2012年中央1號文件繼續(xù)鎖定農(nóng)業(yè)，以《中共中央國務院關于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》為題聚焦“三農(nóng)”問題，這是繼2004年連續(xù)第9個以農(nóng)業(yè)為主題的中央1號文件。為什么今年的1號文件把農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品供給保障擺上了突出位置？穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策、落實“強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”政策還會有哪些難點和熱點問題需要我們解決？為此，本刊記者采訪了中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文。

記 者：去年我國糧食總產(chǎn)量首次跨上了1萬1千億斤的新臺階，實現(xiàn)了 “八連增”。在這樣的情況下，為什么中央仍然強調(diào)增強農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)供給保障能力？

陳錫文：農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢發(fā)展越是好，越容易出現(xiàn)麻痹松懈；越是連年增產(chǎn)增收，越容易出現(xiàn)滑坡拐點。我們絕不能因為連續(xù)多年增產(chǎn)增收而思想麻痹，絕不能因為農(nóng)村面貌有所改善而減少投入，絕不能因為農(nóng)村發(fā)展持續(xù)向好而工作松懈。去年我國糧食總產(chǎn)量達11424億斤，實現(xiàn)了歷史罕見的“八連增”，但在糧食大幅增產(chǎn)、其他主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量也有增加的同時，農(nóng)產(chǎn)品的市場價格卻出現(xiàn)波動現(xiàn)象，這表明我國糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供求關系仍然偏緊。今年以至今后一個時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展的好勢頭能否持續(xù)？我們能否基本滿足主要農(nóng)產(chǎn)品市場需求的持續(xù)增長？這些都是社會各界普遍關心的問題。

從形勢變化看，我們近年面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢更為復雜嚴峻，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、保持物價總水平基本穩(wěn)定、保持社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)穩(wěn)中求進，必須避免農(nóng)業(yè)出現(xiàn)閃失，避免主要農(nóng)產(chǎn)品供給出現(xiàn)問題。今年，我們還要召開黨的十八大，做好“三農(nóng)”工作，穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，對營造良好氛圍、推動全局工作、贏得戰(zhàn)略主動至關重要。所以，中央強調(diào)要把“持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”這一事關全局的問題作為今年農(nóng)業(yè)工作的重中之重。

從當前的實際情況看，我國糧食安全的基礎并不穩(wěn)固，在人增、地減和居民消費水平不斷提高的背景下，農(nóng)產(chǎn)品供求壓力不斷增大，盡管糧食總產(chǎn)量自2004年以來已連續(xù)8年增長，但人均糧食占有量還低于20世紀90年代中后期的水平。糧食生產(chǎn)的地區(qū)結(jié)構(gòu)不平衡，產(chǎn)能越來越向水資源更為短缺的北方地區(qū)傾斜，建立在這種基礎上的糧食供求關系，其可持續(xù)性如何，令人憂慮。同時，糧食生產(chǎn)的品種結(jié)構(gòu)也不平衡：稻谷尤其是粳稻明顯處于緊平衡，玉米目前尚可基本平衡，小麥略有結(jié)余，但大豆的供求缺口在持續(xù)擴大，進口數(shù)量不斷增加。目前我國進口的大豆、食用植物油、棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品，據(jù)保守估計，至少相當于利用了境外6億畝以上的農(nóng)作物播種面積，這必然導致國家對農(nóng)產(chǎn)品市場的調(diào)控難度加大，甚至導致國家糧食安全和經(jīng)濟安全風險加大；綠豆、大蒜等小品種，除了產(chǎn)量的波動以外，正越來越成為游資炒作的對象，致使它們也越來越具有金融產(chǎn)品的屬性；而蔬菜等生鮮產(chǎn)品的價格波動，則除了受自然災害的影響之外，還受制于城鎮(zhèn)擴張對近郊土地的大量占用。

