作為中共十八大報告提及的“生態(tài)文明”議題中的重要組成部分，“要給農業(yè)留下更多良田”這一表態(tài)，源自中國日益增加的糧食自給壓力。2012年，中國實現(xiàn)糧食產量“九連增”，但這一態(tài)勢還能持續(xù)多久、增產可能無法滿足需求等問題，令多方人士寢食不安。

為維護糧食安全，從2001年起，中國開始實施以農村耕地為重點的土地整治。但與“千方百計”守住18億畝耕地紅線相比，中國耕地質量的提升，仍處于“有想法、少辦法”的階段。

過去十多年，中國通過土地整治建成的旱澇保收高標準基本農田（下稱高基農田）為2億畝，照此速率，18億畝耕地全部整治完畢，需近百年時間。

據(jù)國務院2012年3月批復的《全國土地整治規(guī)劃（2011——2015年）》，中國土地整治有望大大提速：“十二五”期間，中國將新建4億畝高基農田、新增2400萬畝耕地。以數(shù)字計算，此期間中國每年新建的高基農田數(shù)量，將是之前十年間每年新建數(shù)量的4倍。

數(shù)字目標的激增，更加突顯整治資金短缺的痼疾。地方政府缺乏激勵，不愿為中央政府層面關注的糧食安全目標埋單，資金來源有限且波動性頗強等原因造成的“差錢”，是造成之前十年土地整治“蝸行”的最大掣肘，而在新一輪規(guī)劃中，這一問題懸而未決。上述各項 “加碼”的規(guī)劃任務，有可能無法實現(xiàn)。

按照現(xiàn)有的整治資金投入模式，僅新建4億畝高基農田一項，缺口已達750億元。此外，目前的整治資金體系中，并未考慮必需的維護費用。隨時間推移，費用缺口將日益增大。如不及時解決，現(xiàn)有的土地整治成果也將付諸東流。

在多重不利因素牽絆下，中國如何給農業(yè)留下更多良田，仍待求解。

“良田”目標被激增

中國現(xiàn)有的18億畝耕地中，到底有多少良田，多年來一直是筆糊涂賬。

按照水利部統(tǒng)計標準，擁有基礎性水利條件的耕地可稱為良田。照此計算，中國現(xiàn)有良田總數(shù)約為8億畝-9億畝。但在學界看來，僅以是否擁有“基礎性水利條件”作為良田衡量標準過于粗疏。據(jù)學界測算，中國真正能夠滿足“旱澇保收”這一標準的耕地，可能為4億畝-5億畝。

國土部的標準更為嚴格。據(jù)該部2009年完成的《中國耕地質量等級調查與評定》顯示：假如將土地分為15個等級，目前全國耕地質量平均等別為9.8等，等級總體偏低。優(yōu)、高等地僅占耕地總面積的33%。

為提高耕地質量、增加良田數(shù)量，1998年頒布的《土地管理法》提出，“國家鼓勵土地整治”。從2001年起，第一輪《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001——2010年）》開始編制實施。之后十年間，通過土地整治建成的高基農田數(shù)量為2億多畝，新增耕地4200多萬畝。

就實現(xiàn)途徑來看，土地整治包括三個方面：一是整理，讓低效土地得到高效利用，主要指高基農田建設；二是復墾，讓生產建設過程中被破壞的土地恢復功能；最后是針對宜農未利用地進行開發(fā)，使之具備利用功能。

2012年3月，中國土地整治的第二個規(guī)劃即《全國土地整治規(guī)劃（2011——2015年）》（下稱《規(guī)劃》）由國務院發(fā)布。

《規(guī)劃》提出了各級地方政府要完成的兩道“必答題”：“十二五”期間，中國將再建4億畝高基農田、新增2400萬畝耕地。除此之外，礦區(qū)等損毀土地復墾的速度亦須加快。

以《規(guī)劃》數(shù)字計算，“十二五”期間每年新建的高基農田數(shù)量，將是之前十年間每年新建數(shù)量的4倍。如此提速，背后有多重原因。

從維護糧食安全角度來說，土地整治可挖掘中國有效耕地面積1億畝以上，至少增產500億公斤糧食。而整治后的耕地等級提高和生產條件改善，亦可使糧食得到增產。幾筆賬算下來，通過土地整治，可保障中國糧食的生產能力再上幾個臺階。

日益增大的資金缺口，導致在推動土地整治時，中國各級政府之間的利益并不一致?？傮w而言，中央政府出于維護糧食安全考慮，積極性大于地方政府。而在地方政府之間，產糧大省的積極性強于非產糧大省。

