全世界最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)已在中國顯出雛形。

此前三年間，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（下稱新農(nóng)保）、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（下稱城居保）的迅速推廣，成為這張巨網(wǎng)得以成形的關(guān)鍵。10月25日，人力資源和社會保障部發(fā)言人尹成基宣布，中國所有行政縣全部推行了新農(nóng)保和城居保，參保人數(shù)達到4.49億，其中領(lǐng)取養(yǎng)老金的60歲以上老人有1.24億人。

到今年底，中國要實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保全覆蓋，這是本屆政府最后一年的工作重點?！斑@項任務(wù)已基本完成?！?0月底，人社部一名官員表示。

自1997年始建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，是現(xiàn)行養(yǎng)老保險的主體——截至2012年9月，參保人數(shù)達到2.99億人。

然而，在長達十余年的時間里，農(nóng)民、城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)者，卻始終游離在養(yǎng)保障的大門之外。對他們來說，個人積蓄和家庭贍養(yǎng)，仍是晚年生活的主要經(jīng)濟來源。

“國家基本養(yǎng)老保險制度，若長期只能保護一小半人群，其合法性將被削減?！敝袊缈圃菏澜缟鐣Ｕ现行闹魅梧嵄恼f。

2009年底，新農(nóng)保制度建立，并在三年間擴張到全國所有行政縣。2011年，針對數(shù)千萬城鎮(zhèn)非正規(guī)部門就業(yè)者和無業(yè)居民的城居保制度亦在全國鋪開。

新農(nóng)保吸收了大量參保者的同時，也沿襲了中國基本養(yǎng)老保險制度的諸多痼疾。比如，基金多分散在縣級，導致人員流動下保險接續(xù)困難，基金增值無門、實質(zhì)貶值，以及監(jiān)管乏力等。而新農(nóng)保中半強制參保的“捆綁條款”，引起許多農(nóng)民反感，加之目前的制度設(shè)計激勵性缺失，老農(nóng)保無疾而終的陰影未完全散去，農(nóng)民對新制度普遍信心不足。

擴大養(yǎng)老覆蓋面高歌猛進之時，對養(yǎng)老制度本身，也到了重新反思的時刻。

“擴面”疾進

2009年9月7日，《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（下稱《指導意見》）對外發(fā)布，新農(nóng)保就此起步。

新農(nóng)保借鑒了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的結(jié)構(gòu)，實行個人、統(tǒng)籌雙賬戶結(jié)構(gòu)，所需資金來自個人繳費、集體補助、政府補貼。其中，個人繳費從每年100元至500元分為五檔，參保人自愿選擇，地方政府對個人賬戶給予最少每年30元的補貼，共同記入個人賬戶，參保人年滿60歲后按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。

此外，目前已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)民，每月可直接領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這部分資金，在中西部地區(qū)由中央財政全額承擔，在東部地區(qū)，中央財政承擔50%。

為爭取中央財政轉(zhuǎn)移支付，地方對新農(nóng)保試點熱情頗高，到2010年6月，即推廣至320個試點縣和4個直轄市，參保人數(shù)5965萬人，其中有1697萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。受到鼓舞之后，中央決定擴大新農(nóng)保試點，2010年9月30日，經(jīng)國務(wù)院批復，全國其他25個省、自治區(qū)341個縣和4個直轄市普遍擴大試點，到2011年底，試點擴大至全國1900多個縣。

2012年初，全國“兩會”后，新農(nóng)保推廣力度更大，已成政治任務(wù)，在自上而下的行政體系內(nèi)，更多的縣被動員進入新農(nóng)保制度之內(nèi)。

“廳長親自寫動員信給市長、州長。雖是自愿試點，但對未進入試點的地區(qū)還搞通報批評，地方上也有反感?！焙鲜∪松鐝d一名官員稱。

像其他自上而下的制度安排一樣，政治任務(wù)掛帥，政策本意難免在執(zhí)行中被扭曲。

回顧十余年前，在“老農(nóng)保”推廣之時，為求政績，部分地方就曾將參保與領(lǐng)取結(jié)婚證等公共服務(wù)掛鉤，迫使農(nóng)民參保；如今，在新農(nóng)?？蚣芟?，類似的故事也在重演。

