摘要：地方政府融資為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集了資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。但融資平臺(tái)數(shù)量過(guò)快發(fā)展致使地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)加劇。本文通過(guò)分析地方政府在融資過(guò)程中過(guò)度依賴土地財(cái)政、融資渠道單一、管理體系不健全等原因，結(jié)合外國(guó)地方政府的市政債券、政府公債等融資經(jīng)驗(yàn)，提出了完善融資機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能、建立全國(guó)通用的地方債務(wù)指標(biāo)和信用評(píng)級(jí)制度等建議以改善我國(guó)地方政府融資現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺(tái)；地方債務(wù)；融資模式

地方政府融資平臺(tái)指地方政府為了進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，通過(guò)財(cái)政撥款或者注入股權(quán)、土地等資產(chǎn)而設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。它廣泛地包括城市建設(shè)投資公司、城市建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等，所融入的資金主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一 當(dāng)前地方政府融資概況

（1）融資的規(guī)模與構(gòu)成

關(guān)于地方政府融資債務(wù)的具體規(guī)模，很難說(shuō)出一個(gè)精確數(shù)字，因?yàn)橹两襁€沒(méi)有官方的最終統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公布。據(jù)中金公司的研究報(bào)告估計(jì)，2009年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額約為7.21萬(wàn)億元，2010年和2011年后續(xù)貸款約為2.5萬(wàn)元，2011年底貸款余額達(dá)到約l0萬(wàn)億元。地方政府融資平臺(tái)最早產(chǎn)生于1998年，起初以省級(jí)政府為主，但是在2008年金融危機(jī)以后，開(kāi)始由省級(jí)政府向地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)政府移動(dòng)，呈現(xiàn)逐步向下擴(kuò)展的趨勢(shì)。據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)，全國(guó)有2700多家地方融資機(jī)構(gòu)集中在區(qū)縣級(jí)政府，這在全國(guó)3800多家地方政府融資機(jī)構(gòu)中占比達(dá)到70%左右。另外，地方政府融資平臺(tái)融資金額的85%左右是通過(guò)銀行貸款得到的。地方政府通過(guò)注入資產(chǎn)、賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政性資金注入以及土地收益等方式對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行扶持。

（2）地方政府融資用途

資金的使用主要有三方面：一是投資于完全沒(méi)有收入的公益性建設(shè)項(xiàng)目，如城市綠化、大型引水工程、城市道路和橋梁、公共文化設(shè)施等。這類項(xiàng)目首先需要在財(cái)政注入資本金，其次要通過(guò)向銀行貸款滿足建設(shè)資金的需要，所產(chǎn)生的建設(shè)性貸款的本息要財(cái)政償還；二是投資于有少量的經(jīng)營(yíng)性收入但不能完全自負(fù)盈虧的準(zhǔn)公益性建設(shè)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目除了資本金需要財(cái)政投入以外，還需要財(cái)政在盈虧上給予差額補(bǔ)貼，主要包括城市綜合開(kāi)發(fā)、地鐵等項(xiàng)目；三是投資于商業(yè)項(xiàng)目，如公路建設(shè)以及城市供水、供電、開(kāi)發(fā)新區(qū)等。這類政府投資公司或開(kāi)發(fā)公司項(xiàng)目的前期資金需要靠財(cái)政收入來(lái)解決，其余通過(guò)向銀行貸款和其他方式來(lái)滿足，項(xiàng)目建成后銀行貸款的本息完全可以依靠自身的收益來(lái)償還。

（3）地方政府融資平臺(tái)特點(diǎn)

