在多年的準(zhǔn)備工作之后，我國建立存款保險已經(jīng)具備了較為充足的基礎(chǔ)條件。

早在1997年，中國人民銀行便成立了存款保險制度研究課題組，開始研究在我國推出存款保險制度；今年1月召開的第四次全國金融工作會議提出“要抓緊研究完善存款保險制度方案，擇機出臺并組織實施”。這預(yù)示著，醞釀15年之后 ，我國存款保險制度進程有望加速。

顯性擔(dān)保效用

所謂存款保險制度，是指商業(yè)銀行按照某一規(guī)定比例向特定機構(gòu)繳納保費，當(dāng)銀行發(fā)生危機時，由存款保險機構(gòu)進行資金補充，從而保障銀行的清償能力，防止發(fā)生擠兌現(xiàn)象。該制度在我國的確立將意味著政府對銀行的隱性擔(dān)保將轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹苫A(chǔ)的顯性擔(dān)保。

從國際經(jīng)驗來看，存款保險制度作為金融安全網(wǎng)的三大支柱之一，在增強公眾信心、維護金融安全等方面均起到了不可替代的作用。目前，全球有100多個國家和地區(qū)已經(jīng)建立了存款保險制度，這一實踐反映了該制度存在的合理性。在2007年全球金融危機的陰影下，全球多家大型銀行紛紛倒閉，更加凸顯了在當(dāng)下不穩(wěn)定的經(jīng)濟背景下建立存款保險制度的必要性。

目前，國內(nèi)對于存款保險制度的建立仍存在諸多不同聲音。

存款保險制度的首要目的是保護存款人，尤其是中小存款人的利益，同時防止發(fā)生銀行擠兌，提高銀行系統(tǒng)的安全系數(shù)。反對存款保險制度的觀點通常認(rèn)為，我國大部分存款集中于幾家大型國有商業(yè)銀行，在目前有國家信用做支撐、金融體系相對穩(wěn)定、潛在風(fēng)險較小的情況下，存款發(fā)生問題的可能性極小。此外，雖然目前我國尚未建立存款保險制度，但卻存在一種隱性全額存款保險。也就是說，國家對存款提供100％擔(dān)保，在商業(yè)銀行出現(xiàn)問題時，由國家財政支出為其買單，從而保護存款人的利益、維護銀行業(yè)的穩(wěn)定。

這一說法看似有理，但是卻否定了未來在我國銀行業(yè)引進公平競爭機制和市場機制，以及深化金融市場化改革的趨勢。

首先，目前我國存款安全系數(shù)較高的原因并不是商業(yè)銀行風(fēng)險控制能力強，而是銀行業(yè)普遍缺乏競爭。我國大型國有商業(yè)銀行仍擁有較強的壟斷優(yōu)勢、市場競爭化程度低，因而商業(yè)銀行在經(jīng)營中所面臨的風(fēng)險也相對較小。但是隨著未來我國利率市場化進程的逐步完成、銀行業(yè)改革步伐不斷加快，大型國有商業(yè)銀行的壟斷優(yōu)勢將逐漸削弱，競爭壓力將不斷增加。

此外，當(dāng)前中國經(jīng)濟的增速將有所降低，資本流入的速度也逐漸減緩，金融體系不確定性增加，運行風(fēng)險增加的可能性也越來越大。隨著金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，未來如果出現(xiàn)風(fēng)險，國家將難以“兜底”。

未來幾年內(nèi)，我國的利率市場化進程將加快推進。利率市場化實現(xiàn)之后，最直接的影響便是銀行業(yè)競爭加劇、利潤空間受到壓縮。從國際經(jīng)驗來看，利率市場化之后銀行加速倒閉的現(xiàn)象并不罕見，在這種情況下，如果防范措施不到位，則可能引發(fā)大范圍的市場恐慌。可以說，存款保險制度的建立是利率市場化順利完成的前提。

存款保險制度建立之后，儲戶的利益能夠得到較好的保障，即使銀行出現(xiàn)問題，儲戶的損失也能夠得到補償，可以防止系統(tǒng)性風(fēng)險的出現(xiàn)，從而消除利率市場化的后顧之憂。如果不及時推出存款保險制度，政府始終以自身信用為金融機構(gòu)經(jīng)營提供隱性擔(dān)保，利率市場化等金融領(lǐng)域的改革的推出也會受到一定程度的制約。

