這是一件美國少見的“拼爹”丑聞——一名政府官員將自己的女婿安排到消防部門，工資高出這個職位標(biāo)準(zhǔn)近千美元。

透過這個案例，我們也可以看到美國如何防范公權(quán)力掌管者，把權(quán)力變現(xiàn)為利益，讓渡給親屬、子女。

拼丟官位

這起“拼爹”丑聞發(fā)生在2009年美國南加利福尼亞州洛杉磯郡，郡政府二把手莎倫·哈珀把她未來女婿安插到了郡消防部門一個職位上，而且月工資還高出這一職位標(biāo)準(zhǔn)近千美元。

1972年就成為政府雇員的莎倫·哈珀是洛杉磯郡一位老資歷的行政官員，丑聞爆出之時她已經(jīng)在二把手位置上坐了9年之久。作為政府二把手，她掌管的部門共監(jiān)管著約10萬名政府雇員，事發(fā)時享有26萬美元的年薪。

洛杉磯郡審計(jì)官之所以對行政二把手開刀，源自一封寄到郡舉報(bào)熱線的匿名信，這封信詳細(xì)羅列了莎倫·哈珀在消防局雇傭其女婿埃德沃德·賴恩一事上的所作所為。

2009年9月，專門跟蹤報(bào)道洛杉磯郡政府新聞的《洛杉磯時報(bào)》記者加勒特·希洛夫獲悉審計(jì)部門對莎倫·哈珀的調(diào)查，試圖拿到審計(jì)報(bào)告，并向監(jiān)管辦公室和郡審計(jì)主管部門遞交了信息公開的申請。

然而忙活了幾周之后，洛杉磯郡律師以公開報(bào)告將會侵犯莎倫·哈珀的隱私為由拒絕了加勒特的申請。

隨后，加勒特通過其他途徑拿到了這份7頁的報(bào)告，并于2009年10月25日公開報(bào)道了審計(jì)報(bào)告的細(xì)節(jié)。

報(bào)道顯示，郡審計(jì)官發(fā)現(xiàn)在消防部門雇傭其女婿埃德沃德·賴恩一事上，莎倫·哈珀有“明確的利益沖突”。

加勒特援引審計(jì)報(bào)告披露，時年29歲的埃德沃德·賴恩與莎倫·哈珀之女訂婚時，郡政府人力資源主管邁克·亨利曾對賴恩進(jìn)行過面試，隨后還打電話到消防局問是否有適合賴恩的職位。而莎倫·哈珀正是邁克·亨利的上司。埃德沃德·賴恩與莎倫·哈珀之女則在隨后辦理了完婚手續(xù)。

另外，審計(jì)報(bào)告還指出，莎倫·哈珀曾命令另一名下屬在消防局創(chuàng)造出一個新的職位，包括一份提交給郡政委員會的招聘新人請求。有工作人員后來表示，這份請求“有點(diǎn)不尋?！保?yàn)闆]有佐證這一職位必要性的證明文件。

隨后，在莎倫·哈珀的安排下，埃德沃德·賴恩僅在衛(wèi)生局一個高薪職位上呆了半天時間，就被平行調(diào)動前往消防局一個不甚緊要的職位上，而工資則高出正常標(biāo)準(zhǔn)四分之一。

審計(jì)報(bào)告稱，正是由于莎倫·哈珀的運(yùn)作，埃德沃德·賴恩提前4年時間獲得了這一高標(biāo)準(zhǔn)的工資。審計(jì)官建議郡首席行政官“考慮適當(dāng)?shù)奶幜P措施”。

洛杉磯郡審計(jì)長說：“作為首席副行政官，哈珀應(yīng)該深知贏得并保持公眾信任對她這個職位至關(guān)重要……她應(yīng)該知道分清個人利益與公共職責(zé)的重要性。”

《洛杉磯時報(bào)》報(bào)道后不到兩周時間，莎倫·哈珀遭到撤職與降職、減薪處理，最后以提前退休收場；而她女婿則被調(diào)換職位，以適應(yīng)他的薪資水準(zhǔn)。

