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        國家、法治與負責制政府

        2012-04-29 00:00:00馬國川
        財經(jīng) 2012年34期

        中國近期完成領(lǐng)導層更替,美國結(jié)束大選。2012年這兩場引發(fā)世界關(guān)注的權(quán)力交接,昭示出不同國家在不同歷史階段追求民主政治和經(jīng)濟秩序的不同探索。

        23年前,正在美國國務(wù)院政策制定小組工作的弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在《國家利益》雜志發(fā)表了《歷史的終結(jié)》一文,稱人類歷史的前進與意識形態(tài)之間的斗爭正走向終結(jié),自由民主制度將被定于一尊。幾個月后柏林墻轟然倒塌,37歲的福山由此聲譽鵲起,成為當代最重要、也是備受爭議的政治思想家之一。

        23年來,世界發(fā)生了巨大變化。中國成為世界第二大經(jīng)濟體,發(fā)達國家則因金融危機而時日艱難。外界猜測:福山是否改變了自己的觀點?

        近日,來華參加北京大學哲學系“百年系慶”的福山接受了《財經(jīng)》記者的專訪?!拔胰匀粓孕旁瓉淼挠^點?!边@位已屆花甲之年的美國斯坦福大學教授,開門見山地說:“任何現(xiàn)代化的國家都需要建立自由民主制度,這仍然是唯一能夠帶來穩(wěn)定良好的政治與經(jīng)濟秩序的制度。如果說我的觀點有什么改變的話,那就是我更清晰地了解到,創(chuàng)造現(xiàn)代自由民主制度的過程有多么艱難?!?/p>

        在他的新書《政治秩序的起源》中,福山承繼導師亨廷頓的著作《變化社會中的政治秩序》的問題意識,探究了政治制度的演變,并提出所謂“良好的政治秩序”的三個基本標志:強大的國家、法治、負責制政府(民主)。

        “我仍然堅信原來的觀點”

        《財經(jīng)》:當年你提出著名的“歷史終結(jié)論”,認為發(fā)達國家實行的自由民主制度也許是“人類意識形態(tài)發(fā)展的終點”和“人類最后一種統(tǒng)治形式”。20多年來世界發(fā)生了巨大的變化。你的觀點是否發(fā)生了改變?

        福山:“歷史的終結(jié)論”說的是歷史具有某種方向,指的是現(xiàn)代化的路徑。我在1989年的簡單觀察是,共產(chǎn)主義不會是歷史的終結(jié),自由民主制度才是歷史的終結(jié)。

        今天我仍然相信,任何現(xiàn)代化的國家都需要建立自由民主制度,這仍然是唯一能夠帶來穩(wěn)定良好的政治與經(jīng)濟秩序的制度。在這個意義上,我仍然堅信原來的觀點。

        《財經(jīng)》:冷戰(zhàn)結(jié)束后,你認為自由民主制度取得勝利。但是也有許多人士一直在爭論說,歷史還有其他的選擇。

        福山:我看不出歷史其他的選擇。柏林墻倒塌后,自由民主制成為被最廣泛接受的政府形式,獲得快速蔓延。至今,這仍是事實。2010年底爆發(fā)的“阿拉伯之春”值得關(guān)注,它是非常重要的歷史性事件,反映了阿拉伯世界的民意走向。以前,普遍的看法是阿拉伯人對政治冷漠?,F(xiàn)在可以更清楚地看到阿拉伯人民對限制威權(quán)政府權(quán)力的意志。

        用經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞ど脑捳f,“在世界輿論的大氣候中,民主制已獲得被視作基本正確的地位?!睕]有一家重要的國際機構(gòu),將民主制以外的任何東西認作是公平合理的統(tǒng)治形式?,F(xiàn)代自由民主制享有如此威望,以致今日的威權(quán)政客,為了合法也必須上演選舉,寧可躲在幕后操縱媒體。事實上,不但極權(quán)主義從地球上消失,連威權(quán)政治家也往往稱頌民主制。

        《財經(jīng)》:可是事情還有另一方面。世界上大多數(shù)人希望其政府既負責又有效,民眾需要的服務(wù)能獲得及時和高效的滿足。但沒幾個政府能真正做到這兩點,因為很多國家的制度衰弱、腐敗、缺乏能力,甚至幾乎不存在。因此有些人對民主傳播的失敗感到失望,認為民主遭到了失敗。

