剛剛過(guò)去的東盟系列峰會(huì)打破國(guó)際峰會(huì)看起來(lái)平淡無(wú)奇的慣例，上演戲劇性一幕：菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世在11月19日召開的東盟-日本峰會(huì)上，突然舉手打斷柬埔寨首相洪森的總結(jié)陳詞，公開否認(rèn)一天前傳出的東盟“不將南海問(wèn)題國(guó)際化”的共識(shí)。這情景讓人想起四個(gè)月前的東盟外長(zhǎng)會(huì)議。同樣是因?yàn)樵谀虾?wèn)題上的分歧，會(huì)議45年來(lái)第一次沒(méi)有發(fā)表聯(lián)合公報(bào)，引發(fā)外界對(duì)于東盟分裂的猜想。

在此次峰會(huì)上，中國(guó)與東盟仍未能在制定“南海行為準(zhǔn)則”上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，中國(guó)再次成功地將南海問(wèn)題撤下了國(guó)際談判桌。

不過(guò)，矛盾重重的東盟達(dá)成了一條共識(shí)：盡快和中國(guó)開啟制定“南海行為準(zhǔn)則”的談判，以期在《南海各方行為宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）的基礎(chǔ)上建成一套更有效的安全合作框架。中國(guó)與東盟制定“南海行為準(zhǔn)則”的方向在上個(gè)世紀(jì)90年代敲定。最初開始談判接觸時(shí)，由于在“管轄范圍”“西沙問(wèn)題”“參與國(guó)家”等框架的設(shè)計(jì)上無(wú)法達(dá)成一致，雙方?jīng)Q定退而求其次，在2002年簽署了不具備強(qiáng)制執(zhí)行力的《南海各方行為宣言》，同時(shí)把“南海行為準(zhǔn)則”作為目標(biāo)寫進(jìn)《宣言》。

《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多名分析家們認(rèn)為，中國(guó)與東盟，尤其是菲律賓、越南等國(guó)家以及美國(guó)之間的分歧和不信任將導(dǎo)致談判短期難啟。他們建議，增進(jìn)互信可以從非傳統(tǒng)安全的合作開始。

談不起來(lái)的原由

《宣言》發(fā)表后，各方曾多次設(shè)定時(shí)間表，希冀明確行為準(zhǔn)則的談判。最近一次是計(jì)劃于今年9月進(jìn)行首次正式高層會(huì)晤，但最終不了了之。

中國(guó)外交部副部長(zhǎng)傅瑩不久前表示，中方一直同東盟國(guó)家就制定“南海行為準(zhǔn)則”問(wèn)題保持密切溝通，但對(duì)何時(shí)啟動(dòng)談判，未明確表態(tài)。

中國(guó)社科院亞太研究所外交與安全研究室主任張潔認(rèn)為，分歧的根本在于雙方對(duì)于“南海行為準(zhǔn)則”的性質(zhì)有不同的設(shè)計(jì)。中國(guó)認(rèn)為“準(zhǔn)則”的目的不是解決爭(zhēng)端，只是搭建一個(gè)多邊平臺(tái)保證不以武力解決領(lǐng)土爭(zhēng)端，確保該地區(qū)的和平；而菲律賓、越南等國(guó)卻希望通過(guò)“準(zhǔn)則”來(lái)約束中國(guó)，鞏固它們所占有的島嶼，防止中國(guó)收回。

目標(biāo)分歧的背后，是各方對(duì)對(duì)方意圖的不同揣測(cè)。東盟顧忌中國(guó)隨著國(guó)力崛起和海上力量不斷增強(qiáng)而背棄“和平解決”的承諾，以武力奪回被占的爭(zhēng)議島嶼；而中國(guó)則擔(dān)心與東盟國(guó)家作為一個(gè)團(tuán)體來(lái)執(zhí)行《宣言》，會(huì)對(duì)其在南海上宣示的主權(quán)造成損害。

2005年草擬完成的第一份《宣言》落實(shí)的指導(dǎo)方針中稱，東盟在與中國(guó)會(huì)晤之前，需與聯(lián)盟中四個(gè)與中國(guó)存有領(lǐng)土爭(zhēng)議的國(guó)家（菲律賓、越南、文萊、馬來(lái)西亞）進(jìn)行事先協(xié)商。這一點(diǎn)遭到中國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)，中國(guó)不愿將其與越南在西沙群島上的主權(quán)爭(zhēng)議置于東盟的框架內(nèi)，堅(jiān)持這僅僅是雙邊問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)近十年斷斷續(xù)續(xù)的商討，東盟內(nèi)部終于做出妥協(xié)，將事先協(xié)商改為各方對(duì)話與商討。2011年7月，中國(guó)與東盟就《宣言》后續(xù)行動(dòng)指導(dǎo)方針達(dá)成一致，同意盡快將其落實(shí)。東盟的最終目標(biāo)仍是制定具有強(qiáng)制執(zhí)行力的“南海行為準(zhǔn)則”。

