經(jīng)歷六年的潛心摸索，浙江麗水的局部改革終于獲得高層認(rèn)可，成為人民銀行確立的全國(guó)唯一的農(nóng)村金融改革試點(diǎn)。

今年3月30日，中國(guó)人民銀行和浙江省政府聯(lián)合發(fā)文，決定在浙江省麗水市開展農(nóng)村金融改革試點(diǎn)，意在為未來的農(nóng)村金改探索出可供復(fù)制的新路徑和模式。

在中國(guó)高層集體換屆之際，各類地方金融改革遍地開花，麗水農(nóng)村金融改革試點(diǎn)的確立并未引發(fā)各界的廣泛關(guān)注，但部分資深金融界人士對(duì)此則頗為看重。國(guó)務(wù)院參事夏斌曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，麗水改革的意義甚至大于溫州金改。

與溫州、深圳前海金改不同，麗水農(nóng)村金融改革的開端實(shí)為2006年。其特色項(xiàng)目銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)、林權(quán)抵押貸款和農(nóng)村信用體系建設(shè)等，在經(jīng)歷多年摸索后，目前正在由單一點(diǎn)的實(shí)驗(yàn)向全市推開，并形成農(nóng)村金融的區(qū)域綜合體。

麗水金改由中國(guó)人民銀行麗水市中心支行（下稱人民銀行麗水中支）牽頭，改革總體方案初稿已形成，正在修改和完善中。人民銀行麗水中支金改辦主任吳振勇稱，方案最快于明年初上報(bào)。

10月10日，央行副行長(zhǎng)潘功勝攜同相關(guān)司局負(fù)責(zé)人前往麗水調(diào)研，對(duì)金改給予很高期待。而這場(chǎng)自下而上的局部探索，能否推進(jìn)新一輪的農(nóng)村金融改革，業(yè)界在抱有期待的同時(shí)，亦不乏擔(dān)憂。

《財(cái)經(jīng)》記者深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前麗水金融改革推行的各項(xiàng)舉措，其本質(zhì)是農(nóng)村金融服務(wù)手段和技術(shù)產(chǎn)品的創(chuàng)新，是在現(xiàn)行政策框架范圍內(nèi)的制度整合和有限探索，鮮見真正意義的“重大突破”。

人民銀行麗水中支行長(zhǎng)孔祖根亦毫不諱言地稱，近幾年麗水農(nóng)村金融改革之所以推進(jìn)得比較難，是因?yàn)橹袊?guó)金融監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)權(quán)力高度集中，地方突破極其困難，這是自下而上改革遇到的最大瓶頸。

據(jù)此，多位業(yè)界人士不無擔(dān)心地表示，麗水改革若僅停留在服務(wù)手段和技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新，僅依靠人民銀行單向推動(dòng)和地方政府小打小鬧，忽視頂層設(shè)計(jì)，缺乏更大范圍的部門參與和協(xié)調(diào)，改革恐將流于形式，其全局層面的復(fù)制意義必將大打折扣。

麗水金融改革的現(xiàn)狀恰恰是中國(guó)農(nóng)村金融改革的縮影。

四大國(guó)有銀行啟動(dòng)商業(yè)化改革后，全面撤并農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，城鄉(xiāng)二元金融格局逐漸加深并固化。為打破這一格局，填補(bǔ)農(nóng)村金融服務(wù)空白，2004年以來歷屆中央一號(hào)文件和國(guó)務(wù)院重要會(huì)議，都將農(nóng)村金融改革列為重要議題，2008年中共中央明確提出了建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度的具體要求。

但近幾年改革成效有限。銀監(jiān)會(huì)金融空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋計(jì)劃已流產(chǎn)。在金融服務(wù)最薄弱的縣域以下農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)信社高度壟斷。伴隨著農(nóng)信社改革和利率市場(chǎng)化推進(jìn)，農(nóng)信社亦出現(xiàn)服務(wù)上收跡象。而農(nóng)村地區(qū)金融準(zhǔn)入門檻一直未能實(shí)質(zhì)性放開，農(nóng)村金融組織發(fā)展過度倚重商業(yè)性金融，忽視合作性金融和政策性金融的培育，農(nóng)村金融監(jiān)管制度、層級(jí)混亂。中等偏低收入農(nóng)戶金融服務(wù)孱弱的現(xiàn)狀未見根本改觀。