按照國務(wù)院《指導意見》，已年滿60周歲的農(nóng)村居民不用繳費，可以直接按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。人社部農(nóng)村社會保險司副司長董英申解釋說，文件之所以做出這樣的表述，是想鼓勵更多人加入新農(nóng)保體系。他表示，新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金在本質(zhì)上是普惠的福利制度，無論子女是否繳費，只要年滿60周歲的農(nóng)民，皆可領(lǐng)取。

實際上，在新農(nóng)保制度設(shè)計之初，該條款即被稱為“捆綁機制”。有學者表示，雖然“捆綁機制”出發(fā)點是引導青壯年農(nóng)民參保、體現(xiàn)子女對老人的贍養(yǎng)義務(wù)，但這是對自愿參保基本原則的侵犯，也違背了新農(nóng)保普惠制的基本原理。

批評之聲未絕，在大多數(shù)省份，“應當參?！币堰M一步被扭曲為“必須參保”——60歲以上老人若想領(lǐng)取養(yǎng)老金，子女必須繳費。

比如，湖南省規(guī)定，農(nóng)村的60歲以上老人若想領(lǐng)取養(yǎng)老金，其戶籍同在本村的子女，必須參保并繳費，但子女若已加入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險等其他險種，憑借證明可不必參保。

而在安徽某縣，即使已加入職工養(yǎng)老保險的子女，也被強迫加入新農(nóng)保。該縣30歲的秦曉紅在北京工作多年，并加入了職工養(yǎng)老保險，但為讓家中父母享受養(yǎng)老金，不得已又在安徽老家再繳一份新農(nóng)保。

“這不公平，政策宣傳的時候明明說60歲以上自動領(lǐng)取?！遍L沙市的周意平甚至懷疑，自己所領(lǐng)養(yǎng)老金，是從兒子繳納的保費中挪過來的，并不來自地方財政。

2012年河北省人社廳的一項課題研究顯示，在對河北鹿泉市農(nóng)民的實地走訪中，74%受訪者認為，“子女必須繳費”的規(guī)定不合理，不但違背自愿原則，且引發(fā)家庭矛盾，子女越多的家庭矛盾越大。

除此之外，各地為推進新農(nóng)保覆蓋面，自創(chuàng)了更多強制措施。據(jù)中國之聲報道，2011年，山西運城市鹽湖區(qū)將參與新農(nóng)保與領(lǐng)取過冬煤捆綁，不加入則不得領(lǐng)取。

2011年7月1日，籌資模式、繳費標準與新農(nóng)保如出一轍的城居保試點正式啟動。該制度的目標人群為城鎮(zhèn)居民中未進入職工基本養(yǎng)老保險的數(shù)千萬人口。其中，60歲以上老人約2000萬人。同樣，新農(nóng)保“捆綁機制”也被引入到城居保中——符合參保條件的子女應當參保繳費。

2012年10月25日，人社部宣布，新農(nóng)保和城居保已推廣到中國所有縣級行政區(qū)，這意味著，今年底前實現(xiàn)制度全覆蓋已無懸念。但是一味追求擴大覆蓋面，卻可能帶來另外的麻煩，這已有前車之鑒。

2008年，遼寧省在全省范圍內(nèi)展開“擴面征繳專項行動”，要求在當年底基本實現(xiàn)所有企業(yè)、從業(yè)人員 “應保盡保、應收盡收”，并明確“擴面征繳”為市長負責制，須與省政府簽訂責任狀，“擴面征繳”完成情況成為考核各級政府的重要指標。

壓力之下，包括丹東在內(nèi)的一些城市，將并不符合條件的農(nóng)民也納入“擴面”范圍。一些農(nóng)民甚至通過參保資格造假、冒充企業(yè)員工參?；蛑苯踊ㄥX購買參保資格。