當(dāng)下我國實行的隱性全額存款保險雖然在一定程度上能夠保護存款人利益、維護金融體系的穩(wěn)定，但同時也存在諸多弊端。

首先，這一制度導(dǎo)致了銀行業(yè)的運行低效。在這種不負成本的國家信用的擔(dān)保下，商業(yè)銀行能享受存款保險所帶來的保障和收益，卻無需承擔(dān)保費繳納義務(wù)，這便引發(fā)了道德風(fēng)險，增加了銀行的內(nèi)在趨險性。商業(yè)銀行無需為自身的風(fēng)險買單，因而不注重風(fēng)險管理和資產(chǎn)質(zhì)量的提高，轉(zhuǎn)而增加對高風(fēng)險項目的放貸。

前些年，國有銀行積壓了大量的不良資產(chǎn)、面臨較大的資本金壓力，國家多次采用注資、剝離不良資產(chǎn)、債券置換等手段充實商業(yè)銀行資本金，最終為商業(yè)銀行支付了巨額成本。

其次，隱性存款保險破壞了公平的市場競爭機制，對中小銀行極不公平。相比于大型國有商業(yè)銀行，中小銀行所得到的政府支持要遠遠不足，往往只能依靠實力較弱的地方政府。而由于缺乏國家財政的大力支持，存款人對于中小銀行的安全性也存在諸多顧慮，這使得中小銀行與大型國有銀行之間的實力差距顯得更為懸殊。

在實行存款保險制度之后，大型銀行和中小銀行將同樣繳納保費，受到相同的存款保險，使存款人認(rèn)為各家銀行具有相同的安全性，扭轉(zhuǎn)目前中小銀行在存款業(yè)務(wù)上的劣勢。而大型國有商業(yè)銀行由于擁有較大的存款余額而需支付較高的費用，這雖然會增加國有銀行的成本負擔(dān)，但卻有利于中小銀行與國有銀行進行公平競爭。

此外，現(xiàn)行的隱性存款保險制度在增加政府負擔(dān)的同時，也影響了我國實施財政政策和執(zhí)行貨幣政策的獨立性。

同時，存款保險制度的建立也有助于推動我國銀行業(yè)建立完善的市場退出機制。目前，我國尚未建立起有效的市場退出制度安排，政府出于對金融穩(wěn)定性和市場波動的顧慮，通常傾向于延遲關(guān)閉或者解救問題銀行，這一制度安排不僅浪費了大量的資金，而且降低了銀行運作的有效性，市場機制無法發(fā)揮作用。存款保險制度的建立能在補償儲戶、降低負面效應(yīng)的基礎(chǔ)上，淘汰破產(chǎn)銀行，提高商業(yè)銀行的運作效率和競爭意識。

金融市場化機制的建立是我國金融改革的長期目標(biāo)，而隱性存款保險制度與這一目標(biāo)明顯相悖。

由于背后依舊有國家財政為其兜底埋單，銀行無法真正成為風(fēng)險自擔(dān)、自負盈虧的市場主體。而從金融體系穩(wěn)定的角度來說，市場化機制的建立要求減少國家對于商業(yè)銀行經(jīng)營管理的行政支持和干預(yù)。在初始階段，國家支持的減弱可能會對國有銀行產(chǎn)生一定不利影響，為避免波動引發(fā)市場衰退、存款人承擔(dān)改革成本，急需建立健全存款保險制度。

副作用有限

雖然存款保險制度優(yōu)勢明顯，但同時也存在諸多弊端。引入這一存款保險制度可能產(chǎn)生的最大成本便是商業(yè)銀行的道德風(fēng)險問題，也就是說，商業(yè)銀行擁有了監(jiān)管機構(gòu)提供的存款保障之后，減少了后顧之憂，因而會傾向于從事高風(fēng)險的業(yè)務(wù)。