“利益沖突”

在這起丑聞中，郡審計(jì)官認(rèn)定莎倫·哈珀有“明確的利益沖突”。

審計(jì)官所說的“利益沖突”并非通常意義上的國家間或者人際間的利益沖突，此處的利益沖突是一個廉政概念，即國家公職人員的私人利益與其所代表的公共利益之間的抵觸、違背或侵害。

為約束公職人員行為，防止公職人員公權(quán)私用、以權(quán)謀私、以職謀私，厘清公益與私利的界限，美國、加拿大、英國等國家均制定了防止利益沖突的相關(guān)法規(guī)。

一百多年前美國也有嚴(yán)重的腐敗情形，二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期，政府加大對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度，導(dǎo)致官員權(quán)力尋租、權(quán)錢交易現(xiàn)象嚴(yán)重。1974年，美國總統(tǒng)尼克松的水門事件以及副總統(tǒng)阿格紐受賄案，尤其引發(fā)民怨沸騰。

通常認(rèn)為，“利益沖突”這個詞開始流行于二戰(zhàn)期間，有學(xué)者認(rèn)為“利益沖突”真正成為廉政概念，正是以水門事件為標(biāo)志。

1958年，美國聯(lián)邦政府眾議院就通過了一項(xiàng)包括政府服務(wù)道德規(guī)范的決議，其中一條要求公職人員“無論有無報(bào)酬都不得給任何人特別的照顧和特別的利益，也不得為自己或家人謀求特別的照顧或利益”。

1978年美國國會制定了包含防止利益沖突內(nèi)容的《政府道德法》（1989年修訂為《道德改革法》）。時任美國總統(tǒng)卡特簽署該法時表示，此法將有助于使美國聯(lián)邦政府變成一個公開的、誠實(shí)的、不為利益沖突困擾的政府。

美國聯(lián)邦政府根據(jù)《政府道德法》在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立了附屬于人事管理局的政府道德辦公室。該辦公室的主要任務(wù)就是防止政府行政系統(tǒng)工作人員出現(xiàn)利益沖突的情況，以及在發(fā)生利益沖突時對之進(jìn)行處理。1989年，政府道德辦公室升級為一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

除了最為著名的《政府道德法》外，“各政府部門，各州有關(guān)部門都制定有防利益沖突的相關(guān)規(guī)定，有的就叫做‘防利益沖突法’，但那與由立法系統(tǒng)通過的法不是一回事，是各單位根據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，制定的各自不同的劃分利益沖突的規(guī)章制度，并非立法意義上的法”，美國洛杉磯加利福尼亞州州立大學(xué)政治學(xué)教授、行政領(lǐng)導(dǎo)研究中心主任馬國泉在答復(fù)《中國周刊》記者的郵件中解釋道。

在其著作《行政倫理：美國的理論與實(shí)踐》一書中，馬國泉教授列舉了眾多利益沖突的具體表現(xiàn)，其中排在最前列的是“自我交易和施加影響”。

美國政府規(guī)定，公職人員不得參與任何對其本人經(jīng)濟(jì)利益有直接影響或有可預(yù)見影響的政府事務(wù)，而且受此規(guī)定限制的還包括他們的配偶和未成年子女等人。

而洛杉磯郡二把手莎倫·哈珀的行為明顯屬于自我交易和施加影響。

民選與任命

對于選民選舉的官員而言，一旦觸犯“利益沖突”的紅線，官員的政治生涯意味著可能就此完結(jié)。

美國實(shí)行民主選舉制度，不止總統(tǒng)、州長、國會議員定期由選民投票產(chǎn)生，基層政府如郡政委員、市長、鎮(zhèn)長等，也是選舉產(chǎn)生。

當(dāng)選官員在接受立法、司法、媒體等監(jiān)督外，還必須接受選民監(jiān)督。目前，美國有18個州允許選民投票“罷免”他們認(rèn)為不稱職的民選官員。自1903年洛杉磯成為第一個允許罷免的城市以來，全美各地已有兩千多名官員遭到選民罷免。