擴面征繳雖然獲得了更多的資金，一定程度上緩解了養(yǎng)老金的給付壓力，但過度補繳，也造成了退休高峰的提前來臨，對地方形成沉重包袱。從2011年1月1日以后，丹東市部分新退休老人發(fā)現(xiàn)自己領(lǐng)到手的養(yǎng)老金縮水一半，引發(fā)上訪潮。

流動性闕如

具有強制性的“捆綁條款”，也從側(cè)面反映出新農(nóng)保對于年輕人的吸引力闕如。

據(jù)湖南省人社廳提供的數(shù)據(jù)，雖歷經(jīng)數(shù)次動員，該省16歲-35歲的年輕農(nóng)民中，只有20%加入了新農(nóng)保，其他省份的情況也類似。

究其根本原因：新農(nóng)保自身存在制度缺陷，客觀上限制人員流動，導致人們的參保積極性不高。

中國的養(yǎng)老保險制度中，職工基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)保和城居保三大體系的基本結(jié)構(gòu)、籌資渠道、基金賬戶各自獨立，互相之間無法轉(zhuǎn)移接續(xù)，即使是同一險種之中，也難以跨省接續(xù)。為此，2009年中央曾出臺辦法，解決職工基本養(yǎng)老保險的跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，但對不同險種之間的對接，此前卻一直沒有解決方案。

而中國農(nóng)村的一個普遍現(xiàn)實是，年輕農(nóng)民大量外出打工，流動頻繁，流動人口超過2億。險種之間無法接續(xù)的現(xiàn)實后果就是，一位農(nóng)民在戶籍地加入新農(nóng)保，數(shù)年后，若其轉(zhuǎn)去大城市打工，加入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，不但此前繳費無法攜帶，只有留在當?shù)?，而其繳費年限也將從零開始計算，對日后領(lǐng)取養(yǎng)老金將造成損失。

除去各險種之間對接無門。新農(nóng)保面臨的另一問題在于，基金統(tǒng)籌層次很低，多為縣級，養(yǎng)老基金在哪一級統(tǒng)籌，意味著個人賬戶的錢存在哪一級財政專戶。新農(nóng)保個人賬戶由兩部分組成——個人繳費與地方財政補貼，當農(nóng)民離開參保所在縣，地方政府顯然不愿其帶走歷年補貼。這意味著，農(nóng)民在本省各縣之間轉(zhuǎn)移，基金也無法攜帶。

“擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，要協(xié)調(diào)社保制度與財政制度之間的關(guān)系，打通各制度之間的通道，建立對接的規(guī)則。”鄭秉文表示，這一改革，需要打破分灶吃飯的財政壁壘，提高統(tǒng)籌層級。

實際上，決策層對這一問題已有所考慮。11月26日，人力資源社會保障部發(fā)布通知，對《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見。這個文件對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、城居保繳費人群之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)做出規(guī)定。其基本原則是，個人賬戶儲蓄額可以全部攜帶并軌，但在繳費年限計算上，職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入新農(nóng)保、城居保，原繳費年限可以直接承認接續(xù)，但新農(nóng)保、城居保轉(zhuǎn)入職工保險的，年限不得累計計算。

“這是一個就下不就上的政策?！敝袊嗣翊髮W公共管理學院教授李珍分析，由于城鎮(zhèn)職工保險待遇水平高，向待遇低的新農(nóng)保等險種轉(zhuǎn)可以被承認，反向則不行。這是出于保護城鎮(zhèn)職工保險基金不崩潰、免除政府負擔的現(xiàn)實選擇，但中國的普遍現(xiàn)實是農(nóng)民工大量涌向城鎮(zhèn)，人群流動方向是向上流動，而養(yǎng)老保險的安排只支持了單向流動，并不支持向上流動?！按蛲藛蜗蛲ǖ酪彩呛檬?，但由于政府未做額外的資金支持，也不滿足最迫切的向上流動需要，這一新政未必能解決現(xiàn)有矛盾。”李珍說。