一位長(zhǎng)期參與中央農(nóng)村金融政策制定的人士認(rèn)為，農(nóng)村金融問題的解決，需各方從全局出發(fā)，重新考慮發(fā)展思路和路徑，明確權(quán)責(zé)，構(gòu)建商業(yè)性、政策性、合作性金融并存的金融組織體系。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管，合理分配金融監(jiān)管職責(zé)，豐富和創(chuàng)新監(jiān)管手段，建立一整套有別于城市金融的差異化監(jiān)管制度。

搭建基層金融網(wǎng)絡(luò)

麗水市位于浙江省西南部，近90%土地面積為山區(qū)，農(nóng)村人口占80%左右，屬于發(fā)達(dá)省份的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。探索農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)新方式是此次金改試點(diǎn)的重要內(nèi)容。

基礎(chǔ)金融服務(wù)即“存、貸、匯”業(yè)務(wù)。2000年前后，隨著四大銀行商業(yè)化改革的啟動(dòng)，大型金融機(jī)構(gòu)集體撤并縣域以下網(wǎng)點(diǎn)，造成農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)逐漸衰落、金融服務(wù)短缺現(xiàn)象加劇。

麗水試點(diǎn)則首先著眼于偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民取現(xiàn)難。據(jù)孔祖根回憶，2008年在山區(qū)村莊調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶距最近的金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)較遠(yuǎn)，農(nóng)民各種涉農(nóng)補(bǔ)貼種類繁多、分散、額度小，取現(xiàn)不便。

于是， 2010年上半年人民銀行麗水中支將改善“取現(xiàn)難”的試點(diǎn)方案報(bào)至總行，后獲央行支付結(jié)算司批準(zhǔn)。申報(bào)方案中將這項(xiàng)試點(diǎn)內(nèi)容稱為“小額取現(xiàn)”，但總行出于和銀監(jiān)會(huì)業(yè)務(wù)交叉的考慮，將其改名為“銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)”。

該業(yè)務(wù)的具體操作流程為：由中國(guó)郵儲(chǔ)銀行麗水分行和麗水農(nóng)信社分片包干，在轄區(qū)內(nèi)行政村指定商店安裝POS機(jī)終端，持卡農(nóng)戶刷卡后，其卡內(nèi)資金轉(zhuǎn)入商店老板賬戶，商店老板再以現(xiàn)金墊付給取款人，實(shí)現(xiàn)了脫離傳統(tǒng)商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)的小額取現(xiàn)。目前，由于商鋪老板每天預(yù)留現(xiàn)金數(shù)額有限，每張借記卡限額一周最多取現(xiàn)三次，每次最高額度為1000元。

據(jù)人民銀行麗水中支統(tǒng)計(jì)，截至今年9月末，全市共在2114個(gè)行政村設(shè)立了助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)，累計(jì)辦理小額取現(xiàn)49.3萬筆，金額9291.66萬元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全覆蓋，小額取現(xiàn)“不出村、零成本、無風(fēng)險(xiǎn)”。

這項(xiàng)業(yè)務(wù)本質(zhì)上是支付結(jié)算業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的延伸，有效改善了農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境。據(jù)了解，自2010年起，人民銀行先后在重慶、山東、浙江、湖南、陜西等地組織開展試點(diǎn)，當(dāng)前已在全國(guó)范圍推開。人民銀行支付結(jié)算司司長(zhǎng)勵(lì)躍近期向媒體表示，希望2013年實(shí)現(xiàn)助農(nóng)取款在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村基本覆蓋。

相比銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)，銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)最大優(yōu)勢(shì)是投入成本低。中國(guó)郵儲(chǔ)銀行麗水分行行長(zhǎng)毛炳旺介紹，每個(gè)銀行卡助農(nóng)取款網(wǎng)點(diǎn)只需要銀行提供驗(yàn)鈔機(jī)、POS機(jī)、保險(xiǎn)箱各一臺(tái)，成本約在3000元左右，而增設(shè)一家物理網(wǎng)點(diǎn)，光一次性投入約60萬元，兩者相比，成本支出差異較大。

不過，銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)僅僅能滿足農(nóng)戶小額取現(xiàn)、商戶刷卡消費(fèi)和部分轉(zhuǎn)賬匯款的功能，卻無法提供存款和貸款服務(wù)。人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，希望在提供現(xiàn)有金融服務(wù)的基礎(chǔ)上，逐漸豐富服務(wù)種類，探索建立銀行代理零售系統(tǒng)，為傳統(tǒng)銀行服務(wù)范圍以外的客戶提供支付、繳費(fèi)、轉(zhuǎn)賬、貸款等業(yè)務(wù)的新途徑，這是麗水改革未來探索的重要領(lǐng)域之一。