        福山:民主的失敗,與其說是在概念上,倒不如說是在執(zhí)行中。世界上的民主倡導者,不管是在南非和韓國,還是在羅馬尼亞和烏克蘭,他們的激情足以使威權(quán)政府蛻變成民主制。但是如果沒有漫長、昂貴、艱苦、困難的過程來建設(shè)相關(guān)的制度,民主制是無法成功的。

        比如爆發(fā)“阿拉伯之春”的埃及、利比亞等國,獨裁者被推翻,可是真正的民主機構(gòu)還沒有建立起來,政黨、法治和對軍隊的控制都沒有完全建立好。

        沒有制度,社會便無從治理,而建造制度又必然需要令人厭煩的妥協(xié)。

        《財經(jīng)》:在你看來,自由民主制度仍然是各國唯一的道路。20多年后的今天,你的觀點難道沒有任何改變嗎?

        福山:沒有改變。但必須明白,自由民主制度并沒有一個嚴格的模式。從斯堪的納維亞到美國,自由民主制度可以有許多不同的形式。

        如果說我的觀點有什么改變的話,那就是我更清晰地了解到,創(chuàng)造現(xiàn)代自由民主制度的過程有多么艱難。事實上,世界上還有許多國家過于薄弱、甚至最終失敗。

        三大組成部分缺一不可

        《財經(jīng)》:當今世界是一個急劇變化的時代。對于許多國家來說,仍然面臨著如何構(gòu)建一個穩(wěn)定、良好的政治秩序的問題。

        福山:其實,我的恩師塞繆爾·亨廷頓的經(jīng)典之作《變化社會中的政治秩序》所面對的,是發(fā)展中國家如何推動政治制度的現(xiàn)代化。該著成書于1968年,時間距離非殖民浪潮席卷“二戰(zhàn)”后的世界僅十年左右,很多結(jié)論反映了那一時期政變和內(nèi)戰(zhàn)所帶來的極端不穩(wěn)定。

        自該書出版以來已發(fā)生很多重大變化,像東亞經(jīng)濟奇跡、全球化加速,以及始于20世紀70年代的“第三波”民主化、發(fā)生在我們眼前的“阿拉伯之春”等?,F(xiàn)代政治秩序在不少發(fā)展中地區(qū)取得成功,在另外很多地方尚未到位。

        《財經(jīng)》:良好的現(xiàn)代政治秩序需要哪些條件?或者說,一個國家怎樣才能避免陷于混亂?

        福山:這就是我在思考的問題。我認為,現(xiàn)代政治制度由三大部分組成:強大的國家、法治、負責制政府。

        首先,一個良好運作的社會必須要有強大的國家政權(quán)。國家一定要像一個國家,它需要利用其權(quán)力有效地維護自身的安全、維持和平與正常的社會秩序,并向國民提供服務(wù)。其次,這種權(quán)力需要在一定限度之內(nèi)使用,國家要通過法律來治理,法律要高于統(tǒng)治者、高于權(quán)力,用法律限制國家權(quán)力的濫用。這就是法治,即“法律的統(tǒng)治”。最后,政府是一個負責的政府,要承擔對社會和其治下的責任。

        《財經(jīng)》:負責制政府就是民主制度嗎?

        福山:在歷史上,負責制政府可以多種方式獲得,如道德負責制在威權(quán)社會仍有現(xiàn)實意義。

        不過,一個現(xiàn)代負責制政府就是民主制度,政府愿意屈服于限制其隨心所欲的機制。憲法規(guī)定的程序允許國家的公民通過選舉,將瀆職、無能或濫權(quán)的政府更換。今天,程序上負責制的主要形式是選舉。

        成功的現(xiàn)代自由民主制把強大的國家、法治、負責制政府這三種制度結(jié)合在穩(wěn)定的平衡中。能取得這種平衡,本身就是現(xiàn)代政治的奇跡。能否結(jié)合,答案并不明顯。畢竟,一方面國家功能是集中和行使權(quán)力,要求公民遵從法律,保護自己免遭他國的威脅。另一方面,法治和負責制政府又在限制國家權(quán)力,首先迫使國家依據(jù)公開和透明的規(guī)則來行使權(quán)力,再確保國家從屬于民眾愿望。

        《財經(jīng)》:問題在于,這三種制度如何才能產(chǎn)生?