黯然提前退休的莎倫·哈珀是郡政府第二把手，她并非選舉產(chǎn)生，而是任命產(chǎn)生。但無論是選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)者還是任命就職的公務(wù)員，在他們背后，都有選民之手在控制著。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、憲法與行政法研究中心常務(wù)副主任張千帆，在美國求學(xué)15年，對美國憲法頗有研究。他告訴《中國周刊》記者，那些通過考試、任命上臺的行政官員，雖然沒有選舉壓力，但他們得接受與民選官員同樣的監(jiān)督。另外，他們還得接受上級官員的監(jiān)督，“下面做事情的行政人員，他們的上司是民選官員，后者要對選民負(fù)責(zé)，則必須保證他的手下遵紀(jì)守法”。

重壓之下，美國的官場形成了與中國官場截然不同的風(fēng)氣，“美國并不看重人情因素，你只能靠自己能力，通過考試和以后工作中的表現(xiàn)來證明自己、超越他人。家庭的因素確實(shí)比較小。如果當(dāng)?shù)恼莆沼幸欢ǖ墓珯?quán)力，那他必須得守法，他不能把這個資源就給了自己的兒子親人，這肯定是違法的?！睆埱Хf。

這也導(dǎo)致了美國的官二代很難直接從父親那里獲益?！霸谏婕皣屹Y源分配，尤其是公權(quán)力分配時，美國強(qiáng)調(diào)形式上的平等，即無論出身如何，都必須平等競爭，獲得選票……最關(guān)鍵是要有一個公平競爭的規(guī)則，盡管實(shí)際上起跑線并不一樣，但至少要保證終點(diǎn)是一樣的，你不能直接宣布‘我兒子就是冠軍’。爹能決定起點(diǎn)，但決定不了終點(diǎn)。比如小布什，如果他不成氣候，老布什再怎么提攜也沒用。”張千帆教授舉例說。

舉報(bào)熱線與審計(jì)

一旦有官員敢于冒犯“利益沖突”，將公共權(quán)力直接轉(zhuǎn)化為個人或家屬的利益，美國亦有完備的舉報(bào)和審計(jì)機(jī)制。

前文中洛杉磯郡的莎倫·哈珀就是被匿名信檢舉，引發(fā)審計(jì)官調(diào)查的。而對為公共利益而承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的舉報(bào)者，國家也積極鼓勵且立法給予保護(hù)。

1958年，美國聯(lián)邦政府眾議院通過的一項(xiàng)包括政府服務(wù)道德規(guī)范的決議中，就有一條“一旦發(fā)現(xiàn)腐敗行為，立即予以揭發(fā)”。

“在人事管理上，美國各個單位都有很多防止出現(xiàn)利益沖突的具體條文，絕大多數(shù)人都清楚什么是利益沖突。這也就是為什么會有人去舉報(bào)?！瘪R國泉答復(fù)《中國周刊》記者說。

美國歷史上最知名的舉報(bào)人就是水門事件中，向《華盛頓郵報(bào)》記者披露水門事件內(nèi)幕的“深喉”——時任美國聯(lián)邦調(diào)查局二號人物馬克·費(fèi)爾特。1974年尼克松黯然離職，但“深喉”一直隱姓埋名30多年，直到2005年才通過《名利場》雜志公開了身份。

為鼓勵和保護(hù)舉報(bào)人，美國國會在1978年出臺的《公務(wù)員改革法》中，加入了保護(hù)舉報(bào)人的條款，并設(shè)立特別檢察官辦公室保護(hù)知情舉報(bào)的政府雇員。

1989年又出臺了專門的《知情舉報(bào)人保護(hù)法》，舉報(bào)人無論向特別檢察官、本單位督察長或新聞媒體等檢舉揭發(fā)，都受該法保護(hù)。