但在世界銀行東亞太平洋地區(qū)金融發(fā)展局首席金融專家王君看來，麗水的這項(xiàng)試點(diǎn)有增加金融服務(wù)種類的潛在功能，但是不能代替貸前審查和貸中管理等信貸管理職能，盲目拓展必然遇到阻力或隱藏風(fēng)險(xiǎn)。例如，一旦涉及存款和貸款業(yè)務(wù)，這一渠道的功能將與物理銀行網(wǎng)點(diǎn)無異，銀監(jiān)會(huì)必將介入監(jiān)管，監(jiān)管溝通和協(xié)調(diào)將成為這項(xiàng)試點(diǎn)拓展的一大障礙。

按照中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的一貫思路，滿足農(nóng)村地區(qū)“存、貸、匯”基礎(chǔ)金融服務(wù)，必須要依托物理網(wǎng)點(diǎn)輻射。但銀監(jiān)會(huì)的這一思路是否符合中國(guó)農(nóng)村金融的實(shí)際情況，則值得反思。

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)麗水監(jiān)管分局一位副局長(zhǎng)回憶，2008年主管部門下達(dá)政治任務(wù)，要求空白金融鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋。最初主要依靠現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)下沉和三類新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)的設(shè)立，隨后發(fā)現(xiàn)效果不佳，便采取全日制物理網(wǎng)點(diǎn)、定時(shí)服務(wù)物理網(wǎng)點(diǎn)、流動(dòng)服務(wù)車三種模式實(shí)現(xiàn)全覆蓋。政治任務(wù)不惜成本，但服務(wù)效果仍不理想。

以流動(dòng)服務(wù)車為例，麗水市山多路遠(yuǎn)，流動(dòng)服務(wù)車往返時(shí)間5小時(shí)左右，進(jìn)村服務(wù)時(shí)間則縮短至1小時(shí)-2小時(shí)。由于成本太高，安全性較差，目前麗水當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)服務(wù)車服務(wù)次數(shù)由原來每周1次-2次，減少至每月1次-2次。

除此之外，銀監(jiān)會(huì)通過監(jiān)管強(qiáng)制，要求金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)縣域及以下地區(qū)的金融網(wǎng)點(diǎn)；并在2009年提出，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)2945個(gè)空白金融鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋的計(jì)劃。上述努力未達(dá)預(yù)想效果。

此后，銀監(jiān)會(huì)思路發(fā)生細(xì)微調(diào)整，今年7月，提出金融服務(wù)進(jìn)社區(qū)、陽光信貸、富農(nóng)惠農(nóng)金融創(chuàng)新“三大工程”，強(qiáng)調(diào)在物理網(wǎng)下沉的同時(shí)，創(chuàng)新金融服務(wù)方式和手段。

近日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)再次摸底縣域金融服務(wù)情況，統(tǒng)計(jì)縣域及縣域以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)廣義金融機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)銀行、三類農(nóng)村新型機(jī)構(gòu)、小貸公司、擔(dān)保公司和典當(dāng)行等）數(shù)量、業(yè)務(wù)、從業(yè)人員和服務(wù)情況，為下一步思路調(diào)整做準(zhǔn)備。

對(duì)此，一位長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)農(nóng)村金融改革的國(guó)際金融組織專家認(rèn)為，隨著科技進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，無網(wǎng)點(diǎn)銀行最大的技術(shù)障礙已經(jīng)解決。擺脫傳統(tǒng)物理網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋的陳舊思路，發(fā)展低成本、廣覆蓋的無網(wǎng)點(diǎn)銀行，并合理拓展金融服務(wù)的種類，是解決農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)的主流趨勢(shì)。

打通信貸供需通道

支付結(jié)算渠道的延伸僅能滿足農(nóng)村地區(qū)有限的基礎(chǔ)金融需求。一直以來，貸款難是農(nóng)民金融服務(wù)的核心難題。目前，麗水金融改革的另兩項(xiàng)重點(diǎn)即在探索農(nóng)民有效抵押物創(chuàng)新和農(nóng)村信用體系建設(shè)，以打通信貸供需雙方之間的“任督二脈”。

據(jù)人民銀行麗水中支統(tǒng)計(jì)顯示，近三年，麗水市涉農(nóng)貸款平均增速43.5%，高出全省平均水平12.3個(gè)百分點(diǎn)，也高于全國(guó)平均水平?？鬃娓f：“這得益于林權(quán)抵押貸款開展和農(nóng)村信用體系建設(shè)等基礎(chǔ)金融服務(wù)工作?！?/p>