        福山:這些制度的首次出現(xiàn)是因為民眾發(fā)現(xiàn),可借此來保護他們和家人的利益。什么是自利,如何與人合作,都取決于使政治結(jié)社取得合法性的思想。因此自利和合法性,形成了政治秩序的基礎(chǔ)。

        建立現(xiàn)代政治制度的過程,既漫長又痛苦。那些異常貧窮和混亂的國家,可以指望其在短期內(nèi)建立起復雜制度嗎?這顯得有點不靠譜,要知道,那些制度的進化花費了多長時間。而且某種意義上,制度進化是偶然的,例如歐洲議會制度的產(chǎn)生。另外,政治退化也是可能的,這意味著已經(jīng)建立的政治制度會終止,從民主制度倒退到其他的制度。

        《財經(jīng)》:很多人認為,一旦建立民主制度就萬事大吉,為什么有的國家還會發(fā)生政治退化呢?

        福山:自由民主制不僅僅是在選舉中獲得多數(shù),它由一套復雜制度組成,通過法律和制衡制度來限制和規(guī)范權(quán)力的行使。很多國家雖然正式接受民主合法性,卻在系統(tǒng)性取消其對行政權(quán)力的制衡,并對法律發(fā)起系統(tǒng)性侵蝕。例如,近年來取得民主進展的某些國家,如委內(nèi)瑞拉、伊朗都出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。

        還有一些國家,看似走出威權(quán)政府,卻又陷入既非完全威權(quán)也非貨真價實的民主的“灰色地帶”,如哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦即如此。因為這些國家的很多威權(quán)精英階層無意建立削弱自身權(quán)力的民主制度。

        富裕和有權(quán)勢的人通過政治體系保護他們自己,因此,在許多社會他們的權(quán)勢逐漸增加。當勢力達到很大的程度之時,他們就會掌控政治制度,使政治體系不穩(wěn)定,因為這個政治體系不再反映多數(shù)人口的真實情況,這種情況在君主制度或現(xiàn)代民主制度下都會發(fā)生。

        金融危機不會威脅民主基礎(chǔ)

        《財經(jīng)》:根據(jù)你的定義,從強大的國家、法治、負責制政府三個維度來衡量,美國的政治制度運行績效如何?

        福山:美國制度基于這樣一種信念:集中的政治力量對公民的生命和自由構(gòu)成了朝不慮夕的危險。

        因此,美國憲法設(shè)有廣泛的相互制衡,使政府的某些部門得以防范其他部門的暴政。迄今為止,這個制度表現(xiàn)良好。因為在歷史關(guān)鍵時刻,當強大政府不可或缺時,其政治領(lǐng)導最終能達成共識、取得勝利。

        目前美國可能正面臨其適應(yīng)能力的重大挑戰(zhàn)。因為沒有機制上的保障能夠確保美國制度既防范暴政,又在必要時按照初衷來順利行使國家權(quán)威。后者取決于對政治目的達成社會共識,這恰是最近幾年來美國政治生活中所缺乏的。

        美國現(xiàn)在面對的一系列巨大挑戰(zhàn),大部分與其長期財政困境有關(guān)。過去一代美國人把錢花在自己身上,沒有繳納足夠的稅款。寬松的信貸以及家庭和政府的超支,無疑是雪上加霜。長期的財政虧空和對外負債,威脅美國在世人眼中的國力根基。其他國家如中國的地位,則被相對拔高。

        《財經(jīng)》:寬松的信貸,導致了次貸危機,次貸危機又誘發(fā)了世界金融危機。2008年開始的全球金融危機給人們的生活和思想帶來很大的沖擊。有些人士據(jù)此認為,歐美的自由民主制度受到了挑戰(zhàn)。你是否認同這種說法?

        福山:我不覺得世界金融危機從根本上挑戰(zhàn)了自由民主制度的基礎(chǔ)。20世紀80年代開始,從美國和英國發(fā)源的更為自由的市場資本主義傳播到世界其他地方,我認為這種變遷和傳播走得有些遠了。例如,對金融市場的管制放松,使得政府失去對銀行的監(jiān)管能力,金融業(yè)很不穩(wěn)定。

        2008年開始,金融市場失去控制,整個金融市場因次貸危機而導致金融危機。金融危機使中產(chǎn)階級找工作困難,收入降低。我們今天發(fā)現(xiàn),金融業(yè)開始往回走,傾向于國家政權(quán)的監(jiān)管。

        這樣的事情周期性發(fā)生是很經(jīng)常的:從過度放松的監(jiān)管,到周期性的金融泡沫,再到泡沫的崩盤。這是市場經(jīng)濟的本性。總之,我認為,這次危機不會改變市場經(jīng)濟制度基本的制度架構(gòu),也不會威脅自由民主制度的基礎(chǔ)。

        《財經(jīng)》:金融危機還引發(fā)了“占領(lǐng)華爾街運動”,它對于美國有何影響?