地方政府融資平臺(tái)主要由省、市、縣三級(jí)政府以及轄區(qū)內(nèi)管委會(huì)所設(shè)立，包括國(guó)有獨(dú)資或政府控股的市政建設(shè)公司、綜合性開(kāi)發(fā)投資公司、土地儲(chǔ)備中心、政府性項(xiàng)目公司等。通常情況下融資平臺(tái)公司大多采用籌資與資金使用兩端分離的貸款模式，作為借款人融資平臺(tái)公司只負(fù)責(zé)進(jìn)行融資，而資金使用者則為地方政府項(xiàng)目的建設(shè)單位或者主建單位。由于信貸資金的借款方與使用方相不是同一個(gè)，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)無(wú)法支配項(xiàng)目建設(shè)資金的使用，雖然是借款人，但也不可能分享項(xiàng)目的最終收益。平臺(tái)公司貸款擔(dān)保主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是由同一政府部門(mén)下屬的平臺(tái)公司相互擔(dān)保或者貸款沒(méi)有任何擔(dān)保。二是由政府部門(mén)承諾以各種權(quán)利設(shè)定質(zhì)押來(lái)獲得貸款，但是本質(zhì)上不能真正形成第二還款源。而還款方式上主要有三種情況：一是項(xiàng)目本身為公益項(xiàng)目，貸款本息完全由政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行償還；二是項(xiàng)目本身有一定的盈利，償還貸款需要政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼；三是項(xiàng)目自身有較好的盈利性，能夠償還大部分的貸款本息，但需要政府進(jìn)行擔(dān)保。

二 地方政府融資中的問(wèn)題

（1）債務(wù)規(guī)摸擴(kuò)大致使地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇

由于地方政府融資形式多樣化，導(dǎo)致融資所形成的債務(wù)也是繁雜多樣。既有因地方政府出面為企業(yè)向銀行貸款提供擔(dān)保形成的債務(wù)，也有地方政府融資平臺(tái)直接形成的債務(wù)，因此對(duì)地方政府債務(wù)難以掌握其真實(shí)規(guī)模。根據(jù)央行2011年發(fā)布的《2010年中國(guó)區(qū)域金融業(yè)績(jī)報(bào)告》稱，2010年底全國(guó)地方政府融資平臺(tái)達(dá)到了10000多家，其中縣級(jí)融資平臺(tái)超過(guò)了7000家。地方政府融資平臺(tái)的資金來(lái)源主要是國(guó)有商業(yè)銀行以及政策性銀行的貸款，在人民幣各項(xiàng)貸款中融資平臺(tái)貸款所占比例低于30%。截至到2010年6月末，商業(yè)銀行為地方政府融資平臺(tái)貸款達(dá)到7.66萬(wàn)億元。地方政府需要進(jìn)行公共支出的地方有很多，但是其財(cái)政收入?yún)s是有限的，當(dāng)?shù)胤秸男泄仓С鲐?zé)任所需的支出超過(guò)其財(cái)政收入的時(shí)候，地方政府就很容易發(fā)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。拋開(kāi)地方政府的其他類型的債務(wù)，融資平臺(tái)的負(fù)債占全國(guó)GDP、全國(guó)財(cái)政收入、地方政府總收入的比重等在2009年急劇上升，特別是融資平臺(tái)的總負(fù)債占地方財(cái)政總收入在2009年迅速攀升至185.4%，融資平臺(tái)負(fù)債已經(jīng)成為地方政府沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（2）土地財(cái)政依賴嚴(yán)重導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)日益失衡

所謂土地財(cái)政，是指地方政府為了維持當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收支平衡，通過(guò)征收、儲(chǔ)備和出售土地以及進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等方式來(lái)獲得獲得財(cái)政收入。財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)資料顯示，政府性基金收入總值2009年達(dá)到18335 億元，其中土地出讓簽訂合同總價(jià)款所占比重約為86.78%，涉及資金高達(dá)15910.2億元。地方政府不僅可以靠出售土地給自己帶來(lái)巨大的財(cái)政收入，同時(shí)也可以從土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)中獲得大量的稅費(fèi)收入。當(dāng)前隨著土地價(jià)值高啟，地方政府的信用額度也隨之攀升，進(jìn)而地方政府所融資金跟著增多。因此依托土地財(cái)政，土地成為了地方政府融資過(guò)程中最好的擔(dān)保物。最近幾年房地產(chǎn)行業(yè)在全國(guó)各地得到了快速發(fā)展，房?jī)r(jià)也隨之水漲船高，逐漸成為各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱產(chǎn)業(yè)。由于地方政府的主要財(cái)政收入是靠土地所得，所以房?jī)r(jià)越高意味著土地價(jià)值越高，政府獲得的財(cái)政收入越多。