麗水市林權(quán)制度改革始于2006年。麗水市林業(yè)局副局長(zhǎng)朱國(guó)橋稱，當(dāng)時(shí)麗水市林權(quán)管理比較落后，改革初衷是解決農(nóng)民致富資金來源難題。為此，麗水林業(yè)局等部門相關(guān)人員先后前往福建調(diào)研，并研究制定改革方案。

改革剛一啟動(dòng)，便遇到山林面積大、林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估難的困境。為此，麗水林業(yè)局將實(shí)測(cè)和估算相結(jié)合，用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法計(jì)算每家農(nóng)戶山林資源。按照不同類型林地不同價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，建立起覆蓋全市的森林資源信息系統(tǒng)。

麗水市林業(yè)局林改辦主任李秀旺透露，起初商業(yè)銀行并不認(rèn)可林權(quán)作為抵押物進(jìn)行貸款，為推行林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，政府成立了森林資源收儲(chǔ)中心和林權(quán)交易中心，分別提供林權(quán)抵押貸款擔(dān)保和林權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。

相關(guān)配套制度的逐漸完善，使得林權(quán)抵押貸款余額由2008年底的2.8億元增加至2012年9月底的29億元。目前麗水市林權(quán)抵押貸款的具體形式主要有三種：一是以“信用+林權(quán)抵押”的方式核定最高貸款額度，提供小額循環(huán)貸款；二是林權(quán)直接抵押貸款；三是林權(quán)收儲(chǔ)中心擔(dān)保貸款。

當(dāng)前29億元存量貸款中，90%左右為第一種類型。受制于林權(quán)流轉(zhuǎn)困難和林權(quán)收儲(chǔ)中心擔(dān)保逐步退出，后兩者貸款模式遭遇瓶頸。近幾年，林權(quán)抵押貸款最早開展試點(diǎn)的麗水市龍泉縣，便出現(xiàn)林農(nóng)違約，銀行無法處置抵押物的案例。泰隆銀行麗水分行副行長(zhǎng)丁業(yè)強(qiáng)坦言，林權(quán)抵押并不像城市房屋抵押，銀行能按照信貸合同處置抵押物，其實(shí)為“假抵押”。

事實(shí)上，抵押物本質(zhì)上是山區(qū)林木資源所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而非真正意義上的林地。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行麗水分行行長(zhǎng)朱子龍認(rèn)為，林權(quán)抵押貸款的核心意義在于，通過林權(quán)資產(chǎn)的確權(quán)、評(píng)估，對(duì)農(nóng)戶起到了信用增進(jìn)的作用，提高商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)戶的授信額度。

在林權(quán)抵押制度尚在完善成熟的過程中，麗水金融改革的相關(guān)部門正在醞釀推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。在其看來，土地是農(nóng)民最核心的資產(chǎn)，若能將其盤活，將對(duì)解決農(nóng)民貸款發(fā)揮更大的作用。

據(jù)了解，人民銀行已與中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱中農(nóng)辦）進(jìn)行溝通，希望消除中農(nóng)辦對(duì)于農(nóng)民失地而帶來農(nóng)村地區(qū)社會(huì)安定的擔(dān)憂。一位中農(nóng)辦權(quán)威人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，中農(nóng)辦之所以態(tài)度謹(jǐn)慎，原因有兩個(gè)：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員無償獲得的，其流轉(zhuǎn)將涉及農(nóng)村基層組織和社會(huì)管理制度調(diào)整，不能單純視為一般抵押物；二是《擔(dān)保法》《物權(quán)法》明文限定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，法律底線尚難逾越。

制度阻力尚未消除，但麗水市已開始行動(dòng)。近日，麗水金融改革相關(guān)部門已啟動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相關(guān)層面的法律、制度研究，同時(shí)調(diào)查麗水市農(nóng)民收入對(duì)土地的依賴程度，為開展此項(xiàng)試點(diǎn)積極籌備。

在上述中農(nóng)辦權(quán)威人士看來，商業(yè)化信貸合約的建立，重在抵押擔(dān)保，而中低收入農(nóng)戶，天然缺少有效抵押物，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民守信意識(shí)強(qiáng)的特點(diǎn)，重點(diǎn)推行信用貸款。而這也正是麗水金融改革的另一個(gè)重點(diǎn)——探索農(nóng)村信用體系建設(shè)。

