺(tái)的《公務(wù)人員行為準(zhǔn)則》、韓國(guó)制定的《公職人員道德法》等，都對(duì)規(guī)范公職人員行為，遏制和治理官員和公務(wù)人員腐敗發(fā)揮了重要作用。第二，政府對(duì)公務(wù)員采取定期培訓(xùn)措施，加強(qiáng)思想政治教育。新加坡政府專門成立了公務(wù)員學(xué)院和培訓(xùn)中心，新招聘的公務(wù)員必須首先接受訓(xùn)練，在職的公務(wù)員每年也必須有一兩周的輪流進(jìn)修，學(xué)習(xí)政治、法律、知識(shí)和技術(shù)。政府有關(guān)部門對(duì)公務(wù)員要進(jìn)行考察和評(píng)價(jià)，每年底召開(kāi)全國(guó)公務(wù)員評(píng)獎(jiǎng)大會(huì)，表彰先進(jìn)人員

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）