但是在我國，道德風(fēng)險并不足以成為反對顯性存款保險的理由，因為目前隱性存款保險所引發(fā)的道德風(fēng)險要遠遠超過顯性存款保險下的道德風(fēng)險。

在隱性存款保險制度下，商業(yè)銀行的潛在損失將以極低的成本受到100％彌補；在正規(guī)的存款保險制度下，保費將成為商業(yè)銀行的成本，且銀行在出現(xiàn)危機時所能得到的補償將完全取決于所繳納保費?；谶@種成本收益的考量，商業(yè)銀行將謹(jǐn)慎經(jīng)營，道德風(fēng)險將有所下降。

存款保險制度的建立對我國居民儲蓄也將形成一定影響。長期以來，我國居民儲蓄率較高的原因之一便是存款人對國家信用具有較高的信任，居民在銀行中的儲蓄能夠受到國家的全額保險。在存款保險制度建立之后，對居民存款的保護將從全額保險轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠直ｋU，這一變化可能會動搖市場信心，導(dǎo)致銀行存款減少等一系列問題。但是從長遠來看，顯性存款保險替代隱性存款保險將使存款人增強風(fēng)險意識，增加其對商業(yè)銀行經(jīng)營狀況和盈利情況的關(guān)注程度，進而增加市場機制對銀行的約束作用。

從長期來看，存款保險制度的建立有利于規(guī)范銀行業(yè)發(fā)展、維護銀行業(yè)的穩(wěn)定，但是短期內(nèi)，保費的繳納可能會為商業(yè)銀行帶來一定的財務(wù)壓力。小型金融機構(gòu)原本就面臨資本充足率的壓力，保費的繳納可能會進一步增加其資金壓力。

大型國有商業(yè)銀行雖然資本較為充足，但由于存款余額較大，因此所需繳納的保費較多，也將形成一定的經(jīng)營壓力。但是，從總體看，保費繳納將不會對銀行構(gòu)成大的資本壓力，對于存款保險制度的考量還是應(yīng)更多從長遠效果著眼。商業(yè)銀行則應(yīng)多渠道充實資本金，保證保費的繳納和經(jīng)營的持續(xù)。

大型國有銀行與中小銀行在存款保險問題上不同的立場，也將對這一制度的建立構(gòu)成障礙。大型國有銀行資金實力雄厚，破產(chǎn)倒閉的可能性很小，設(shè)立存款保險不僅作用不明顯，而且往往容易增加經(jīng)營成本，因此通常傾向于繼續(xù)實施現(xiàn)行低成本的隱性存款保險制度。而中小銀行經(jīng)營管理風(fēng)險較大，且受到來自大型銀行的不公平競爭壓力，存款保險制度的設(shè)立能增強中小銀行的信譽。

對于大型銀行來說，存款保險更像是掏錢保護中小銀行，因此其積極性并不高。但目前來看，已從國家為維護金融穩(wěn)定的政策中享受了巨大好處的大型國有商業(yè)銀行，恐怕不好開口說拒絕加入存款保險體系，其對于加入存款保險體系的態(tài)度已有所轉(zhuǎn)變。

分步推進

國際貨幣基金組織建議，建立存款保險制度的前提條件包括健全的金融市場信用體系、較為完善的金融監(jiān)管和市場退出機制，此外，大多數(shù)銀行已完成重組，償債能力和盈利能力較為成熟。

目前，我國幾家大型國有商業(yè)銀行均已完成上市，經(jīng)營能力有所提高，監(jiān)管機構(gòu)對于市場的監(jiān)管能力也日趨成熟。雖然存款保險制度的建立仍存在一些制度上的障礙，但目前已具備基礎(chǔ)條件，同時已成為我國銀行業(yè)和金融市場改革發(fā)展的內(nèi)在要求。對于存款保險制度在建立過程中可能出現(xiàn)的問題，不應(yīng)采取回避的態(tài)度，而是需要采取積極有效的措施一一解決。

存款保險制度應(yīng)有處置金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定的職能，同時也是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。我國的存款保險制度應(yīng)以金融機構(gòu)保險救助為首要職責(zé)，并輔以接管破產(chǎn)銀行和監(jiān)管的職能。