        福山:“占領(lǐng)運動”影響非常小,是由一群不知道如何組織自己的左派小孩子們搞起來的事件。他們確實成功地引起人們關(guān)注金融危機所帶來的危害、痛苦和不平等問題,但是作為一個政治運動,他們并沒有創(chuàng)建有力的大眾運動,也沒有能夠改變大公司的行為。

        自里根時代以來,美國就是以保守主義為主流的。由于金融危機和不平等的加劇,現(xiàn)在這種共識已經(jīng)被打破了。美國左右各方都還沒有找到一個合適的方法,來解決技術(shù)和社會變革所帶來的挑戰(zhàn)。另一方面,在美國,還沒有問題已經(jīng)嚴重到不能通過政策調(diào)整進行修復的程度。例如,預算赤字問題花上十年時間是能解決的。但這需要一種政治機制讓各方都達成一致。遺憾的是,我們目前還沒有這樣的機制。奧巴馬上臺時,很多人對他抱有極大期望,希望他以務(wù)實的方法團結(jié)人民,提出有效可行的政策,但是人們所期望的沒有發(fā)生。

        換言之,目前美國還處在一個困惑的階段,不清楚應(yīng)該向左走還是向右走,對于什么是最佳政策有很多不同看法。

        “民主適合于各種不同的文化”

        《財經(jīng)》:如果說美國的國家能力建設(shè)有問題,那么中國的國家能力卻很強大,對社會的控制力和政府的決策能力都很強。例如,在應(yīng)對金融危機時,中國政府的出手就非常迅速,贏得了許多贊揚。

        福山:從秦朝開始,中國人就建立了世界上第一個符合馬克斯·韋伯定義的現(xiàn)代國家。中國成功發(fā)展了統(tǒng)一的中央官僚政府,發(fā)明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度,管理眾多人口和廣闊疆域,比羅馬的公共行政機構(gòu)更為系統(tǒng)化,中國人口中受統(tǒng)一規(guī)則管轄的比例也遠遠超過羅馬。

        中國是開發(fā)國家制度的先行者,由于它防止公民社會的產(chǎn)生,宗教組織、貴族、商人階層等都沒有對強大國家政權(quán)形成挑戰(zhàn),所以強大的國家存在了2000多年。但這并不表示中國一定優(yōu)越于其他社會,因為在強大的國家制度之外沒有法治體系,也沒有明顯的政府問責的體系,國家政權(quán)容易敗壞。在不同王朝的間歇期間,內(nèi)部的衰敗往往導致政權(quán)崩潰。

        在漢朝后期,中國就出現(xiàn)了長期混亂,因為國家已經(jīng)被強大的家族門閥所綁架,不能再作為一個整體運行了。中國歷史中有許多這樣的周期,開始建立一個強大國家,然后政權(quán)逐漸衰敗,又建立一個強大政權(quán),再次衰敗,周而復始。

        《財經(jīng)》:歷史上中國的王朝更替頻繁,漢朝之后就沒哪個朝代超過300年,短命的僅有幾十年。

        福山:所以,中國的歷史提出一個令人不安的問題:在沒有法治或負責制的情況下,良好統(tǒng)治能否長久?如果遇上堅強能干的皇帝,該制度卓有成效,雷厲風行,簡直令人難以置信。

        如果不幸碰上變化無?;蛴孤禑o能的君主,他們大權(quán)獨攬,經(jīng)常破壞行政制度的效率。武則天清洗官僚機構(gòu),安插自己不合格的追隨者;明太祖廢除丞相制,讓繼任者束縛于這一困境;明神宗完全不理政事,導致政府癱瘓。這就是“壞皇帝”問題。

        《財經(jīng)》:過去30年中,中國在強大政府的主導下取得了經(jīng)濟高速發(fā)展,目前經(jīng)濟總量已經(jīng)超過了日本,成為世界第二。這是否說明,強大的政府有利于經(jīng)濟的快速增長?