《規(guī)劃》數(shù)字激增，令相關各方擔憂：舊有的以政府投資且以地方政府投資為主的格局若不改變，各項目標都會變成“不可能完成的任務”。

2001年時，中國各級政府涉及土地整治的全部資金投入僅為10億元左右。近年來，最高年份時的規(guī)模已超過1000億元。

但海南省土地整理中心的數(shù)據(jù)顯示：2001年-2010年海南省應投入規(guī)劃測算土地開發(fā)整理資金總數(shù)為26億元，而實際的總投資數(shù)額則為10億元，僅占規(guī)劃測算的38.5%。這一現(xiàn)象，并非特例。

1998年頒布的《土地管理法》在提出開展土地整理的同時，也涉及相關資金投入問題，為土地整治找到了四個資金來源。

其中規(guī)模較小且?？顚Ｓ玫膬蓧K分別為耕地開墾費和土地復墾費。前者主要用于造地，維持18億畝耕地紅線不至失守?！兑?guī)劃》提出的2400萬畝新增耕地目標，主要以這筆資金來實現(xiàn)。而土地復墾費則存在數(shù)量少、不到位等弊病，目前的管理體制著眼點并非收錢，而是監(jiān)督工礦企業(yè)自己進行耕地復墾。

總體來看，全國范圍內真正可用于高基農田建設的土地整治資金，僅有兩筆。體量最大的為新增建設用地有償使用費（下稱新增費）。

在新增建設用地的地方政府繳納費用后，由中央和地方財政按照三七開比例分開掌握。據(jù)國土部土地整治中心估計：每年由地方政府收取的新增費總額大概為600億元，多時可達900億-1000億元，波動性極強。

由中央財政掌握的新增費有兩項用途：其中較大部分，依照各省規(guī)劃期內高基農田建設任務情況按比例返還，起到統(tǒng)籌作用；其余部分，則被納入到重大工程項目資金池內，用于重大項目建設。

2012年10月，中央財政用于河南省南水北調渠首及沿線、湖北省南水北調漢江沿線、湖南洞庭湖區(qū)基本農田建設、云南“興地睦邊”、寧夏中北部等土地整治重大工程項目建設的37.6億元資金，全部出自這筆資金。

土地整治的第二筆重要資金來源，是土地出讓金收益。按照《國務院關于將部分土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)有關問題的通知》（國發(fā)【2004】8號），土地出讓平均純收益中用于農業(yè)土地開發(fā)的比例不低于15%。按國土部土地整治中心測算，每年可用于土地整治的資金規(guī)模在200億元左右。

按照《規(guī)劃》，為實現(xiàn)新建4億畝高基農田目標，總投資需6000億元。但國土部預算司負責人則表示：規(guī)劃期內新增費征收預計為4500億元，土地出讓金收益預計可征收750億元，合計征收5250億元，資金缺口為750億元。

一些研究土地問題的專家分析，750億元，仍是在資金征收最理想狀況下的最小缺口。諸種因素表明，實際的資金缺口可能要超出這一數(shù)字。

從支出角度看，前一輪土地整治挑選的基本都是投資小、見效快的土地。即便如此，實際整治所花費的資金，仍大大超出了預算。

根據(jù)《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃 （2001——2010年）》顯示：為實現(xiàn)規(guī)劃期內土地整治目標，共需投資3330億元。但據(jù)《財經》記者獲悉，僅“十一五”期間，全國各級財政投入到土地整治的資金總數(shù)已達5864億元，其中，涉及農田整治的資金數(shù)為3274億元，涉及村莊整治的資金總數(shù)為2590億元。

以此計算，“十一五”期間，農田的平均整治成本約為2050元/畝?！笆濉逼陂g即使不考慮難度增加因素，仍以2050元/畝計算，農田整治總投資亦需約8200億元，資金缺口可能會達到2950億元。

國土部相關人士向《財經》記者指出，雖然這一計算并未考慮到“十一五”期間投資但并未見效的土地，因此農田整治的成本并未達到2050元/畝，但目前體系確實僅覆蓋了80%左右的土地整治成本。假如農田整治全由財政資金負擔，每畝地的成本還會增加。