此外，中國還有1億-2億非正規(guī)部門就業(yè)的勞動者，包括小商販、環(huán)衛(wèi)工人等，這部分人在城市運轉(zhuǎn)中不可或缺，卻無固定雇主，無法進入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，而他們中的大多數(shù)戶籍仍在老家農(nóng)村，因而也沒有資格加入城市居民養(yǎng)老保險。對他們來說，唯一可選擇的便是在農(nóng)村加入新農(nóng)保。然而，這一人群已在實際上融入城市生活，新農(nóng)保既不便攜，保障又低，缺乏參保吸引力。

最終的結(jié)果就是，這部分人中的大多數(shù)，游離于整個養(yǎng)老體系之外，成為沒有保障的人群。

“需要保障的人加入不進來，是這個制度最尷尬的地方?！编嵄恼f。

需要看到，養(yǎng)老保險仍以戶籍作為識別標準，在實際上阻礙了流動人口的參保積極性。

對此，只有進行戶籍、土地、養(yǎng)老制度的綜合改革，才能真正釋放經(jīng)濟活動、將農(nóng)民從土地中解放出來，而靠單一的低水平養(yǎng)老制度，無法提供有效的生活保障。

保障水平過低

在解決農(nóng)民養(yǎng)老的問題上，中國曾有過失敗的嘗試與教訓，對今天的政策實施依然具有鏡鑒價值。

上世紀90年代初時，中國推廣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（下稱老農(nóng)保）。到1997年，全國老農(nóng)?；鸱e累金額140億元，參保人數(shù)超過8000萬，覆蓋中國農(nóng)村人口的10%。

老農(nóng)保由政府主導，以縣級為單位實施。農(nóng)民個人繳費為主，集體給予補助，繳費分十個檔次，月繳費最低2元，最高20元，也可以一次性交費，個人和集體的繳費全部進入個人養(yǎng)老基金賬戶。農(nóng)民60歲后，可按照個人賬戶積累額領(lǐng)取養(yǎng)老金。

該制度的先天缺陷在于，方案不承諾政府投入，實行完全積累的個人賬戶，本質(zhì)上類似儲蓄制度，且保障水平過低，農(nóng)民沒有參與積極性，最終，老農(nóng)保實行數(shù)年后退出歷史舞臺。

自1999年起，中央開始在全國范圍對老農(nóng)保清理整頓，其中中西部省份的做法多為簡單退還本金，連利息也未曾支付。

十多年后的今天，對老農(nóng)保的清理還未完成，近年仍有農(nóng)民每月領(lǐng)到2元養(yǎng)老金的消息見諸報道。

現(xiàn)行的新農(nóng)保與老農(nóng)保相比，籌資來源和水平已不可同日而語，但保障水平低，仍是其面臨的最大問題。

“不知道30多年后我老了，這筆錢還有多少?！遍L沙市25歲的出租車司機俞文剛說。

這是一種普遍的擔憂。對年滿60歲以上的農(nóng)民來說，其領(lǐng)取的養(yǎng)老金，視各地財政補貼不同各有差異，但基本在100元上下。譬如湖南長沙農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月70元，而廣東佛山則為130元，這僅相當于當?shù)剞r(nóng)民月均收入的10%左右。

替代率，也就是養(yǎng)老金占勞動者工資的比例，是衡量養(yǎng)老保障水平的重要參數(shù)。目前，職工基本養(yǎng)老保險的替代率為40%左右，尚未達到制度設(shè)計預期60%的目標，與之相比，新農(nóng)保10%的養(yǎng)老金替代率更是過低。

對正在繳費的參保人來說，情況也不樂觀。在湖南，按照目前公式，參保人按最低的100元檔繳費15年后，未來所領(lǐng)養(yǎng)老金為每月85元，而按照最高檔繳費500元計算，未來養(yǎng)老金也僅為130元。