        福山:民主和經(jīng)濟的快速增長并沒有特別的聯(lián)系。19世紀的德國并不是民主國家,但經(jīng)濟增長很快,日本同樣如此。其他一些亞洲國家在威權(quán)主義政府統(tǒng)治下,經(jīng)濟增長也很快。

        真正的問題是,社會變得富裕了,民主是否成為必須的事情?民眾富裕必然要求政治參與。

        《財經(jīng)》:有些學者堅持認為,民主是西方的東西,在其他國家未必適用。

        福山:歷史上民主確實起源于西方。但是,民主在其他國家也存在過,因而不應(yīng)該把民主看成西方特定的現(xiàn)象。民主滿足了某種普世的向往。阿瑪?shù)賮啞ど颜螀⑴c作為人類的一種手段之一。人類有自我治理的期望,希望政治上有能力參與。僅僅簡單地接受其他人的權(quán)威,可能在某種程度上不是完整意義上的人類。

        我認為,一方面民主適合于各種不同的文化;另一方面,也有一些現(xiàn)代化的邏輯在其中,自我治理欲望增加讓大眾變得更加富有,接受更好的教育。這些民眾即使對接受更有效率的威權(quán)政體都會變得更為不滿。

        “中國精英必須重塑自我”

        《財經(jīng)》:盡管中國面臨一些挑戰(zhàn),但中國社會目前仍然穩(wěn)定,經(jīng)濟保持高速發(fā)展,有些人士總結(jié)出所謂“中國模式”。你是否認為存在“中國模式”?如果存在,“中國模式”是否意味著已經(jīng)出現(xiàn)新的歷史路徑,可以成為東亞以外世界其他地區(qū)的替代性方案?

        福山:肯定有一種被稱為“中國模式”的概念。我個人感興趣的是兩點:第一,這種模式是否能出口(被他國復制)?第二,這種模式能否長期存在下去?我對此兩方面均存疑慮。

        中國模式被他國復制可能性不大。因為中國官僚制度有悠久的歷史,而大多數(shù)其他社會沒有這種傳統(tǒng),中國的官僚和教育傳統(tǒng)其他國家也很難學到。在亞洲,日本、韓國、新加坡等都是受中國文化影響很大的國家,它們會復制中國的一些制度,但是出了這個地域范圍,就很難了。例如,印度沒有官僚和中央集權(quán)的傳統(tǒng),非洲也沒有這些傳統(tǒng)。中國模式對它們的幫助不會太大。

        其次,可持續(xù)性也很復雜。因為這一模式的成功基于中國的精英,基于他們?nèi)绾卫^續(xù)現(xiàn)代化的進程。自1978年以來,中國有很好的領(lǐng)導人,但是目前為止還沒有制度保證這種好領(lǐng)導人的狀況可以永遠延續(xù)下去。

        《財經(jīng)》:中國的法治與民主制度盡管還不完善,但是畢竟已經(jīng)開始了。

        福山:真正的問題是國家能不能繼續(xù)更新自己,保持現(xiàn)代社會的特性,同時又沒有腐敗叢生并被精英集團所控制。做到這點是困難的,因為挑戰(zhàn)的因素很多。其中之一就是內(nèi)部挑戰(zhàn),精英必須重塑自身,不被現(xiàn)有的政治力量所左右。

        當代中國還有一方面與傳統(tǒng)中國不同,那就是由于資本和全球化經(jīng)濟所產(chǎn)生的社會流動,中國產(chǎn)生了新的社會團體,如商界精英、工廠工人、知識分子等,他們都有呼喚社會變革的強烈聲音。這意味著國家政權(quán)之外出現(xiàn)更多力量。

        《財經(jīng)》:有經(jīng)濟學家預言,20年或30年后中國將成為世界第一大經(jīng)濟體。當然,這基于中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展,不會被重大的挑戰(zhàn)所中斷。中國未來面臨的主要挑戰(zhàn)是什么?

        福山:挑戰(zhàn)不少,其中經(jīng)濟挑戰(zhàn)相當重要。中國正在成為中上等收入的國家,走向下一階段的路途將會更為困難,因為這需要更大量的投資和教育投入。到目前為止,中國可以讓更多的農(nóng)民走進工廠成為民工。但是,當代中國需要創(chuàng)新和制造更多的產(chǎn)業(yè),這些都必須依靠高等教育。

        領(lǐng)導人的機制化也非常重要。其中有不穩(wěn)定因素。在過去的20年中,中國建立了許多規(guī)則,這些規(guī)則大部分是逐漸自下而上形成的。但是,當這些規(guī)則到了一定的層次就不再有效。

        我有理由相信,政治負責制的社會將勝過沒有政治負責制的社會,政治負責制為制度的改善提供和平途徑。不受制衡的政府大權(quán)容易導致災(zāi)難。這仍是當代中國問題的關(guān)鍵。

        感謝北京大學斯坦福中心程艷華、博源基金會周宇對本次采訪的幫助

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