但此后中國(guó)與菲律賓、越南等國(guó)海上領(lǐng)土糾紛漸增，兩國(guó)積極在東盟渲染與中國(guó)的爭(zhēng)端，這讓中國(guó)對(duì)此“行為準(zhǔn)則”猶豫不決。溫家寶總理在此次峰會(huì)上堅(jiān)稱，要在《南海各方行為宣言》的基礎(chǔ)上自然地延伸出“南海行為準(zhǔn)則”。

《宣言》規(guī)定根據(jù)公認(rèn)的國(guó)際法原則，由直接有關(guān)的主權(quán)國(guó)家通過(guò)友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議，而不訴諸武力或以武力相威脅。此外，還可以在海洋環(huán)保、打擊跨國(guó)犯罪等一些方面開展合作。

東盟秘書處政治與安全事務(wù)前主管丁薩·猜林帕拉努帕（Dr.Termsak Chalermpalanupap）告訴《財(cái)經(jīng)》記者：“《宣言》依然是防止南海發(fā)生沖突的最合適框架。”

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，“如果（菲律賓和越南等國(guó)希望通過(guò)行動(dòng)準(zhǔn)則來(lái)強(qiáng)化對(duì)爭(zhēng)議島嶼的主權(quán)）這個(gè)根本意愿不改變，中國(guó)不會(huì)談”，張潔說(shuō)。

內(nèi)部矛盾重重

眼見東盟無(wú)法一致強(qiáng)有力地推動(dòng)建立南海行為準(zhǔn)則，菲律賓在2012年初開始單邊行動(dòng)，擬寫了一份“準(zhǔn)則”草案。該草案提倡使南海成為一個(gè)和平、自由、友好以及合作的地區(qū)（ZOPFF/C）。除了一些基本條款以外，草案提到要在南海建立一個(gè)共同合作區(qū)域（第三條）；建立一個(gè)永久性聯(lián)合工作小組來(lái)落實(shí)ZOPFF/C（第四條）；在南海地區(qū)適用1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第九部分（第五條）；建立糾紛解決機(jī)制（第六條）。

在隨后的東盟內(nèi)部討論中，成員國(guó)對(duì)草案中的這些內(nèi)容產(chǎn)生了分歧。到7月9日的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上，東盟拿出了一份至今仍未公開的修改版本。

根據(jù)目前透露出的材料，修改后的“準(zhǔn)則”較菲律賓版本改動(dòng)巨大，上述第三條到第六條全部刪除，使南海成為一個(gè)“和平、自由、友好以及合作的地區(qū)”的表述改為“和平、穩(wěn)定、友好以及合作的地區(qū)”。

菲律賓試圖通過(guò)在草案中將南海劃分成“爭(zhēng)議區(qū)”和“非爭(zhēng)議區(qū)”來(lái)鞏固自己已經(jīng)占領(lǐng)的島嶼，而在有爭(zhēng)議的地區(qū)設(shè)立共同合作區(qū)域來(lái)實(shí)現(xiàn)資源共享。由此可見，東盟的這些改動(dòng)是為了盡力避免觸及中國(guó)在南海的重大利益與對(duì)主權(quán)的敏感神經(jīng)。

東盟各國(guó)由于利益不同，表現(xiàn)出不同態(tài)度：柬埔寨、老撾等國(guó)在南海問(wèn)題上傾向支持中國(guó)；菲律賓、越南、馬來(lái)西亞和文萊則因?yàn)榕c中國(guó)有著直接的領(lǐng)土糾紛而態(tài)度強(qiáng)硬；印度尼西亞等相對(duì)中立的國(guó)家則力求維護(hù)東盟的團(tuán)結(jié)，增加在這一地區(qū)的發(fā)言權(quán)，同時(shí)為自己帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在與中國(guó)存在領(lǐng)土爭(zhēng)議的四國(guó)中，菲律賓和越南尤其強(qiáng)硬，它們希望依托東盟，盡量將南海問(wèn)題國(guó)際化，保障它們?cè)谂c中國(guó)的領(lǐng)土糾紛解決中不落下風(fēng)。但東盟的表現(xiàn)是拒絕代表少數(shù)國(guó)家，追求以統(tǒng)一的聲音發(fā)聲。“東盟的首要原則就是不會(huì)在雙邊爭(zhēng)議上選邊?！辈铝峙晾帘硎尽?/p>

與此同時(shí)，美國(guó)的加入為本已復(fù)雜的局面增加了一個(gè)新變量。美國(guó)雖然不是南海主權(quán)的聲索國(guó)，但在亞太新平衡的戰(zhàn)略下，需要平衡中國(guó)在地區(qū)的勢(shì)力，并擴(kuò)大自己的影響。為此美國(guó)也希望通過(guò)促成簽訂“南海行為準(zhǔn)則”，使中國(guó)遵循國(guó)際法的游戲規(guī)則。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在此次東亞峰會(huì)上表示支持東盟國(guó)家在多邊框架下解決南海領(lǐng)土糾紛。

