2011年，中國的城鎮(zhèn)化率達到了51.27%，這意味著居住在城鎮(zhèn)的人口第一次超過了居住在農(nóng)村的人口。但是，城鎮(zhèn)戶籍人口的比重卻只有35%左右。也就是說，按照半年以上常住人口的口徑被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的7億人中，大約2.2億人仍持有農(nóng)村戶籍，這些人在很大程度上享受不到城鎮(zhèn)戶籍人口所能夠享受到的市民權利和公共服務。這說明，中國的城鎮(zhèn)化質量不高。因此，在未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中必須著重提升城鎮(zhèn)化的質量，促進以農(nóng)民工為主體的外來務工人員的市民化。筆者最近參加了有關部門就農(nóng)民工市民化問題組織的專題調(diào)研，就此形成了一些初步的思考。

三個方面的權利缺失

農(nóng)民工市民化的主要障礙來自三個方面的權利缺失。一是作為城鎮(zhèn)居民的權利缺失。農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)居住半年以上就被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但是，在與城鄉(xiāng)二元戶籍制度相掛鉤的一系列制度安排的限制下，他們基本上享受不到參政權、社會保障權、子女受教育權等諸多市民所享有的權利。不僅城市戶籍人口沒有把農(nóng)民工看作城市一員，大多數(shù)農(nóng)民工也沒有對居住城市產(chǎn)生歸屬感。在沒有制度強制的條件下，城市政府也很難產(chǎn)生支付這種成本的意愿。

二是作為勞動者的權利缺失。過去，勞動力供大于求，企業(yè)經(jīng)營者形成了盡可能利用事實勞動關系來實現(xiàn)勞動力成本最小化的行為模式，大部分農(nóng)民工與雇主之間沒有建立穩(wěn)定的勞動關系。因此，農(nóng)民工在勞動報酬、勞動安全衛(wèi)生保護、休息、社會保險和福利、接受職業(yè)技能培訓、提請勞動爭議處理等方面都處于不平等的境地，難以主張其正當權利，特別是難以形成穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預期，從而對其在城鎮(zhèn)定居形成重要障礙。

三是土地財產(chǎn)權利制度的缺失。由于在現(xiàn)行土地制度之下，農(nóng)民不能自由處置其名下的宅基地、承包地，在城市落戶通常需要無償放棄宅基地和承包地，而這意味著一大塊利益的損失，使許多農(nóng)民工對落戶城市敬而遠之。

以構建穩(wěn)定的勞動關系推動農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化的前提是定居城市，定居的前提是有一份穩(wěn)定的城市工作。但迄今為止，農(nóng)民工的一個重要特征就是就業(yè)不穩(wěn)定。在浙江的調(diào)研表明，新生代農(nóng)民工平均每人每年換工作0.45次，很少有農(nóng)民工能夠在同一企業(yè)工作兩年以上。特別是大量中小企業(yè)，與農(nóng)民工簽訂正式用工合同的比例很低。大量報酬低廉、“招之即來揮之即去”的農(nóng)民工的存在，構成了不穩(wěn)定的勞動關系。

在當前勞動力供求關系已發(fā)生重大轉變、地區(qū)性和季節(jié)性招工難已經(jīng)成為常態(tài)的大背景下，促進企業(yè)構建穩(wěn)定的勞動關系一舉多得，不僅有利于農(nóng)民工在城市定居從而實現(xiàn)市民化，也有利于企業(yè)員工素質的提升從而增強企業(yè)的競爭力，還有利于勞動者工資水平的提高從而改善收入分配狀況。具體做法，可從鼓勵農(nóng)民工加入企業(yè)工會，在此基礎上引進工資集體談判制度和第三方協(xié)調(diào)機制等方面著手實施。

需要農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的配套改革

在調(diào)研中得到進一步佐證的一個事實是，農(nóng)民的宅基地、承包地的土地財產(chǎn)權利制度的缺失，構成了阻礙農(nóng)民工在城市定居的一個重要因素。其結果造成這部分人在城市和農(nóng)村兩棲占地以及大量農(nóng)村土地的閑置，加劇了土地資源的緊張狀況。應對農(nóng)村土地產(chǎn)權制度實施改革，形成產(chǎn)權清晰、權利平等、成果共享的城鄉(xiāng)一體化新格局。通過對農(nóng)村承包地、宅基地、山地、草場等資源的確權、登記和頒證，賦予農(nóng)民土地等所有資源完整的、有法律保障的使用權、收益權和轉讓權。

可考慮對現(xiàn)行生育政策進行調(diào)整

調(diào)研中還了解到，許多農(nóng)民工不愿意在城市落戶的重要原因之一是城鄉(xiāng)有別的現(xiàn)行計劃生育政策。中國的總和生育率近年來已經(jīng)降到了超低水平，已經(jīng)有不少學者大力呼吁調(diào)整現(xiàn)行計劃生育政策。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生育政策，普遍放開二胎，應當是一個值得重點探討的政策選擇。這樣做，首先對于緩解未來中國的人口劇減有益，同時也能破除阻礙農(nóng)民工轉變?yōu)槭忻竦囊淮笳系K。

農(nóng)民工市民化是一項復雜的系統(tǒng)工程

“路徑依賴”是制度經(jīng)濟學中的一個重要概念，指的是制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自強化。農(nóng)民工這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，就是在城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度基礎之上，勞動用工制度、社會保障制度、土地產(chǎn)權制度等多項制度與其相互依存、共生發(fā)展的結果。因此，農(nóng)民工市民化是一項涉及國家多項基本制度的、復雜的系統(tǒng)工程，不能依靠某項政策的單兵突進，不可能一蹴而就，必須進行多領域統(tǒng)籌推進的、大膽細致的制度創(chuàng)新，循序漸進，在統(tǒng)籌考慮必要與可能的前提下分階段推進。

（作者系國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部研究員）