摘要：為期三年的“小金庫”專項治理活動取得了良好的效果，“小金庫”多發(fā)高發(fā)的態(tài)勢得到了有效遏制，但“小金庫”產(chǎn)生的根源還沒有完全消除。本文就行政事業(yè)單位“小金庫”產(chǎn)生的根源及其如何建立治理長效機制進行了探討，提出了建設(shè)長效機制的幾點措施。

關(guān)鍵詞：“小金庫” 長效機制 事業(yè)單位

上世紀(jì)80年代以來，我國共開展了10多次“小金庫”專項治理活動，在治理活動期間都取得了一定的成效，但治理活動結(jié)束后“小金庫”依然會抬頭蔓延?！靶〗饚臁钡拇嬖跀_亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序，造成國有資產(chǎn)和稅收的流失，容易誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象。研究分析“小金庫”產(chǎn)生的根源，探討“小金庫”治理長效機制，推進治理工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化很有必要。

一、“小金庫”產(chǎn)生的根源

（一）思想認識不到位，法制觀念淡薄

一是很多單位的領(lǐng)導(dǎo)對設(shè)立“小金庫”的性質(zhì)和危害性認識不足。他們認為雖然設(shè)立了賬外資金，但都是為了單位的利益和職工的福利，只要不裝進自己腰包，就不能算做違法違紀(jì)行為。二是一些單位領(lǐng)導(dǎo)心存僥幸，認為通過虛列成本、少列收入、偽造票據(jù)等行為套取的資金具有一定的隱蔽性，一般不會被審計部門查出。三是財會人員在領(lǐng)導(dǎo)的授意下沒有堅持原則，成為設(shè)立“小金庫”的幫手。雖然從中央到地方關(guān)于“小金庫”治理的各種法規(guī)和制度宣傳教育從沒有停止，但并沒有引起部分領(lǐng)導(dǎo)足夠重視，認為只不過是走過場。對于因為私設(shè)“小金庫”被處理的典型事件，則認為出事的是運氣不佳或手法不高明。

（二）管理體制不健全，風(fēng)險防范不到位

目前，我國的行政管理體制改革滯后于改革開放的步伐，沒有形成真正的公共財政框架體系。一是高效有序的財政資金使用、分配和管理制度還不是很健全，部門預(yù)算的編制和執(zhí)行還有一些不規(guī)范的地方，可能使一些財政資金處于監(jiān)控的盲區(qū)。二是部分單位的內(nèi)控制度不完善，容易產(chǎn)生管理漏洞；對國有資產(chǎn)的使用和處置不規(guī)范，使部分出租經(jīng)營、對外投資、產(chǎn)權(quán)處置的收入形成賬外資產(chǎn)。三是政府采購和公務(wù)卡結(jié)算制度在部分部門和單位執(zhí)行不到位，使利用假發(fā)票、虛列會務(wù)費、勞務(wù)費等套現(xiàn)行為得不到有效的監(jiān)管，致使部分公用經(jīng)費成為了“小金庫”的來源。

（三）相關(guān)法律法規(guī)不明確，違紀(jì)成本低

改革開放以來，政府相關(guān)部門先后就治理“小金庫”下發(fā)過不少文件，出臺過不少法規(guī)和部門規(guī)章。但總的說來，目前我國防范和治理“小金庫”的法律體系還遠未建立?，F(xiàn)存的一些法規(guī)制度，多為國務(wù)院和財政部頒布的法規(guī)、部門規(guī)章，法律層次較低，權(quán)威性不高。查閱目前相關(guān)法律條文發(fā)現(xiàn)，涉及“小金庫”的相關(guān)法律規(guī)定仍然比較模糊，只在《中華人民共和國會計法》、《稅收征管法》等法律中對設(shè)立“小金庫”過程中的一些行為做出了規(guī)定，如在《會計法》中規(guī)定不得有下列行為：虛列或者隱瞞收入，推遲或者提前確認收入；隨意改變費用、成本的確認標(biāo)準(zhǔn)或者計量方法，虛列、多列、不列或者少列費用、成本等，并對出現(xiàn)以上行為所負的法律責(zé)任做出規(guī)定。

（四）常規(guī)監(jiān)督檢查力度不足，社會公眾參與監(jiān)督程度低

專項治理活動能集中優(yōu)勢資源和力量，對私設(shè)“小金庫”行為給予打擊和震懾，但治理活動結(jié)束后就會死灰復(fù)燃。而過去的常規(guī)監(jiān)督檢查往往力度不夠，財政、審計、紀(jì)檢等部門單兵作戰(zhàn)，到被檢查單位時往往是聽聽匯報，查閱已經(jīng)提前準(zhǔn)備好的材料，檢查可能最終流于形式。還有的地方對于“小金庫”的治理采取的是自查自糾的方式，這其實是典型的形式主義，很多單位或個人對自查自糾“小金庫”不以為然，舉報自己有“小金庫”，沒有什么好處，就算上級查出來了，問題也不大，了不起如數(shù)充公，對于相關(guān)責(zé)任人來說這種檢查就走過場。