美國(guó)智庫(kù)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心的亞洲高級(jí)顧問(wèn)葛萊儀（Bonnie S. Glaser）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，美國(guó)隨時(shí)準(zhǔn)備在“南海行為準(zhǔn)則”上聲援東盟，“美國(guó)只是在等待東盟的信號(hào)”。

葛萊儀還透露，一些美國(guó)官員希望將東亞峰會(huì)建成一個(gè)專門討論安全問(wèn)題的平臺(tái)，“經(jīng)濟(jì)問(wèn)題放到亞太經(jīng)合組織中討論，而東亞峰會(huì)則用來(lái)處理安全問(wèn)題”。

不過(guò)，對(duì)于東盟來(lái)說(shuō)，其并不愿意在美國(guó)與中國(guó)之間“二選一”。美國(guó)丹佛大學(xué)美中合作中心執(zhí)行主任趙穗生在給《財(cái)經(jīng)》的撰文中分析，東盟希望一個(gè)美國(guó)無(wú)法采取單邊行動(dòng)，而中國(guó)也不能把意志強(qiáng)加給它們的地區(qū)均勢(shì)，東盟希望美國(guó)重新介入這一地區(qū)遏制中國(guó)可能出現(xiàn)的霸權(quán)欲望，但是沒(méi)人希望加入反華同盟，因?yàn)橹忻罌_突的升級(jí)會(huì)破壞它們的經(jīng)濟(jì)繁榮和地區(qū)穩(wěn)定。

從建立互信開始

中美之間、中國(guó)與東盟、東盟內(nèi)部甚至東亞各國(guó)之間都存在缺乏互信的問(wèn)題，這就意味著“南海行為準(zhǔn)則”最終將是一個(gè)多方妥協(xié)下的產(chǎn)物，只能達(dá)到最低層次的保證，即在相關(guān)海域發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，各方不以武力解決問(wèn)題，從而維持地區(qū)的和平。這樣一個(gè)行為準(zhǔn)則并不能從根本上解決問(wèn)題。

缺乏互信，是橫亙?cè)跂|亞地區(qū)安全合作面前的首要障礙。也正因?yàn)槿绱耍瑲v年?yáng)|盟系列峰會(huì)中都強(qiáng)調(diào)解決南海問(wèn)題的前提是要建立安全互信機(jī)制。

首先從非傳統(tǒng)安全合作上推進(jìn)互信是更為現(xiàn)實(shí)的路徑?！斑@是低敏感度問(wèn)題，是建立互信的重要措施?！睆垵嵄硎?。她預(yù)測(cè)，如湄公河執(zhí)法安全合作機(jī)制、中國(guó)-東盟海上合作基金等在今年可能有具體的落實(shí)措施。

10月召開的首屆東盟海事論壇擴(kuò)大會(huì)議上，越南外交部副部長(zhǎng)范光榮宣布，中國(guó)承諾提供30億元人民幣，與東盟建立海上合作基金。該基金將有可能被廣泛應(yīng)用在航行安全、生物多樣性和海上搜救等海洋問(wèn)題的合作上。

在此次東亞峰會(huì)上通過(guò)的《金邊發(fā)展宣言》里也提到，峰會(huì)將重點(diǎn)加強(qiáng)災(zāi)害管理、防治傳染病、打擊海盜等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作。

2002年，《中國(guó)與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》發(fā)表，標(biāo)志著雙方在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域開展全面合作，合作如今已涵蓋救災(zāi)、禁毒、反恐、防止感染病、維護(hù)海上通道安全、打擊跨國(guó)犯罪等諸多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，具體如合作打擊馬六甲海峽海盜、進(jìn)行印度洋海嘯救災(zāi)等。去年12月，中國(guó)、老撾、緬甸、泰國(guó)四國(guó)還一同啟動(dòng)了湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法。

在現(xiàn)有的《宣言》準(zhǔn)則下，中國(guó)也更希望首先將可進(jìn)行的合作運(yùn)行起來(lái)。在2012年1月召開的一次會(huì)議上，中國(guó)與東盟同意針對(duì)海洋科研、環(huán)境保護(hù)、海上搜救和打擊跨國(guó)犯罪這四個(gè)項(xiàng)目分別設(shè)立專家組。同樣包含在《宣言》內(nèi)的有關(guān)航路安全以及海上通信的合作項(xiàng)目未被擺上桌面。

澳大利亞前總理陸克文在他的“太平洋和平主導(dǎo)模式”中也指出，雖然東亞地區(qū)的矛盾和爭(zhēng)議仍將廣泛存在，但這并不妨礙各方將更多的目光投到彼此可以合作的事項(xiàng)上。

他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，明年在文萊舉行的東盟“10+8”防長(zhǎng)會(huì)議參與國(guó)的聯(lián)合防災(zāi)演習(xí)將為地區(qū)各國(guó)，尤其是中美兩國(guó)的軍事交流提供絕佳的平臺(tái)。

“18國(guó)的聯(lián)合救災(zāi)演習(xí)只是一小步?！标懣宋恼f(shuō)，“但總比把各自關(guān)在屋里，計(jì)劃怎樣干掉對(duì)方要強(qiáng)?！?/p>