特別檢察官、督察長等都是美國政府系統(tǒng)內(nèi)部，承擔(dān)內(nèi)部監(jiān)督功能的職位，涉及審計(jì)功能的有政府責(zé)任局和督察長辦公室等。

政府責(zé)任局是為國會服務(wù)的非黨派獨(dú)立機(jī)構(gòu)，除總部設(shè)在華盛頓外，在各大城市也設(shè)有辦公室。審計(jì)長主持該局工作，任期長達(dá)15年。該局有3300多名專業(yè)工作人員，包括項(xiàng)目評估、會計(jì)、法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專家。

1978年，時任美國總統(tǒng)卡特簽署《督察長法》，在聯(lián)邦政府設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)和調(diào)查辦公室，目前設(shè)在各部門的督察長辦公室達(dá)58個。督察長的工作是開展獨(dú)立、客觀的審計(jì)、調(diào)查、視察和評估，其目的之一就是防止欺詐浪費(fèi)和濫用權(quán)力。其具體工作之一，就是接聽針對政府官員的匿名舉報(bào)和投訴。

馬國泉教授告訴《中國周刊》記者，洛杉磯郡一案中的審計(jì)官則來自設(shè)在郡政府內(nèi)部的審計(jì)處，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)郡政府工作人員的行政道德。

信息自由與媒體監(jiān)督

雖然政府設(shè)立了多種監(jiān)管機(jī)構(gòu)，仍不足以保證對官員行為的監(jiān)督。對權(quán)力的監(jiān)督，還需要來自權(quán)力之外的力量。

美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜說過，“一個信息不普及的，或者無法去普及信息的所謂的人民的政府，只能是一場鬧劇的開頭或者是一出悲劇的序幕”。

要監(jiān)督政府和官員，防止他們?yōu)E用權(quán)力、以權(quán)謀私，需要社會大眾、輿論媒體等外部力量的監(jiān)督。做到這一點(diǎn)，首先要實(shí)現(xiàn)的是公民的知情權(quán)。

1966年，美國國會通過《信息自由法》，根據(jù)這項(xiàng)法律，任何人，包括美國公民、外國人、各種組織機(jī)構(gòu)等，都可以向政府部門提出信息自由法申請，以查閱政府的各種文件記錄。

1974年，美國國會通過信息自由法修正案，加入了對政府部門決定進(jìn)行司法評審，收縮某些豁免范圍，禁止政府部門超額收費(fèi)，以及政府部門必須在10天內(nèi)對申請作出答復(fù)等內(nèi)容。

1996年，電子信息自由法修正案出臺，要求聯(lián)邦政府各部門此后的記錄必須有電子版，以方便公眾通過電腦查閱。

另據(jù)《政府道德法》，各級政府官員每年都必須填報(bào)財(cái)務(wù)公開報(bào)告，而且必須包括配偶和未成年子女的收入狀況、來源、性質(zhì)等。

但法律也允許一些信息可以獲得豁免權(quán)，前述《洛杉磯時報(bào)》記者希望獲得洛杉磯郡審計(jì)部門關(guān)于莎倫·哈珀的審計(jì)報(bào)告時，就被以“會侵犯隱私”而拒絕。政府機(jī)構(gòu)一旦試圖掩蓋同僚的過錯，則會引發(fā)新聞記者們更加無孔不入的調(diào)查。在新聞自由的環(huán)境下，上至總統(tǒng)尼克松下至郡二把手，都難以屏蔽自己的丑聞。

在美國，新聞媒體通常與立法、司法、行政三權(quán)并列，被稱為第四權(quán)力。美國憲法修正案（權(quán)利法案）第一條，就規(guī)定“國會不得……剝奪言論或出版自由”。保證了新聞媒體報(bào)道的自由，才能在一定程度上終結(jié)政府既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的把戲。

在這樣的“游戲規(guī)則”下，在美國，“拼爹”就成為危險(xiǎn)的舉動。

（特別感謝美國洛杉磯加利福尼亞州州立大學(xué)政治學(xué)教授馬國泉的幫助與支持）