2009年人民銀行麗水中支牽頭，抽調(diào)2萬多名工作人員，開展了地毯式的農(nóng)戶信息采集工作，通過進(jìn)行農(nóng)戶信用評(píng)價(jià)，建立起了覆蓋全市的農(nóng)民信用信息系統(tǒng)。信用體系的建立，有助于解決農(nóng)戶和銀行信息不對(duì)稱。不過，數(shù)據(jù)庫(kù)信息的及時(shí)更新和維護(hù)是當(dāng)前麗水農(nóng)村信用體系建設(shè)遇到的最大挑戰(zhàn)。

重構(gòu)金融組織體系

在孔祖根看來，經(jīng)過這幾年一系列金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，麗水農(nóng)村金融“三級(jí)公路”已提升至“一級(jí)公路”，未來要建成“高速公路”，通過良好的金融基礎(chǔ)設(shè)施吸引金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐農(nóng)村。

麗水農(nóng)村金融改革提出改革的總體目標(biāo)是建立多層次、低成本、廣覆蓋、適度競(jìng)爭(zhēng)、商業(yè)運(yùn)作的現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系。

麗水市下轄一區(qū)八縣，縣域地區(qū)四大行、農(nóng)信社和郵儲(chǔ)銀行已經(jīng)設(shè)立網(wǎng)店，其中共計(jì)五家村鎮(zhèn)銀行、六家小額貸款公司，泰隆銀行和稠州商業(yè)銀行也陸續(xù)在縣域設(shè)點(diǎn)，不過縣域以下仍然為農(nóng)信社一家獨(dú)大。上述銀監(jiān)會(huì)麗水監(jiān)管分局副局長(zhǎng)稱，當(dāng)時(shí)在縣域設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的初衷，是希望產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，促進(jìn)縣域及以下區(qū)域金融服務(wù)延伸，但是事與愿違，村鎮(zhèn)銀行因?yàn)楦鞣N原因，缺乏活力，未達(dá)到預(yù)期效果。

可見，麗水金融改革在金融組織方面仍倚重商業(yè)性金融，忽視政策性金融，合作性金融發(fā)展嚴(yán)重不足，這也是幾年來中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的基本特點(diǎn)。早在2008年中央出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加快建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融相結(jié)合的農(nóng)村金融體系。上述中央農(nóng)村金融政策制定人士直言，“農(nóng)村金融組織體系出了問題，政策性和合作性金融兩條腿缺失”。

近幾年，農(nóng)村金融服務(wù)空白呈逐漸擴(kuò)大的源頭，可追溯至這一輪銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化改革。2003年國(guó)有銀行商業(yè)化改革啟動(dòng)后，大型商業(yè)銀行陸續(xù)撤出鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，縣域網(wǎng)點(diǎn)也不同程度撤并。

此后，農(nóng)信社也啟動(dòng)商業(yè)化改革。改革過程中，農(nóng)信社逐漸脫離原有合作性金融的設(shè)計(jì)初衷，轉(zhuǎn)向商業(yè)化金融機(jī)構(gòu)。麗水市遂昌縣農(nóng)信社理事長(zhǎng)洪日強(qiáng)認(rèn)為，成立股份公司后，農(nóng)信社原有的經(jīng)營(yíng)模式必然受到董事會(huì)干預(yù)，而且隨著利率市場(chǎng)改革加快，農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)壓力與日俱增，一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的農(nóng)信社或面臨持續(xù)虧損。

為此，遂昌農(nóng)信社也積極求變，重點(diǎn)提升法人金融類服務(wù)，計(jì)劃未來三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)法人貸款和農(nóng)戶貸款各占50%。可見隨著農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化，其服務(wù)主體上收顯著，而相關(guān)限制性規(guī)定缺失，也出現(xiàn)脫農(nóng)傾向。

國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心2009年前后調(diào)查顯示，中國(guó)農(nóng)村金融需求旺盛，但只有32%的農(nóng)戶能獲得正規(guī)渠道貸款，在有金融需求的農(nóng)戶中仍有40%以上不能獲得正規(guī)信貸支持，同時(shí)農(nóng)村中小企業(yè)貸款難的問題依然突出。

為填補(bǔ)銀行商業(yè)化帶來的金融空白，2007年人民銀行主推的商業(yè)性小額貸款公司破土而出，銀監(jiān)會(huì)也提出了發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策目標(biāo)。經(jīng)過幾年發(fā)展，小額貸款公司已達(dá)到5600家左右，村鎮(zhèn)銀行已超過1000家，數(shù)量和貸款規(guī)?？焖僭黾印２贿^小貸公司和村鎮(zhèn)銀行卻偏離政策設(shè)計(jì)者初衷，即集中在縣域開展業(yè)務(wù)，進(jìn)一步下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)等農(nóng)村地區(qū)缺乏動(dòng)力。

