摘要：“城中村”是城市擴(kuò)張與制度約束的產(chǎn)物，是城市文化與鄉(xiāng)村文化碰撞和交融的人類(lèi)聚居所。隨著城市化的迅速發(fā)展和城市改造步伐加快，我國(guó)很多大中城市的“城中村”改造如火如荼。在改造過(guò)程中，“城中村”這一特殊社區(qū)無(wú)論在景觀形態(tài)、道路交通等有形的方面還是在社區(qū)文化、社區(qū)組織及社區(qū)人際關(guān)系等無(wú)形的方面都發(fā)生著前所未有的劇變，這種劇變也給社區(qū)管理帶來(lái)一定的難度。本文擬就武漢市洪山區(qū)的實(shí)踐探討“城中村”改造中人口計(jì)生工作面臨的難題及應(yīng)對(duì)策略。

洪山區(qū)是武漢市“城中村”較多的中心城區(qū)之一。目前，35個(gè)“城中村”已有3個(gè)全部完成改造，有12個(gè)整體拆遷、村民在外過(guò)渡，有9個(gè)部分拆遷，還有11個(gè)尚未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)改造。近兩年來(lái)，納入改造的35個(gè)“城中村”出生人口2500人，占全區(qū)出生人口總數(shù)的19.53%，但政策外出生數(shù)達(dá)到198人，占全區(qū)政策外出生人數(shù)的比例高達(dá)36.46%，足見(jiàn)在“城中村”中人口計(jì)生工作還存在許多問(wèn)題。

一、“城中村”改造過(guò)程中的社區(qū)特點(diǎn)

要了解“城中村”改造過(guò)程中人口計(jì)生工作的問(wèn)題及其原因，有必要先分析“城中村”在改造過(guò)程中的社區(qū)特點(diǎn)。

戶籍居民居住方式：從集中到分散?！俺侵写濉备脑焱ǔ６忌婕暗阶》坎疬w，有的是整體拆遷，有的是部分拆遷。在拆遷還建過(guò)渡期間，拆遷戶有的在其他地方購(gòu)房居住，有的則自行在外租住，原來(lái)聚居的社區(qū)居民會(huì)分散居住在市內(nèi)不同地方，有的甚至到外地工作生活。

居民社區(qū)認(rèn)同：從凝聚到離散。社區(qū)不僅是一個(gè)有地域邊界的人們生產(chǎn)生活其間的空間區(qū)域，還包括該區(qū)域內(nèi)的一定的組織機(jī)構(gòu)、管理制度、文化，特別是人們?cè)诟星樯虾托睦砩系恼J(rèn)同。但在一個(gè)改造中的“城中村”，居民不管是在外購(gòu)房居住或是租房居住，很難說(shuō)某個(gè)人的這種居住分散是臨時(shí)性的還是長(zhǎng)期性的，因而人們?cè)械膶?duì)社區(qū)的認(rèn)同也發(fā)生了變化。

社區(qū)組織：從常態(tài)到過(guò)渡態(tài)?！案脑臁北旧砭褪且环N過(guò)渡，“城中村”在改造過(guò)程中，由于居民的分散以及社區(qū)中心事務(wù)的變化（拆遷改造是社區(qū)的中心事務(wù)），使得無(wú)論是社區(qū)的正式組織還是非正式組織，在組織結(jié)構(gòu)和組織功能等方面都從原來(lái)的常態(tài)變?yōu)檫^(guò)渡態(tài)。

戶籍居民：從同質(zhì)到分化?！俺侵写濉彪m不同于普通的鄉(xiāng)村，但仍保留一些鄉(xiāng)村的文化和特質(zhì)，在生產(chǎn)、生活、社交、信仰等方面都具有較高的同質(zhì)性。但“改造”和“拆遷”打破了這一切。收入和財(cái)產(chǎn)擁有情況的差異會(huì)帶來(lái)生活方式甚至人生態(tài)度的差異。

人際關(guān)系：從信任到猜忌?！俺侵写濉备脑爝^(guò)程中涉及到大量的房屋拆遷補(bǔ)償和集體資產(chǎn)的處理，利益的分配與再分配會(huì)引發(fā)各種矛盾。特別是一些地方補(bǔ)償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)不透明，而且開(kāi)發(fā)商的加入形成“管理者——開(kāi)發(fā)商——社區(qū)居民”的三方博弈，會(huì)使原本人際間的信任受到傷害，出現(xiàn)相互猜忌。

二、“城中村”改造過(guò)程中計(jì)生工作的難點(diǎn)

“城中村”在改造過(guò)程中的上述特點(diǎn)會(huì)一定程度反映到人口計(jì)生工作中，給人口計(jì)生工作帶來(lái)困難。

（一）人口計(jì)生管理受到弱化

服務(wù)對(duì)象不穩(wěn)定?！俺侵写濉备脑旒仁怯行蔚纳鐓^(qū)建筑和社區(qū)景觀的變化，也是社區(qū)文化、社區(qū)組織、人們生活方式和思想觀念的變化，與這些變化相伴隨的是人們生育觀念的變化。