記 者：今年中央1號文件在全面部署今年和今后一個時期的“三農(nóng)”工作的過程中，為什么把科技創(chuàng)新作為重點？

陳錫文：實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、長期確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，根本出路在科技。農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎支撐，是突破資源環(huán)境約束的必然選擇，是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的決定力量。

要穩(wěn)住2012年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長期穩(wěn)定地保障我國糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，靠繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)水土資源已沒有多少余地。我們現(xiàn)在人均耕地面積只有1.38畝，相當于世界平均水平的40%，人均淡水資源大約是每年2000立方米多一點。因此，一定要看到土地形勢的嚴峻性，必須確保到2020年耕地的保有量不低于18億畝，穩(wěn)步提高土地產(chǎn)出能力。

在人口繼續(xù)增加、消費水平繼續(xù)提高、資源有限、環(huán)境保護和生態(tài)建設任務加重的背景下，增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力、確保供求基本平衡的難度在持續(xù)加大；要素價格快速上升，繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)效益、調(diào)動農(nóng)民積極性，約束極多。按照傳統(tǒng)的老路去發(fā)展農(nóng)業(yè)，上述的“兩難”問題會越來越突出。

要破解農(nóng)業(yè)發(fā)展中的“兩難”問題，就要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，使農(nóng)業(yè)增長轉(zhuǎn)到依靠科技進步和勞動者素質(zhì)提高的軌道上來。但是，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力不強，關鍵領域、核心技術(shù)缺乏重大突破，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化利用率較低。數(shù)據(jù)顯示，全國每年登記的農(nóng)業(yè)科技新成果3000多項，但真正轉(zhuǎn)化到生產(chǎn)中的只有40%，而形成規(guī)模的則不到30%。另外，與發(fā)達國家相比，我國的農(nóng)業(yè)基礎設施條件、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展水平還有很大的差距。農(nóng)業(yè)科技進步的貢獻率去年達到了53.5%，縱向比有很大的進步，但是橫向與發(fā)達國家70%以上的水平相比，差距還很大。有效灌溉面積所占比重剛剛超過50%，有將近一半的耕地是靠天收成的。特別是種業(yè)發(fā)展面臨競爭力弱、研發(fā)能力不強的嚴峻挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)科技支撐和社會化服務的能力較弱，難以適應發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。

總體看，體制和投入是提振我國農(nóng)業(yè)科技的“破冰石”。體制層面，要促進農(nóng)業(yè)科研和生產(chǎn)緊密結(jié)合，走出科研只為評職稱、出版著作的怪圈，打破部門、區(qū)域、學科界限，有效整合科技資源，建立協(xié)同創(chuàng)新機制，推動產(chǎn)學研、農(nóng)科教緊密結(jié)合。投入層面，科技創(chuàng)新投入的長效機制能否確立，將是成敗的關鍵。我國研發(fā)資金投入占GDP的比重本身就比較低，占農(nóng)業(yè)的比重就更低，所以這次1號文件強調(diào)要著眼建立長效機制，提出保證財政農(nóng)業(yè)科技投入增幅要明顯高于財政經(jīng)常性收入增幅，提高農(nóng)業(yè)研發(fā)投入占農(nóng)業(yè)增加值的比重。

解決了體制和投入問題之后，農(nóng)業(yè)技術(shù)的成果是要體現(xiàn)在生產(chǎn)上的，是要靠一家一戶的農(nóng)民去運用的，因此還要努力提高農(nóng)民的科學技術(shù)素質(zhì)，讓他們能夠成為掌握現(xiàn)代科學技術(shù)的主人。只有這樣，才能使農(nóng)業(yè)科研成果在生產(chǎn)實踐中發(fā)揮作用。在強化農(nóng)技推廣服務上，今年的1號文件集中推出了“三項政策”，即實現(xiàn)在崗農(nóng)技推廣人員工資收入與基層事業(yè)單位平均水平相銜接、2012年基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系改革與建設示范縣項目基本覆蓋農(nóng)業(yè)縣（市、區(qū)、場）、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)條件建設項目覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要培育職業(yè)農(nóng)民、專業(yè)農(nóng)民，讓新一代有技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)民在農(nóng)村或者回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化經(jīng)營。1號文件還特別講到了這一點，今后青年農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，包括搞家庭農(nóng)場，在財稅、信貸政策上都要給予相應的支持。