因此，“（要實現(xiàn)新建4億畝高基農田的土地整治目標）實際資金缺口超過1000億元，并不奇怪?！边@位人士稱。

從收入角度看，上述兩筆資金均受整體宏觀經濟形勢的影響因而出現(xiàn)了減少。據(jù)報道，2012年前十個月，全國數(shù)百個城市的土地出讓金同比下降幅度已接近四成。另據(jù)《財經》記者在廣西、湖北、河南等省份的調查顯示，新增費在各地也均出現(xiàn)了不同程度的下滑。

按照今年4月19日由財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》規(guī)定：新增費的使用原則由“上年收入、下年使用”改為“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結余結轉下年安排使用”。

在資金“雙降”出現(xiàn)之后，各地并無良策，只能減少當年土地整治規(guī)劃目標。以廣西為例，現(xiàn)行的做法是“以收定支”，去年安排用于土地整治的資金為32億元，今年的預算則減少為25億-28億元。

“資金來源每年的波動性很大，又不能超支，只能有多少錢辦多少事?！睆V西國土廳耕保處處長左旭陽告訴《財經》記者。

上述諸種計算，仍不是土地整治資金缺口的最終規(guī)模。

“土地整治是這些年來讓農民真正得到實惠的一項政策，好不容易改造好的土地，不好好維護的話，非?？上??！焙笔『楹腥f全鎮(zhèn)鎮(zhèn)長易重兵對《財經》記者表示。

在現(xiàn)有土地整治資金體系中，不管是中央財政還是地方財政，均未安排相應的維護資金，用以支付整治后農田內的道路及橋梁等設施損毀后的維修費用。

國土部土地整治中心副主任鄖文聚曾匡算過：整治后每畝地每年所需的維護費用，最低需要50元/畝。照此標準計算，中國現(xiàn)有的2億畝高基農田，每年需100億元維護資金。

在沒有新增資金來源的情況下，國土部正在嘗試進行折中：將土地整治資金進行結構調整，70%用于新增高基農田建設，其余30%則用于維護。

這種辦法看似可緩一時之急，但亦有隱憂。首先，對于到底是否可將土地整治資金用于維護，目前尚無規(guī)定。其次，目前中國的高基農田標準還比較低，隨著生產方式的逐漸變化，高基農田的標準亦會相應提升?？赡艹霈F(xiàn)的情況是，“這一輪還沒整完，下一輪整理又要來了。” 鄖文聚說，“因此不可能長期大規(guī)模挪用整治資金作為維護資金?！?/p>

籌錢多重博弈

10月22日，廣東省政府出臺了《農田保護經濟補償制度》，專門提出由省級財政撥款，給該省的基本農田每年補貼30元錢，主要用于基本農田后續(xù)管護、農村土地整治、農村集體經濟組織成員參加社會養(yǎng)老保險和農村合作醫(yī)療等支出。

如此專門“割肉”，承擔土地整治及后續(xù)管護資金的地方政府仍屬特例。更多的地區(qū)，仍和廣西一樣，尚在為土地整治資金本身不足發(fā)愁。

就目前情況看，在新增費征收較少的省區(qū)，大多將資金統(tǒng)籌到省一級，集中用于專項整治。除這種較為簡單的方法外，各地尚在嘗試的模式可以分為“共炒一盤菜，公辦一桌席”和“整裝模式”兩類。

《規(guī)劃》在談到資金缺口彌補問題時，已提到第一種模式，它的最初實踐者是湖北省。其本質含義是，將土地整治和其他部門的涉農項目統(tǒng)籌謀劃，做到項目統(tǒng)一規(guī)劃，資金統(tǒng)一使用。

有人對此種模式提出了質疑，認為其“只不過是個好聽的故事而已”。因為它只是對現(xiàn)有資源進行整合，實際并未擴大資金來源。

在目前的體系安排下，《規(guī)劃》涉及的高基農田建設任務，其實并非只應由國土部一家承擔，財政部、水利部和農業(yè)部亦有責任。

財政部與之相關的部門是農業(yè)綜合開發(fā)辦公室。每年由其匯總耕地占用稅和其他相關資金來源，共計一二百億元。這筆資金主要的出口共有兩項：一是作為國土部的土地復墾資金，但只占全部資金量的30%左右，其余70%則用于農業(yè)產業(yè)化建設。

水利部與之相關的資金來源，是小農水利建設資金，這筆錢可以統(tǒng)籌到高基農田的建設中去。

但據(jù)財政部部長助理胡靜林今年3月曾在“兩會”時透露的消息：從2005年開始安排這項資金到2012年，累計安排456億元，其中，2012年預算僅安排了158億元。