中國人民大學老年學研究所所長杜鵬的一份調(diào)研報告顯示，2010年，中國城市老年人中，有66.3%的老年人主要依靠養(yǎng)老金生活，但在農(nóng)村，能夠依靠養(yǎng)老金作為主要收入來源的老年人僅為4.6%。

當然，高養(yǎng)老金水平，就需要高繳費來支撐，新農(nóng)保中也設(shè)置了“多繳多得”的制度激勵，但實際情況基本落空。新農(nóng)保個人賬戶年度設(shè)置了100元至500元五檔，但絕大部分參保人都選擇了每年100元的最低繳費檔?！敦斀?jīng)》記者了解到，在湖南，95%參保人選擇了最低檔。

在目前的制度安排中，個人繳費之外，地方政府還會提供最少每年30元的補貼，一齊記入個人賬戶。在湖南等地，個人繳費檔次每提高一檔，政府補貼增加5元，50元封頂。這意味著，個人選擇100元最低檔，可以得到30%的政府補貼，而選擇500元最高檔，卻只能得到10%（50元）的補貼，也就是說繳費越多，補貼率越低。

同時，對于選擇較高繳費檔的參保人，由于補貼低，其個人賬戶實質(zhì)上成了強制儲蓄制度。個人賬戶儲存額目前參照一年期存款利率計息，結(jié)果是，面對較高的通脹率，農(nóng)民繳出的保費其實是在貶值。

“目前低收益率、低替代率的局面若不改變，二三十年后，新農(nóng)?？峙聦⒅氐咐限r(nóng)保覆轍?！编嵄膿鷳n地說，根據(jù)目前的城鎮(zhèn)化速率，到2030年城鎮(zhèn)化率達到65%，還有35%的人口常住農(nóng)村，而那時，新生代農(nóng)民工基本進入50多歲，即將開始支取養(yǎng)老金，過低的保障水平，將帶來嚴重的社會問題。

對于保障水平過低的質(zhì)疑，政府的解釋是，新農(nóng)保是與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，共同保障農(nóng)村老人基本生活?！稗r(nóng)村老人往往60歲以后還有勞動收入，不會只依賴養(yǎng)老保險，所以制度設(shè)計的保障水平比企業(yè)職工基本養(yǎng)老要低?！焙鲜∥h校副校長鄧微分析。

但事實上，農(nóng)村人口的老齡化壓力甚至大于城市。截至2011年的數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村人口老齡化水平已達到15.4%，高于城市老齡化程度。而且，由于大量年輕人從農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷徙，鄉(xiāng)村普遍“空心化”，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭贍養(yǎng)功能也在大幅削弱。

隱形財政壓力

綜觀新農(nóng)保的制度設(shè)計，與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度有很大不同，后者更接近一個社會保險制度，追求系統(tǒng)內(nèi)的財務(wù)平衡，而前者實際是財政補貼支撐的普惠型福利制度與個人強制儲蓄的結(jié)合，基金由個人賬戶構(gòu)成，完全積累，不在社會成員間共享，不用于當期支付。由此可見，這一制度的持續(xù)，依靠的是各級財政的持續(xù)、不斷投入。

新農(nóng)保吸取了老農(nóng)保的一個教訓：自建立之初就明確政府投入，其中又以中央財政為投入主體。自2009年至今的三年間，中央財政向新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金投入1100億元，各級地方財政投入繳費補貼300多億元。

鑒于目前新農(nóng)保的低保障水平，對主要承擔支付的中央財政來說，當前負擔尚不算重?！懊磕陰装賰|元，中央財政拿得出來?！倍⑸暾f。根據(jù)測算，近年，即使中央財政負擔的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保持每年10%的上調(diào)，也只占當年財政收入的1%。