顯然，總結(jié)2007年以來農(nóng)村金融改革的成效，在機(jī)構(gòu)布設(shè)和服務(wù)方式上，相關(guān)部門側(cè)重發(fā)展商業(yè)性金融。在上述長(zhǎng)期參與中央農(nóng)村金融政策制定人士看來，相關(guān)部門在用商業(yè)性金融解決農(nóng)村金融問題時(shí)，忌憚風(fēng)險(xiǎn)，因噎廢食，嚴(yán)格限定金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)種類單一，長(zhǎng)期處在一到兩家壟斷狀態(tài)，服務(wù)質(zhì)量不佳，成本較高。

商業(yè)性金融最大的特點(diǎn)是追逐利潤(rùn)，其效益考核機(jī)制和服務(wù)“三農(nóng)”目標(biāo)相互對(duì)立，這加劇了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)的“抽水”效應(yīng)。長(zhǎng)期以來，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)縣域以下網(wǎng)點(diǎn)主要任務(wù)是吸收存款，放貸權(quán)限小，大量存款資金通過高效率銀行體系，幾乎毫無限制地轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這成為農(nóng)村地區(qū)資金外流的主要通道。

而從國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)看，在任何發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，合作金融和政策性金融是解決農(nóng)村地區(qū)相對(duì)弱勢(shì)信貸需求主體主流方式，甚至占據(jù)著農(nóng)村金融市場(chǎng)40%左右的市場(chǎng)份額。合作性金融的特征是自發(fā)和民主，有政府的扶持和監(jiān)督，不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，且?guī)в谢ブ⒎?wù)、互相救助的特征。

中國(guó)合作性金融現(xiàn)狀是發(fā)展滯后、無序混亂、監(jiān)管缺失。2011年人民銀行摸底數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有9萬多家合作性質(zhì)的資金合作社、專業(yè)合作社和銀監(jiān)會(huì)發(fā)放牌照的農(nóng)村資金互助社。摸底結(jié)束后，央行提議聯(lián)合相關(guān)監(jiān)管部門出臺(tái)互助性農(nóng)村金融組織發(fā)展指導(dǎo)意見。知情人士透露，這一提議受到銀監(jiān)會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)，銀監(jiān)會(huì)擔(dān)心承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)后，出現(xiàn)大面積風(fēng)險(xiǎn)事件。

上述國(guó)際金融組織專家認(rèn)為，中國(guó)合作金融之所以曾出現(xiàn)大面積風(fēng)險(xiǎn)，與農(nóng)民知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)水平有限和民主的有限性有關(guān)，政府也沒有為合作金融提供生存的基本條件和土壤。

他認(rèn)為，泰國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，即首先成立主管農(nóng)業(yè)合作金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)部門，提供合作金融發(fā)展的制度保障，并定期進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，違規(guī)經(jīng)營(yíng)者可提交司法部門處置。

“當(dāng)年監(jiān)管部門對(duì)合作金融不適合中國(guó)的結(jié)論下得太早、太草率?！倍辔唤邮堋敦?cái)經(jīng)》記者采訪的金融人士說。“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，合作金融在中國(guó)發(fā)育遲緩，相關(guān)金融監(jiān)管部門亟須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，重新評(píng)估和梳理發(fā)展合作性金融的可行性和路徑。

除了合作性金融，中國(guó)農(nóng)村金融政策性邊界切分不清晰。王君認(rèn)為，伴隨著農(nóng)村快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的界線都已非常模糊，必須要認(rèn)清楚農(nóng)村金融的商業(yè)化邊界在哪里。在定位模糊的情況下，往往會(huì)出現(xiàn)貨幣、財(cái)政政策手段支持的供給過度，使得本來商業(yè)化方式可以提供的，卻通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式提供，導(dǎo)致補(bǔ)貼無法滿足真正的需求主體，造成浪費(fèi)及服務(wù)的有效性很低。例如，農(nóng)信社一方面在推進(jìn)商業(yè)化改革，另一方面卻每年向財(cái)政部門等積極申請(qǐng)相關(guān)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。

他認(rèn)為，凡是商業(yè)可持續(xù)的，應(yīng)該放寬金融準(zhǔn)入，留給商業(yè)性機(jī)構(gòu)。商業(yè)化經(jīng)營(yíng)無法提供服務(wù)的，如果確實(shí)需要金融服務(wù)，要通過財(cái)政的方式解決，這屬于政府職能。