整體看，今年中央把1號文件的主題確定為“加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”，把農(nóng)業(yè)科技擺上更加突出的位置，下決心突破體制機制障礙，大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，推動農(nóng)業(yè)科技跨越發(fā)展，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮注入強勁動力。這既抓住了發(fā)展要害、回應了基層關切、兼顧了當前長遠，又在保持政策連續(xù)性的基礎上豐富和發(fā)展了“三農(nóng)”政策體系。

記 者：此次1號文件的另一亮點是加快修改土地管理法，完善農(nóng)村集體土地征收有關條款，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。為什么要提出推進征地制度改革？推進征地制度改革要遵循哪些原則？

陳錫文：今年的中央1號文件對于穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策和保護農(nóng)民土地權(quán)益，提出了三件大事。第一件是由國土資源部牽頭，完成農(nóng)村土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作。第二件是由農(nóng)業(yè)部牽頭，開展農(nóng)村土地承包權(quán)的確權(quán)登記頒證試點工作。第三件是由國務院有關部門共同研究，提出對土地管理法中涉及征收農(nóng)民土地條款的修改意見。這三項工作的推進都會為緩解各種各樣的農(nóng)村土地糾紛和矛盾起到重要作用。

近年來，伴隨城鎮(zhèn)化的推進和新農(nóng)村建設的深入，在部分地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村土地糾紛，農(nóng)民失地造成的社會問題也不斷增加。一方面，城市的不斷擴張侵蝕著農(nóng)業(yè)用地。以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，將農(nóng)村節(jié)約的建設用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民。尤其是拆村并居后集中居住的農(nóng)民，基本沒有改變生產(chǎn)方式，但卻必須改變生活方式，因而往往陷入收入沒有增加而生活費用明顯高漲的窘境。有的人因此不得不再次背井離鄉(xiāng)外出打工，使新房成為空房。另一方面，有些地方在政府的引導下，大公司和大企業(yè)長時間、大面積地租賃農(nóng)民土地從事經(jīng)營活動的勢頭越來越猛。從長期看，這對穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)村基層民主政治制度到底會產(chǎn)生什么影響，需要認真研究。

對于土地管理，一般要注意四個方面：第一是統(tǒng)籌規(guī)劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴格審批。農(nóng)村土地制度改革不能動搖“用途管制”原則，否則就難以使耕地、林地、草地、濕地等涉及全社會發(fā)展長遠利益的資源得到足夠保護。

同時，土地管理必須有利于推進科學發(fā)展、促進社會和諧。具體地說，第一層含義是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程中，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益，真正使被征地農(nóng)民的生活水平有提高，長遠生計有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀調(diào)控目標的實現(xiàn)，建設用地不能突破年度計劃。這些關系到能否轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和保障經(jīng)濟安全等工作大局。

事實上，在去年年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶總理就強調(diào)，推進農(nóng)村集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的增值收益；要精心設計征地制度改革方案，本屆政府任期內(nèi)一定要出臺相應法規(guī)。

推進集體征地制度改革是維護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的當務之急。要加快構(gòu)建讓農(nóng)民更多分享農(nóng)地依法轉(zhuǎn)用后的增值收益的機制，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善補償機制。一方面，按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的原則，逐步理順國家對農(nóng)地征收為建設用地后增值收益的分配關系，使農(nóng)民在更大程度上分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此作為基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。另一方面，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地整治，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機制，以努力實現(xiàn)對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中征收耕地的占補平衡，嚴格宅基地管理并依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)；同時，探索建立對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的制度，實現(xiàn)集體閑置資產(chǎn)的增值。