（3）政績(jī)工程泛濫不止

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府可支配的財(cái)政收入也越來(lái)越多，但隨之而來(lái)的就是全國(guó)各地屢見(jiàn)不鮮的形象工程、政績(jī)工程。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，是與我國(guó)現(xiàn)行的干部選撥任用機(jī)制是分不開(kāi)的。如今在全國(guó)600多個(gè)城市中，有接近三分之一的城市爭(zhēng)先恐后的提出要建國(guó)際化大都市，許多二三線城市也爭(zhēng)相建設(shè)的各種高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、CBD金融中心等，這些項(xiàng)目或多或少都有那么點(diǎn)政績(jī)工程的意味。據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，從1986年到2000年這三個(gè)五年計(jì)劃期間，中國(guó)因?yàn)橥顿Y決策失誤造成了大約4000億到5000億元的資金浪費(fèi)。之所以在這十五年里會(huì)出現(xiàn)這么巨大的自己浪費(fèi)，是因?yàn)樵诘胤焦賳T看來(lái)政府用自己的錢(qián)建設(shè)的項(xiàng)目所樹(shù)立起來(lái)的形象卻是官員自己的，因此在判斷項(xiàng)目可行性時(shí)，其首先考慮的是政績(jī)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)效益反而放到后面了。

（4）過(guò)分依賴商業(yè)銀行貸款造成融資渠道單一

目前地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目融資中85%以上靠銀行貸款，銀行貸款是地方政府最重要的融資渠道。由于地方政府財(cái)政收入有限，而這部分資金大多用在沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)效益的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益項(xiàng)目上，所以貸款多由地方政府提供隱性擔(dān)保。因此，商業(yè)銀行貸款的政策性使用將使地方政府融資平臺(tái)存在著違約等信用風(fēng)險(xiǎn)，這將導(dǎo)致銀行不良貸款隱性化和長(zhǎng)期化趨勢(shì)，最終將形成銀行壞賬，進(jìn)而可能會(huì)導(dǎo)致全系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府城建資金的來(lái)源只有兩個(gè)，一是銀行貸款，另一個(gè)就是財(cái)政撥款。我國(guó)地方政府在處理地方事務(wù)時(shí)的權(quán)力很大，但與之相反的是在財(cái)政稅收方面的權(quán)利卻是有限的，因此在城市建設(shè)當(dāng)中地方財(cái)政很難給予大量的資金支持，在融資結(jié)構(gòu)中不得不主要依賴商業(yè)銀行貸款。近年來(lái)地方城建投資規(guī)模日益擴(kuò)大，資金需求量不斷上升，然而由于融資渠道單一，致使資金需求難以保證，造成融資壓力不斷擴(kuò)大。另外，還存在管理體系不健全、融資信息披露機(jī)制不完善等問(wèn)題。

三 防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的建議

（1）借鑒國(guó)外地方政府融資模式成功經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)間還比較短暫，而歐美等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)的探索與發(fā)展已經(jīng)建立了一系列的比較完善的地方政府融資模式。其中美國(guó)的市政債券融資模式、日本的地方政府公債模式、法國(guó)的城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式等比較出名，很值得我國(guó)地方政府進(jìn)行借鑒學(xué)習(xí)。

美國(guó)市政債券市場(chǎng)是美國(guó)各州以及州以下地方政府與其代理機(jī)構(gòu)籌集公共事業(yè)資金的重要融資場(chǎng)所，作為地方政府融資的重要平臺(tái)，其籌集的資金主要用在市政非營(yíng)利性公共事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)方面，是美國(guó)四大資本市場(chǎng)之一。地方政府發(fā)行的債券都會(huì)根據(jù)當(dāng)時(shí)的環(huán)境設(shè)置每期的利率水平和到期期限，一般會(huì)將所需資金分散為幾期債券連續(xù)發(fā)行。日本是一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)地方政府債務(wù)只是中央政府債務(wù)的一部分，為了便于對(duì)地方債務(wù)的管理，日本建立了嚴(yán)格的地方公債管理制度。為有效地防止地方公債膨脹，日本政府一方面進(jìn)行法律制約，另一方面中央政府進(jìn)行嚴(yán)格管理。二戰(zhàn)后日本政府為了彌補(bǔ)地方政府財(cái)政實(shí)力不足問(wèn)題，采取了發(fā)行地方政府公債的模式，從而有效緩解了地方公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。法國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式是通過(guò)私人投資與民間資本的使用，以提高公用事業(yè)建設(shè)資金不足的問(wèn)題。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度具有很大的靈活性，組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段與合同內(nèi)容都具備很大的可變性。私人企業(yè)和政府一般是長(zhǎng)期的合作關(guān)系，前者接受地方政府委托承擔(dān)公用事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，在項(xiàng)目建設(shè)完成后仍要繼續(xù)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的后期運(yùn)營(yíng)。為最大限度的保證雙方利益，在報(bào)酬支付上，私人企業(yè)需要在地方政府扶持和監(jiān)督下對(duì)工程項(xiàng)目持續(xù)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，地方政府則不需要一次性支付所有報(bào)酬。