上海財經(jīng)大學教授楊翠迎的測算也得出相似結(jié)論，按照現(xiàn)行財政規(guī)模與增長速度，中央財政負擔基礎(chǔ)養(yǎng)老金并不困難。問題在于尚未建立資金來源的預算機制，缺乏制度保障，所以對于明顯偏低的每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金來說，應按何種標準、何種時間上調(diào)，不夠明確。

不過，由于各地財政水平不同，當新農(nóng)保全面鋪開，欠發(fā)達地區(qū)的投入將出現(xiàn)困難。

以西藏為例，當制度覆蓋10%人口時，補貼占地方財政收入比為0.27%，當覆蓋人口達到50%，補貼占收入比則擴大至1.35%。而在山東臨沂市蘭山縣，由于人均財政收入不足200元，新農(nóng)保所需補貼資金達到了縣級財政的12%。這些比例對貧困地區(qū)的財政而言，可謂沉重。

長遠來看，新農(nóng)保還存在隱形財政壓力。當前個人賬戶計發(fā)辦法是總余額除以139個月，按月領(lǐng)取。也就是說，參保人自60歲起至72歲，資金將全部領(lǐng)取完畢，之后，政府必須負擔起個人72歲之后所有的養(yǎng)老金支付。

對于本應自身財務(wù)平衡的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險來說，目前完全無法擺脫財政依賴——由于存在缺口，仍需財政轉(zhuǎn)移支付，其投入可持續(xù)性壓力更大。

歐債危機之后，學界普遍認為，可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，應當以精算基礎(chǔ)上的財務(wù)平衡為追求，在保險制度與國家財政之間設(shè)置防火墻，以免財政不斷投入的無底洞，將國家經(jīng)濟拖入深淵?！拔磥砝淆g化壓力巨大，對養(yǎng)老保險遠期財政投入的可持續(xù)性，需要引入精算?！币晃簧鐣Ｕ蠈W者建議。

基金監(jiān)管風險

除了財政投入需要精算、納入預算管理之外。目前的新農(nóng)保個人賬戶基金，還面臨監(jiān)管風險。

中國企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶空賬的問題，已飽受爭議，因此，新農(nóng)保制度建立之初，中央便要求其個人賬戶必須做實，不得用于養(yǎng)老金發(fā)放。但由于目前新農(nóng)?；鸲嘣诳h級進行管理，監(jiān)管很難到位。

人社部一名官員對《財經(jīng)》記者表示，在督查中，人社部曾發(fā)現(xiàn)有地方將新農(nóng)保個人賬戶資金用于60歲以上老人的新農(nóng)保養(yǎng)老金發(fā)放，“地方上一時沒錢，財政資金又尚未到位，因此出現(xiàn)挪用?！?011年，內(nèi)蒙古人社廳曾向全區(qū)各盟市發(fā)出通告，催促其將財政資金足額下?lián)?，嚴禁挪用個人賬戶基金支付養(yǎng)老金。

此外，在對湖南等地的采訪中，《財經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村人口分散，新農(nóng)保擴面工作繁重、而縣鄉(xiāng)社保部門普遍人手欠缺、工作經(jīng)費無保障，導致基層社保部門怨言頗多，在財政預算支持不到位的情況下，存放在縣級的新農(nóng)?；?，有可能被挪做工作經(jīng)費的風險。

而且，現(xiàn)行新農(nóng)保制度決定了地方上報的人數(shù)越多，中央撥付的財政資金越多，天然存在道德風險和博弈，而自上而下的監(jiān)管卻掌握真實情況。制度實施三年來，廣東等地就多次發(fā)生已去世的被農(nóng)民寫入養(yǎng)老金申領(lǐng)名單，套取中央財政資金事件。

湖南人社廳官員也承認，基層確有類似情況，該廳農(nóng)保中心僅有四人編制，難以逐個核查，目前的做法，僅是參照鄉(xiāng)村人口歷年死亡率進行估算?！耙话汔l(xiāng)村人口死亡率是3%，若某縣上報一年都沒有死人，多半是將死者名單混入了領(lǐng)取名單。除此之外，我們沒有別的核查手段?！?/p>