組織體系不健全。在“城中村”改造期間，原來(lái)完備有力的計(jì)生網(wǎng)絡(luò)體系受到?jīng)_擊。村、社區(qū)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體相互交織，機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)職能不清；主要領(lǐng)導(dǎo)主要精力放在拆遷還建、股權(quán)分配上，對(duì)人口計(jì)生工作過(guò)問(wèn)不多；計(jì)生專(zhuān)干精力不集中或工作積極性不高；計(jì)生信息員（中心戶長(zhǎng)）工作熱情降低或被解散。

信息渠道不暢通。“城中村”改造期間（通常要持續(xù)2～3年），原有社區(qū)居民居住分散，有些人甚至連聯(lián)系方式也發(fā)生了變化，加上原有的中心戶長(zhǎng)等信息隊(duì)伍的流失，造成工作人員對(duì)本村的常住人口聯(lián)系難，懷孕、生育、節(jié)育等情況掌握難，帶來(lái)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的嚴(yán)重缺失，影響了基礎(chǔ)工作質(zhì)量。

服務(wù)條件不具備?！俺侵写濉备脑鞄?lái)大量的拆遷，原有的服務(wù)陣地、場(chǎng)所、設(shè)施等也隨之拆遷，社區(qū)對(duì)育齡群眾的服務(wù)能力也隨之下降。

管理體制過(guò)渡不順暢?！俺侵写濉备脑斓囊粋€(gè)重要內(nèi)容是撤銷(xiāo)村委會(huì)建立居委會(huì)。但由于“城中村”改造的時(shí)間長(zhǎng)，期間管理體制有時(shí)候是城鄉(xiāng)管理交叉并存，或過(guò)渡期采取臨時(shí)管理模式，工作人員仍是原村級(jí)組織的工作人口，不能適應(yīng)和勝任新的管理服務(wù)要求。

經(jīng)費(fèi)保障不充分。“城中村”改造過(guò)程中，社區(qū)自治組織與經(jīng)濟(jì)實(shí)體要?jiǎng)冸x，使計(jì)生經(jīng)費(fèi)不能得到保障。這從兩個(gè)方面影響到計(jì)生工作：一是使原來(lái)的計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)政策不能兌現(xiàn)，二是以前由村集體負(fù)擔(dān)的工作經(jīng)費(fèi)和計(jì)生人員工資、信息員報(bào)酬得不到保證。

（二）部分居民“政策外生育”的愿望被激發(fā)

根據(jù)對(duì)近兩年洪山區(qū)改造中的“城中村”政策外生育情況的調(diào)查，我們把這些生育歸納為以下幾種類(lèi)型：

圓夢(mèng)型生育。有些居民原來(lái)就有再生育一個(gè)孩子的想法或愿望，但由于種種原因，沒(méi)能付諸實(shí)踐。在“城中村”改造過(guò)程中，這些人中有的得到了巨額的拆遷補(bǔ)償或分配到大量集體資產(chǎn)（股權(quán)），經(jīng)濟(jì)條件改善了，加上“過(guò)渡期”的計(jì)生管理工作存在薄弱環(huán)節(jié)，他們就開(kāi)始將想法付諸行動(dòng)，實(shí)施政策外生育。

賭氣型生育?！俺侵写濉备脑爝^(guò)程中有伴隨集體經(jīng)濟(jì)改制，在確認(rèn)股權(quán)范圍時(shí)，某些規(guī)定能夠使幾十年的鄰居之間獲得利益相差懸殊，部分利益訴求沒(méi)有得到滿足的村民抵觸情緒大。

逐利型生育。有些“城中村”在改造過(guò)程中對(duì)居民的部分補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)分配按人頭進(jìn)行，多生育能夠多獲利。這樣的政策激發(fā)了少數(shù)人的“逐利型生育”。

攀比型生育?！俺侵写濉遍_(kāi)發(fā)中，高檔小區(qū)越來(lái)越多，入住者有的是名人富人，他們游離于單位組織的監(jiān)管之外，街道社區(qū)較難控制他們的生育行為。其他的居民也可能效仿和攀比他們，導(dǎo)致政策外生育。

固財(cái)型生育。有些重男輕女、思想守舊的居民在“城中村”改造致富后，面對(duì)巨額資產(chǎn)，覺(jué)得女兒終究是別人家的人，將來(lái)如果沒(méi)有兒子繼承就是家產(chǎn)旁落。于是，想辦法生育兒子繼承家產(chǎn)，鞏固家業(yè)。