（2）建設(shè)服務(wù)型政府

要想建設(shè)一個(gè)服務(wù)型的政府，地方政府應(yīng)該逐漸從屬于市場(chǎng)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)行為中退出來(lái)，將融資的事情完全交給融資平臺(tái)公司去做，只有這樣銀行才會(huì)不把地方政府看做為“隱性擔(dān)保人”。政府需要做的就是在維護(hù)好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，完善融資機(jī)制，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境。

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)往往具有很大的政治性和隨意性，這樣的決策往往因?yàn)闆](méi)有科學(xué)依據(jù)，同時(shí)也不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些尋租行為。因此，對(duì)于政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，都應(yīng)該在前期組織專家對(duì)項(xiàng)目的可行性、投資與收益進(jìn)行分析。

（3）提高融資平臺(tái)市場(chǎng)化程度

規(guī)模龐大的融資平臺(tái)毫無(wú)疑問(wèn)是導(dǎo)致地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因，并且當(dāng)前地方政府都擁有數(shù)量上不在少數(shù)的地方政府融資平臺(tái)，因此為了減輕其對(duì)地方政府的財(cái)政依賴，使之真正向市場(chǎng)化方向發(fā)展，需要整合融資平臺(tái)資源。融資平臺(tái)市場(chǎng)化發(fā)展只要包括三個(gè)方面：一是遵循“大并小，優(yōu)吞劣”的原則，對(duì)各級(jí)地方政府平臺(tái)可以采取一些破產(chǎn)、兼并、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理，把各融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)資源給集中起來(lái)，組建起真正有效率的融資平臺(tái)公司。二是自負(fù)盈虧，擺脫地方政府的行政保護(hù)。地方融資平臺(tái)因?yàn)榫哂姓尘?，往往缺乏?jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制，造成經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳。要完善融資平臺(tái)激勵(lì)和約束機(jī)制，將融資平臺(tái)市場(chǎng)化，使其與地方政府徹底脫離關(guān)系。三是引入戰(zhàn)略投資者，充實(shí)投融資平臺(tái)的資本實(shí)力，引入新的管理理念和人才可以很好的改良融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)。

（4）盡可能采用銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款等方式以分散風(fēng)險(xiǎn)

相對(duì)于一家銀行單獨(dú)貸款來(lái)說(shuō)，采用銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款等方式可能是地方政府進(jìn)行融資的最佳選擇。一般地方政府融資的金額一般都比較大，采用單家銀行進(jìn)行貸款往往會(huì)受到銀行貸款額度的限制，而且集中向一家銀行貸款，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)相應(yīng)提高，而采用銀團(tuán)貸款等方式卻沒(méi)有這樣的問(wèn)題。同時(shí)，采用銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款等途徑還可以從不同渠道獲得更多的信息，通過(guò)分析這些信息作出相應(yīng)決定，這樣可以有效地提高貸款的利用率。

（5）建立全國(guó)通用的地方債務(wù)指標(biāo)和信用評(píng)級(jí)制度

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得負(fù)債，但現(xiàn)實(shí)中地方政府負(fù)債以地方融資平臺(tái)城投債、銀行貸款等多種形式出現(xiàn)。因此，有必要參考國(guó)際通用的政府債務(wù)指標(biāo)，對(duì)地方財(cái)政收支債務(wù)狀況進(jìn)行預(yù)警，這將有利于化解當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，市場(chǎng)化運(yùn)作的第三方信用評(píng)級(jí)公司應(yīng)積極介入地方政府債券信用評(píng)級(jí)，推動(dòng)地方政府政務(wù)公開(kāi)化、透明化，提高地方財(cái)政支出效率。

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