一位不愿具名的學者認為，“實踐中，新農(nóng)保個人賬戶最大的方便是地方政府和相關(guān)部門可以將年輕農(nóng)民的繳費用于已滿60歲老年人的養(yǎng)老金支出，這樣政府既可建立一個社會養(yǎng)老保險制度，又無須真正支出?！?/p>

這位學者認為：“若整個基金監(jiān)管的制度沒有根本改變，地方政府的支付壓力又現(xiàn)實存在，就有理由懷疑，企業(yè)職工個人賬戶被挪用的情況，在新農(nóng)保中也會出現(xiàn)?！?/p>

2012年8月，審計署發(fā)布“全國社會保障資金審計結(jié)果”，對新農(nóng)保、城居保的審計發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)擴大范圍支出或違規(guī)運營養(yǎng)老保險基金2.37億元。其中，用于基層經(jīng)辦機構(gòu)等單位工作經(jīng)費629.31萬元；委托理財2.3億元。2個省本級、34個市本級和400個縣的經(jīng)辦機構(gòu)審核不夠嚴格，向30.21萬名不符合條件的人員發(fā)放養(yǎng)老保險待遇6179.6萬元。

審計署公告還表示，這其中的部分資金已無法追回。

反思個人賬戶

隨著問題的暴露，對中國養(yǎng)老保險的基本制度設(shè)計的反思也已開始。

目前，從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城居保到新農(nóng)保，各類險種都借鑒了同一種結(jié)構(gòu)——政府補貼與個人繳費結(jié)合，個人繳費部分積累成個人賬戶，退休后按月發(fā)放。該制度設(shè)立之初，被認為結(jié)合了世界社保潮流，個人賬戶的存在，可以部分解脫政府責任，投資運營的收益又可抵抗通脹風險。

但是，為什么現(xiàn)實運行中，中國的個人賬戶制度基本失效呢？

一方面，對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險而言，由于在新老制度轉(zhuǎn)軌時，政府未承擔轉(zhuǎn)軌成本，而寄希望于制度本身消化歷史負擔，造成個人賬戶普遍被挪用做當下養(yǎng)老金發(fā)放，形成萬億空賬。

雖然中央自2000年起開始做實個人賬戶，但結(jié)果不盡如人意。以首批試點省份遼寧為例，截至2010年，該省個人賬戶做實資金達700億元，但作為老工業(yè)基地，遼寧每年養(yǎng)老金發(fā)放的缺口在100億元左右，中央每年給予財政補貼僅為24億元，為解決支付難題，遼寧重新挪用尚未做實的個人賬戶，用以當期養(yǎng)老金發(fā)放。“這意味著，做實個人賬戶的努力已經(jīng)失敗?！编嵄恼f。

個人賬戶的設(shè)計，在澳大利亞等國曾被證明有效，究其原因：一是個人賬戶結(jié)余基金進入資本市場投資運營，以獲得增值；二是該國通脹率與平均工資增長率都十分溫和，在2%-3%之間，基金收益可以對抗通脹風險。

但反觀中國，基金投資運營辦法仍未出臺，個人賬戶結(jié)余資金只能在銀行中沉睡，坐看貶值。

近年來，多位社保專家都開始批評個人賬戶制度，并建議重新考慮“名義賬戶”的可能性。所謂“名義賬戶”，即改變中國現(xiàn)行的個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶分立的方式，社保賬戶變成一個賬戶，將企業(yè)和個人繳費皆記入個人賬戶。其最大的好處在于，個人賬戶“空賬”的問題不復存在——兩種賬戶合一，即不存在挪用的問題，從而減輕少了中國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金累積制過渡改革成本。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，廢除個人賬戶，目前并未納入政策制定者考慮之中。未來的改革方向，還是強化既有路徑。若個人賬戶繼續(xù)存在，激活其保值增值能力就不可或缺，且顯得格外迫切。