農業(yè)部與高基農田建設有關的資金來源是高產創(chuàng)建項目資金，數(shù)額則更為稀少：2012年，中央財政安排的資金總數(shù)，僅為20億元。

即使將這些項目資金都投入到土地整治中，全部加起來，仍僅有200億元左右。而且，“實際上，各個部門的錢并不太愿意被整合到其他部門的項目中去。因此，整合的難度很大、數(shù)額很小，有些得不償失?！币晃徊辉竿嘎缎彰南嚓P人士稱。

所謂“整裝模式”，即由地方政府出面，將村莊整治和農田整治進行打包，將村莊整治與“增減掛鉤”結合后獲得的土地增值收益用來進行農田整治。這種模式的好處在于，農田整治和村莊整治結合在一起，可以讓農村土地的利用狀況得到根本性改善。

此外，這種模式還可以緩解地方政府對土地整治的資金投入壓力。目前較為成功的實踐者是浙江和江蘇兩省。前者在十多年前已開始先由政府拿30%的資金幫助農民“上樓”，土地增值收益用于耕地整治；后者近些年來亦開始推進“萬頃良田”工程，其實質并無太大區(qū)別。

這種模式良性運轉需要雙重支撐。首先，當?shù)氐貎r升值空間較大，足以彌補各項支出；其次，增減掛鉤與耕地整治之間的關系需形成規(guī)范，比如，土地增減掛鉤產生的收益多少應與農民進行分享，剩下的部分多少可用于土地整治等。

目前來看，中央對此一模式的態(tài)度還是以“堵”為主。2010年底，國務院《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》多次提及土地整治規(guī)劃及增減掛鉤等相關話題。

針對目前這種“整治缺錢、維護無錢”的狀態(tài)，各方意見最為激烈的是在目前積極財政政策框架下，全國其他各項基礎設施建設均得到了不同程度的扶持，但中央財政對土地整治仍無專項資金投入。

財政部財科所一位相關研究人員向《財經》記者指出，之所以形成目前這種投資體制，主要原因有二：首先，因標準是動態(tài)變化，土地整治資金無法核算確切額度；其次，目前各項土地收入基本都掌握在地方財政手中。

“中央財政沒將相關財權上收，也就不應承擔過多的事權?！边@位研究人員稱。而針對目前土地整治資金缺口較大的現(xiàn)狀，他建議調高土地出讓金收益中用于土地整治的額度，由15%調高到20%，以緩解矛盾。

這種觀點并未獲得廣泛認同。究其原因，在于目前土地出讓金收益中已經切出了教育、農田水利建設、農田土地整治等多項。“肉早就已經刮干凈，現(xiàn)在只有骨頭了，不可能再切出一塊來?！编y文聚稱。

假如不能對央地財政支出結構進行根本性的改變，不將土地整治列入中央預算專項，實際效果會否更好？新增費和土地出讓金收益雖然波動性較大，但基本可按照相關法律專款專用，地方政府和中央政府均無權挪作他用。假如土地整治成為財政撥款的專門基礎性項目，很可能出現(xiàn)克扣打折現(xiàn)象。

鄖文聚指出，在目前的條件下，較為合理的改革方向是，在新增的中央財政收入中切出一塊，與目前的整治資金盤子融合后，共同投資到土地整治中去。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃委員會副主任袁崇法指出，政府不應該是土地整治唯一的資金來源。

“我們總在考慮資金來源問題，是因為習慣性地認定這件事是由政府來實施。但如果交給民眾解決，其實就不用發(fā)愁資金的問題，所以，資金問題是人為的問題?！痹绶ㄕf。

對此，《規(guī)劃》提出，在充分利用現(xiàn)有土地整治資金的基礎上，積極調動社會資金參與土地整治，并提出兩種途徑：一是形成以政府資金為主導，吸引社會資金投入的土地整治資金保障體系，探索土地整治市場化機制；二是鼓勵挖掘存量建設用地潛力，鼓勵各類企業(yè)在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下提高土地利用率，促進土地深度開發(fā)，推動經濟發(fā)展方式轉型。

《規(guī)劃》只延續(xù)了以往各項政策中的相關說法，尚未對社會資本進入土地整治項目有具體規(guī)定，社會資金進入這一領域的積極性有待提高。

根據(jù)中國臺灣地區(qū)《土地重劃相關辦法》的實踐經驗：政府獎勵人民自行辦理土地重劃（整治）。有資金實力的社會團體在進行相關土地整治后，可享受免稅等一系列收益，故積極性很高。