在政策性的邊界切分清楚后，最政治性的就要政策性地去做。在政策性地實(shí)施的過程中，若發(fā)現(xiàn)可分離并能實(shí)現(xiàn)商業(yè)化操作的，可引導(dǎo)商業(yè)機(jī)構(gòu)去做，完全需要政策性扶持不可能剝離的部分，由政策持續(xù)介入。曾剛認(rèn)為，農(nóng)民貸款難跟中小企業(yè)融資難有相似之處，可以借鑒德國(guó)復(fù)興銀行經(jīng)驗(yàn)，選擇政策性銀行，嘗試建立農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)基金。

然而，在政策性金融領(lǐng)域，中國(guó)唯一的政策性銀行中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，定位搖擺不定，改革遲緩。一位參與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革人士透露，改革方案一稿已經(jīng)上報(bào)多年，至今未見改革動(dòng)向，改革方向仍不明晰。

國(guó)務(wù)院參事湯敏認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論顯示，市場(chǎng)不是萬能的，在一些領(lǐng)域有市場(chǎng)失敗。 而小農(nóng)戶貸款、 貧困地區(qū)的金融， 就是市場(chǎng)機(jī)制不靈的領(lǐng)域， 需要政府一定程度的有效干預(yù)。而中國(guó)農(nóng)村金融問題的癥結(jié)在于，一直未能劃定市場(chǎng)和政府的邊界。

顯然，相對(duì)于此前的技術(shù)及服務(wù)創(chuàng)新，農(nóng)村金融服務(wù)體系的搭建則重在制度創(chuàng)新。而目前麗水金融改革僅為人民銀行單向推動(dòng)，缺乏與其他部門的有效溝通與協(xié)調(diào)。

“溫州因危機(jī)觸發(fā)改革，而麗水改革水到渠成?！笨鬃娓f。2011年人民銀行麗水中支在總結(jié)麗水農(nóng)村金融創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提請(qǐng)麗水市政府，提出爭(zhēng)創(chuàng)“全國(guó)農(nóng)村金融改革試點(diǎn)”的設(shè)想，多次制定、修改和上報(bào)改革相關(guān)方案。

后經(jīng)人民銀行研究局現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和研究，基于前期點(diǎn)狀試點(diǎn)已取得一定成效，人民銀行同意麗水的申請(qǐng)?？梢娺@次改革試點(diǎn)并非人民銀行自上而下推動(dòng)，亦非最高決策層對(duì)農(nóng)村金融改革的統(tǒng)籌安排。上述人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，人民銀行啟動(dòng)這項(xiàng)工作，而金融改革涉及很多部門，不同部門要從各自角度推動(dòng)。

不過試點(diǎn)卻引起了國(guó)務(wù)院總理溫家寶重視，其在浙江調(diào)研期間，曾提及麗水農(nóng)村金融改革，希望麗水試點(diǎn)能提供具有借鑒意義的經(jīng)驗(yàn)。

推行差異化監(jiān)管

要構(gòu)建新型農(nóng)村金融組織體系，必然要求配套監(jiān)管制度的改革。而現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)前監(jiān)管政策及制度已在某種程度上表現(xiàn)出對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的不適應(yīng)性。

以村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管為例，為順應(yīng)國(guó)務(wù)院開放民營(yíng)資本進(jìn)入金融行業(yè)的政策，銀監(jiān)會(huì)將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行持股比例由20%降低至15%，但同時(shí)仍舊對(duì)村鎮(zhèn)銀行實(shí)行并表監(jiān)管。這意味著主發(fā)起行持有15%股權(quán)，需承擔(dān)100%責(zé)任，進(jìn)而造成村鎮(zhèn)銀行決策鏈條較長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)活力受限。

業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)，這真實(shí)反映了相關(guān)部門“重風(fēng)險(xiǎn)，輕發(fā)展”的思路。

而在麗水當(dāng)?shù)?，盡管農(nóng)村金融改革已搞得轟轟烈烈，但縣域金融監(jiān)管仍基本缺失。一位銀監(jiān)會(huì)麗水監(jiān)管分局中層人員坦言，隨著縣域及以下金融機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸增加，監(jiān)管壓力與日俱增，人手緊張、矛盾突出。