按照鄭秉文的推算，以銀行存款為主的投資體制下，中國養(yǎng)老保險基金獲得的年均收益率不到2%，但過去11年間，中國年均通貨膨脹率高達2.47%，以此推算，養(yǎng)老保險基金的損失約6000億元。

目前全國新農(nóng)保個人賬戶結(jié)余已經(jīng)達到1500多億元，但其收益率還不足2%，基金結(jié)余的貶值也不可避免。

對此，武漢大學社會保障研究中心的鄧大松等人撰文建議，未來必須提高新農(nóng)保基金統(tǒng)籌層級，各省新農(nóng)保管理機構(gòu)作為委托人，按照市場化方式，委托專業(yè)機構(gòu)投資，并由商業(yè)銀行托管。這一點，需要中央通盤考慮，在未來的養(yǎng)老基金運營投資辦法中，做出安排。

全國統(tǒng)籌有多遠

“目前政府宣稱的全覆蓋只是個幻影，這道社保網(wǎng)織得遠不夠牢固?！币晃簧绫W者評價，各養(yǎng)老保險險種之間、養(yǎng)老保險與其他救濟之間銜接不暢、還有大量人群游離在制度之外，是不爭的事實。

在鄭秉文看來，要改變現(xiàn)狀，需要打破分灶吃飯的財政壁壘，提高統(tǒng)籌層級。

無論是破除流動性障礙，還是基金投資運營，究其解決辦法，提高統(tǒng)籌層級，將基金所有權(quán)上提，破除大量沉淀于縣級的現(xiàn)狀，提高可監(jiān)控性，都是改革的基礎(chǔ)。

中國社會保障學會副會長何平認為，一般來講，養(yǎng)老保險基金收支的平衡和風控能力與統(tǒng)籌層次的提升正相關(guān)，由市統(tǒng)籌到省統(tǒng)籌，再到全國統(tǒng)籌，逐步擴大養(yǎng)老保險基金調(diào)劑范圍，可以提升基金支付的保障功能。養(yǎng)老金支付管理的高度集中，也有助于防止雙重參保、騙取養(yǎng)老金等情況的發(fā)生。

就這一點，湖南的嘗試頗受中央肯定。在2009年初新農(nóng)保試行之初，該省即確定了“省級統(tǒng)籌”方針。具體來說，就是各市、縣人社部門僅為經(jīng)辦機構(gòu)，負責人員統(tǒng)計，收取繳費，與養(yǎng)老金發(fā)放，所收個人賬戶資金存入同級財政專戶，但每年底，各市、縣專戶的資金，均需統(tǒng)一上解至省財政專戶，不得截留。試行三年來，湖南新農(nóng)保個人賬戶資金總計50億元，除2012年尚未上解外，目前已有20億元存入省專戶。

“這意味著，農(nóng)民在省內(nèi)自由流動，基金可以攜帶，因為只涉及結(jié)算問題，不必將錢取出再存入?！焙鲜∪吮d人士解釋說。他也承認，地方上對這種做法亦有怨言，為求折中，方案未要求資金實時上繳，僅一年一交，“錢得在地方上放一年，否則他們沒有積極性?！?/p>

并非所有省份都能做到省級統(tǒng)籌。目前大多數(shù)的新農(nóng)保個人賬戶資金，還留在縣級財政。而中央呼吁多年的養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，涉及中央、地方多層博弈、牽涉利益面太廣，遲遲沒有實質(zhì)動作。

學界分析認為，在目前中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距巨大的情況下，高統(tǒng)籌層次面臨現(xiàn)實難題?！坝绣X的地方不愿意交上去，沒錢的地方特別愿意把受益人都交上去，甩掉責任，各地利益目標不同，意愿大小不同?！编嵄恼f。

哪一級統(tǒng)籌，就意味著哪一級政府要承擔養(yǎng)老金發(fā)放的全部責任，因此，盡管中央呼吁多年，省級政府提高統(tǒng)籌的意愿始終不高。