依法征收農(nóng)村集體土地，要及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障等問題。根據(jù)黨的十七屆三中全會的決定，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設的非公益性項目，應允許繼續(xù)保留集體土地的性質(zhì)，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，并保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），應允許通過有形的城鄉(xiāng)建設用地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有建設用地享有平等權(quán)益。

記 者：在“三農(nóng)”政策體系上，過去一直提“支農(nóng)”，后來提“支農(nóng)惠農(nóng)”、“強農(nóng)惠農(nóng)”，這次1號文件提升到“強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)”。 這其中蘊涵著怎樣一種政策思路？

陳錫文：這是重中之重戰(zhàn)略思想的豐富發(fā)展，是以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)方針的細化和實化，是強化農(nóng)業(yè)基礎、惠及農(nóng)村發(fā)展、富裕農(nóng)民生活的精練表述和精辟概括。

黨的十六大以來，中央已經(jīng)出臺了很多重大政策，如免除農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)民實行四項生產(chǎn)性直接補貼、加快公共服務向農(nóng)村覆蓋、加強保護農(nóng)民工合法權(quán)益等。近年來，農(nóng)民收入增長較快。但平均數(shù)不代表大多數(shù)，全國各省、直轄市、自治區(qū)能達到和超過全國農(nóng)民人均純收入平均數(shù)的只有12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），還有19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）沒有達到這個水平，不同地區(qū)之間的差距也很大。農(nóng)村人口數(shù)量龐大，增加農(nóng)民收入不是一件容易的事。使城鄉(xiāng)區(qū)域間的居民收入差距逐步縮小，雖然是一個很長的歷史過程，但是要堅定不移地朝這個方向努力。

經(jīng)過長期努力，我國扶貧事業(yè)取得了巨大成就，已經(jīng)基本上解決了農(nóng)民的溫飽問題。這意味著我國的農(nóng)村扶貧工作，已從解決溫飽轉(zhuǎn)向了鞏固溫飽、實現(xiàn)脫貧致富階段。在高增長、高要求中不斷增進農(nóng)民福祉，讓農(nóng)民更多地分享發(fā)展成果，是我國今后一個時期的重大任務。

農(nóng)民增收難的根本原因，在于農(nóng)村人口比重的下降明顯滯后于農(nóng)業(yè)在GDP中比重的下降。我國的城鎮(zhèn)化，要把最大限度吸納農(nóng)村人口、拓展農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移空間作為一大任務，城鎮(zhèn)化要“化地”更要“化人”，要讓農(nóng)民變?yōu)槭忻?。但是，在推進城鎮(zhèn)化的過程中我們也一定不能放松新農(nóng)村建設。因為，在相當長的時間內(nèi)，我國還會有大量人口生活在農(nóng)村。根據(jù)有關預測，到2030年全國人口可能會達到15億左右。到那時候我們的城鎮(zhèn)化率可能會達到70%，但仍有30%的人生活在農(nóng)村，也就是4.5億人。因此，必須堅定不移地推進社會主義新農(nóng)村建設。新農(nóng)村建設的基礎是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，但從當前的實際狀況看，政府對農(nóng)民提供公共服務的水平還有待提高。這方面的制度已經(jīng)初步建立，關鍵是要形成對農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化和社會保障的投入資金穩(wěn)定增長機制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。加強農(nóng)村水、電、路、氣等基礎設施建設。鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的條件改善了，農(nóng)民得到的實惠更多了，才能逐步縮小乃至最終消除城鄉(xiāng)差別。同時，僅靠發(fā)展大城市解決不了農(nóng)民變?yōu)槭忻駟栴}， 因此要合理調(diào)整經(jīng)濟布局，加快發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)和縣域經(jīng)濟，為更多農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，引導人口合理分布，使農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果。總之，富裕農(nóng)民的根本出路仍然在于加快構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。