麗水面臨的金融監(jiān)管難題實(shí)為全局性難題。目前，基層監(jiān)管力量的不足已反向制約了農(nóng)村金融的發(fā)展。

上述中央農(nóng)村金融政策制定人士認(rèn)為，問題的癥結(jié)在于監(jiān)管和發(fā)展職責(zé)由同一部門承擔(dān)，相關(guān)部門必然因?yàn)榧蓱勶L(fēng)險(xiǎn)而限制發(fā)展。解決之道是，將監(jiān)管和發(fā)展職責(zé)賦予不同部門，制定一整套有別于城市金融的差異化監(jiān)管制度。

首先，在監(jiān)管制度方面，農(nóng)村金融和城市金融有著本質(zhì)的差異，目前農(nóng)村金融監(jiān)管套用城市金融監(jiān)管制度，錯(cuò)位明顯，要根據(jù)不同金融活動(dòng)的特質(zhì)制定不同監(jiān)管制度。例如提高農(nóng)戶貸款的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，降低銀行資本的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，從監(jiān)管層面去引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村。

其次，對(duì)于監(jiān)管人手不足的難題，一方面可以著力增加人手；另一方面不防嘗試將縣域及以下銀行、保險(xiǎn)、證券等金融領(lǐng)域監(jiān)管責(zé)任集中統(tǒng)一歸入人民銀行系統(tǒng)，由人民銀行代為監(jiān)管。因?yàn)樵诳h域人民銀行通常有20名-30名工作人員，人手充足?；蛘呦路胖醒氡O(jiān)管權(quán)至地方，采取“誰審批、誰監(jiān)管、誰擔(dān)責(zé)”的兩級(jí)金融監(jiān)管制度。

長(zhǎng)期以來，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)自上而下縣域垂直的監(jiān)管體系，無法深入到縣域及以下，只有部分縣域設(shè)有銀監(jiān)會(huì)辦事處，但監(jiān)管職責(zé)仍依賴于地方銀監(jiān)分局的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。

此外，小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展一定要輔之以市場(chǎng)退出機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管和市場(chǎng)退出機(jī)制這兩條缺一不可，人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，不能因?yàn)楸O(jiān)管力量不足而限制中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。另外，存款保險(xiǎn)制度的建立和金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制也是一種監(jiān)管的補(bǔ)充，可以減輕監(jiān)管部門的監(jiān)管壓力。

事實(shí)上，推動(dòng)農(nóng)村金融改革，除了相關(guān)金融部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、共同協(xié)作，還需打通財(cái)政、農(nóng)業(yè)等關(guān)聯(lián)部門，在更高層面形成統(tǒng)籌安排，出臺(tái)配套政策。麗水試點(diǎn)方案明確提出，要注重財(cái)稅政策、貨幣政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策等之間的協(xié)調(diào)配套。加大各相關(guān)部門之間的協(xié)作力度，調(diào)動(dòng)和激發(fā)金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門參與農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的積極性。

據(jù)了解，在潘功勝10月初調(diào)研結(jié)束后，已試圖解決部門協(xié)調(diào)問題。據(jù)悉，潘功勝與浙江省副省長(zhǎng)朱從玖已達(dá)成初步意向，同意提升麗水金融改革協(xié)調(diào)層級(jí)至省政府和人民銀行，初步明確由潘功勝和朱從玖出任相關(guān)牽頭人。如此一來，麗水農(nóng)村金融改革有望獲得更大的空間和支持。

麗水農(nóng)村金融改革剛剛啟動(dòng)，局部性的改革能否成為推動(dòng)全局性農(nóng)村金融改革的樣本，尚需進(jìn)一步觀察。一位決策層人士總結(jié)稱，回顧過去十年中國(guó)農(nóng)村金融改革歷程，相關(guān)部門改革推進(jìn)遲緩，尚未獲得突破性進(jìn)展，改革不盡如人意，甚至尚未“破題”?？梢娢磥磙r(nóng)村金融改革任務(wù)依然繁重而艱巨。

用人民銀行麗水中支行長(zhǎng)孔祖根的話說，目前，麗水農(nóng)村金改 “只是在自留地里面自行摸索，尚未突破現(xiàn)有的政策和法律”。金融改革停留在服務(wù)方式和手段的創(chuàng)新，缺乏頂層設(shè)計(jì)和制度安排，這是今年以來全國(guó)各地區(qū)域性改革的共性，亦是此類金融改革遇到的最大瓶頸。

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式、縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵階段，農(nóng)村金融在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革中發(fā)揮著核心作用，農(nóng)村金融改革的成敗一定程度上左右著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革成效。如此看來，決策層及相關(guān)部門迫切需要全面梳理和權(quán)衡政策得失，重新調(diào)整改革思路和方向。