三、“城中村”改造過(guò)程中人口計(jì)生工作對(duì)策建議

在城中村改造過(guò)程中，我區(qū)對(duì)加強(qiáng)人口計(jì)生工作逐村進(jìn)行了調(diào)研，在加強(qiáng)管理和服務(wù)方面進(jìn)行了一些嘗試，現(xiàn)提出如下建議對(duì)策。

（一）堅(jiān)持“三個(gè)統(tǒng)籌”

一是堅(jiān)持人口發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃。要站在科學(xué)發(fā)展觀的高度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，做好全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧， 在制定房屋拆遷、養(yǎng)老保障等政策的過(guò)程中，在村社區(qū)組織人員配置和服務(wù)場(chǎng)所、設(shè)施建設(shè)中，把保持人口計(jì)生工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性納入到城中村改造的發(fā)展大局，全面加強(qiáng)人口計(jì)生工作。

二是經(jīng)費(fèi)保障統(tǒng)籌到位?？紤]城中村改造的復(fù)雜性、艱巨性、長(zhǎng)期性，要建立政府投入為主的穩(wěn)定增長(zhǎng)的保障機(jī)制，加大經(jīng)費(fèi)保障力度，分級(jí)給予傾斜，落實(shí)城中村改造進(jìn)程中的人口計(jì)生工作必需的經(jīng)費(fèi)。

三是專(zhuān)干隊(duì)伍統(tǒng)籌到位。在城中村改造過(guò)程中，要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，健全管理、服務(wù)、群眾三支隊(duì)伍，確保社區(qū)計(jì)生專(zhuān)干的配備，保證過(guò)渡期間計(jì)生專(zhuān)兼職隊(duì)伍不散，人員不減。實(shí)行股份制經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人兼任社區(qū)居委會(huì)書(shū)記或主任，落實(shí)股份制經(jīng)濟(jì)組織計(jì)生專(zhuān)兼職工作人員和信息員。

（二）落實(shí)“三個(gè)同步”

一是計(jì)生政策同步落實(shí)。在社會(huì)保障，就業(yè)服務(wù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)等惠民政策中，體現(xiàn)對(duì)計(jì)生家庭的優(yōu)先和照顧。做好過(guò)渡期生育政策的銜接和落實(shí)工作。

二是陣地建設(shè)同步到位。按照城中村改造規(guī)劃，同步推進(jìn)計(jì)生陣地建設(shè)，建設(shè)好人口計(jì)生辦公室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、人口學(xué)校、協(xié)會(huì)會(huì)員活動(dòng)之家，以及戶外宣傳欄、長(zhǎng)廊等陣地。有條件的社區(qū)，建設(shè)人口文化園。

三是服務(wù)管理同步跟進(jìn)。推行“五個(gè)一”的服務(wù)管理制度，即結(jié)合城中村改造，清理登記建立一個(gè)育齡群眾花名冊(cè)；建立一張重點(diǎn)對(duì)象管理服務(wù)的責(zé)任聯(lián)系卡；在居民拆遷還建過(guò)程中，向村民租住地社區(qū)交接一個(gè)協(xié)管聯(lián)系函；每年開(kāi)展一次生殖健康普查；通過(guò)發(fā)放過(guò)渡費(fèi)、發(fā)放節(jié)日慰問(wèn)物質(zhì)或資金等形式，落實(shí)一項(xiàng)重點(diǎn)對(duì)象定期見(jiàn)面制度。

（三）做好“三個(gè)強(qiáng)化”

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級(jí)黨委、政府要把人口計(jì)生工作納入城中村改造的重要議事日程，堅(jiān)持一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，堅(jiān)持計(jì)劃生育“一票否決”。落實(shí)股份制經(jīng)濟(jì)組織計(jì)生法人負(fù)責(zé)制，實(shí)行雙向目標(biāo)責(zé)任制，即街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)、與股份制經(jīng)濟(jì)組織簽訂人口計(jì)生目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)。

二是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。全面開(kāi)展婚育新風(fēng)進(jìn)萬(wàn)家活動(dòng)和關(guān)愛(ài)女孩活動(dòng)，深化創(chuàng)新生育文明建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施幸福家庭推進(jìn)計(jì)劃。圍繞生育政策、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策等內(nèi)容重點(diǎn)宣傳計(jì)劃生育法律法規(guī)等，增強(qiáng)群眾依法實(shí)行計(jì)劃生育的觀念。

三是強(qiáng)化群眾自治。在城中村改造過(guò)渡期間，尤其要重視發(fā)揮計(jì)劃生育合同管理的作用，合理制定章程公約，增強(qiáng)群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的意識(shí)，穩(wěn)定加強(qiáng)計(jì)生群眾自治組織網(wǎng)絡(luò)，公開(kāi)計(jì)劃生育事務(wù)，充分發(fā)揮計(jì)劃生育協(xié)會(huì)民主監(jiān)督作用。

（作者單位：湖北省武漢市洪山區(qū)人口計(jì)生委）

（編輯 趙天河）