從金融業(yè)整體的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)讓所有商業(yè)銀行均加入存款保險體系。

雖然目前來看，大型銀行出現(xiàn)危機的可能性較小，但是未來利率市場化進程的不斷加快將增加銀行經(jīng)營的不確定性。如果僅僅讓中小銀行加入存款保險體系，而大型國有銀行繼續(xù)享受國家的政策支持，則中小銀行的經(jīng)營成本將遠遠高于大型國有銀行。

如此一來，在高成本和存款保險的雙重驅(qū)動下，中小銀行將更傾向于從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)。存款保險將不僅無法維持金融業(yè)的穩(wěn)定，反而會增加行業(yè)不穩(wěn)定性。為減少存款保險機制帶來的壓力，大型商業(yè)銀行應(yīng)逐漸減少對國家支持的依賴，不斷加強自身經(jīng)營水平和風(fēng)險控制能力，形成完善的內(nèi)控體系；而中小銀行則應(yīng)多渠道補充資本金，避免由于保費繳納而帶來的財務(wù)壓力。

同時，在存款保險制度的設(shè)計上應(yīng)使其具有足夠的權(quán)威性和獨立性，盡量減少行政干預(yù)。對商業(yè)銀行的賠付需限制在保費覆蓋的范圍之內(nèi)，停止對商業(yè)銀行無條件的資金注入。只有這樣，才能激勵銀行穩(wěn)健經(jīng)營，形成健康的市場機制。

在存款保險制度的建立過程中，應(yīng)循序漸進、逐步推進。目前，大型國有銀行的不良資產(chǎn)率雖然在不斷下降，但是不良資產(chǎn)總量仍然較高；而中小銀行經(jīng)營風(fēng)險壓力大，潛在的不良資產(chǎn)較多。如果不加鑒別將所有銀行通通納入到存款保險體系中，可能會導(dǎo)致風(fēng)險轉(zhuǎn)移到存款保險系統(tǒng)中，增加存款保險體系的資金壓力。因此，在建立存款保險之前，應(yīng)給予商業(yè)銀行一段時期以調(diào)整風(fēng)險資產(chǎn)、提高風(fēng)險控制能力。此外，在建立之初，不宜將風(fēng)險較大、債務(wù)負擔(dān)較重且出現(xiàn)經(jīng)營問題的金融機構(gòu)納入存款保險范圍之內(nèi)，對此類金融機構(gòu)可以考慮建立過渡性的專項基金。

保費的確定是存款保險制度的核心問題。保費制定過高，不僅會引起商業(yè)銀行的不滿，而且會增加銀行的資金壓力，反而會加大銀行的經(jīng)營風(fēng)險，最終增加存款保險機構(gòu)的負擔(dān)。保費如果制定過低，將影響存款保險基金的充足程度，進而直接降低監(jiān)管機構(gòu)處理銀行問題的能力和決心。

風(fēng)險費率。針對不同銀行的不同風(fēng)險結(jié)構(gòu)制定差異化的費率，不僅能夠體現(xiàn)公平，而且能促使商業(yè)銀行進行風(fēng)險控制。但是風(fēng)險費率的確定需要較強的專業(yè)性和技術(shù)性，在實際操作中存在較多需要解決的難題。針對我國的實際情況，尚不具備實施風(fēng)險費率的條件，因此在費率制定上可以分兩步走。在開始階段，根據(jù)銀行的規(guī)模差異和經(jīng)營特點將商業(yè)銀行分為不同層次，對每一層次的銀行制定相同的費率；在條件成熟之后，可考慮借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗逐步引入風(fēng)險費率。

目前，我國的銀行業(yè)仍處于轉(zhuǎn)軌時期，商業(yè)銀行對于風(fēng)險的防范和控制能力尚不成熟。因此，我國存款保險制度應(yīng)包括對投保銀行的風(fēng)險監(jiān)管，作為對現(xiàn)有金融監(jiān)管機構(gòu)職能的補充，及時對投保銀行的信貸質(zhì)量、清償能力等方面進行監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并制止違規(guī)經(jīng)營行為。

作者郭田勇為中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任，張馨元為中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心助理研究員