二、建立治理“小金庫”長效機制的措施

（一）加強思想認識，做好主題教育

從思想源頭上杜絕“小金庫”行為，做好領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)人員的教育活動，是建立長效機制的首要任務(wù)。要加強對各級各單位領(lǐng)導(dǎo)的黨風(fēng)廉政和反腐倡廉教育，把與“小金庫”有關(guān)法規(guī)法紀(jì)做為其中的重要內(nèi)容。各級行政學(xué)院和黨校要把防治“小金庫”內(nèi)容列入對黨員干部的培訓(xùn)計劃，要讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部認識到私設(shè)“小金庫”的性質(zhì)和危害性，以及私設(shè)“小金庫”所要擔(dān)負的相應(yīng)責(zé)任，還要利用“小金庫”違法違紀(jì)案例對領(lǐng)導(dǎo)干部進行警示。另外，在財會人員的執(zhí)業(yè)資格考試、職稱考試中加入防治“小金庫”的相關(guān)內(nèi)容，在每年的后續(xù)教育中也要納入防治“小金庫”相關(guān)知識，以增強財會人員抵制“小金庫”問題的自覺性和堅定性。還要加強對檢查監(jiān)督人員特別是審計人員在審查“小金庫”方法技巧方面的培訓(xùn)，以提高檢查和審計的效果。

（二）推進財政管理制度改革，完善相關(guān)管理制度

首先，要繼續(xù)深化預(yù)算管理制度改革，建立相關(guān)制度使預(yù)算資金的分配和使用更加規(guī)范、合理、高效。將所有行政事業(yè)收費、罰沒收入及公共資產(chǎn)使用、處置等預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，由財政預(yù)算統(tǒng)籌安排，并嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，嚴(yán)格實行“收繳分離”制度，絕不允許任何“坐收坐支”行為的存在。對于專項資金要建立網(wǎng)絡(luò)跟蹤平臺進行全程監(jiān)控，防范財政資金流入“小金庫”。其次，要完善行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度。各單位根據(jù)行政事業(yè)事務(wù)的流程制定完善內(nèi)部控制流程和措施，形成對權(quán)力的牽制和制約，堵塞管理漏洞，阻斷“小金庫”的來源。規(guī)范國有資產(chǎn)的出租、產(chǎn)權(quán)及對外投資等行為，堅持實行“收支兩條線”管理。第三，要實現(xiàn)國庫集中收付制度覆蓋所有預(yù)算單位，擴大政府采購實施范圍及規(guī)模，規(guī)范政府采購行為，防止在采購中的回扣收入形成“小金庫”。進一步全面推進公務(wù)卡結(jié)算制度，擴大公務(wù)卡強制結(jié)算范圍，杜絕利用假發(fā)票等手段套取現(xiàn)金的行為。盡快出臺行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)接待費相關(guān)管理制度，對會議、培訓(xùn)等行為規(guī)模、頻率做出規(guī)定，對相關(guān)費用占本單位公用經(jīng)費的比例做出嚴(yán)格限制。第四，推進機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)設(shè)社會團體改革，理順二者之間的關(guān)系。一是強化監(jiān)管，確保工會經(jīng)費的來源和使用處于財政、審計部門的監(jiān)管之下。二是應(yīng)當(dāng)逐步理順工會在財務(wù)管理上與所屬單位的關(guān)系，建議在條件具備時，將工會的財務(wù)與所屬機關(guān)、企事業(yè)單位和社會團體的財務(wù)脫鉤，由上一級工會組織統(tǒng)一管理下級工會組織的經(jīng)費。避免工會財務(wù)與所屬單位財務(wù)之間關(guān)系糾結(jié)不清，造成管理上的混亂和使用上的無序。

（三）完善問責(zé)懲處機制，提高違紀(jì)違法成本

各地方和各單位要建立“小金庫”問題責(zé)任人問責(zé)機制，完善防治“小金庫”承諾備案制度。為使“小金庫”治理不走過場，保證治理工作數(shù)據(jù)完整真實準(zhǔn)確，防范和杜絕“小金庫”行為發(fā)生，各部門單位負責(zé)人簽訂的杜絕“小金庫”承諾書必須歸檔備案，確保“小金庫”行為問責(zé)制度落實到位，對在“小金庫”出問題的責(zé)任人實行一票否決制。完善“小金庫”違紀(jì)違法行為責(zé)任追究制度，建立健全責(zé)任追究和案件移送制度，按照中央紀(jì)委《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀(jì)行為適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》和監(jiān)察部、人社部、財政部審計署《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》，強化對“小金庫”問題相關(guān)責(zé)任人特別是對單位“一把手”的問責(zé)和追究力度。

（四）整合檢查力量，激勵公眾參與

整合財政、審計、紀(jì)檢、監(jiān)察等各監(jiān)督部門的優(yōu)勢力量，利用高效的電子政務(wù)管理系統(tǒng)建立起一個工作平臺，形成相互補充、相互配合、運轉(zhuǎn)高效的日常監(jiān)督檢查工作機制。在審計部門對各單位進行年度審計時，應(yīng)把該單位是否存在“小金庫”做為常規(guī)審計內(nèi)容之一，要在審計報告中對被審查單位是否查出存在“小金庫”發(fā)表意見。加快財政資金預(yù)算和決算向社會公開的步伐，維護公民的知情權(quán)。要把防治“小金庫”的相關(guān)精神利用各種媒體進行廣泛宣傳，提高廣大群眾對防治“小金庫”的認知度，號召社會公眾廣泛參與監(jiān)督。

我們要從全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、促進和諧社會構(gòu)建的高度，講政治、講大局、講廉政，深刻認識做好“小金庫”治理工作的重大意義。要銳意改革，扎實工作，齊頭并進，形成“小金庫”治理的合力，按照糾建并舉、注重預(yù)防的原則，綜合治理、統(tǒng)籌兼顧、整體推進，積極構(gòu)建“小金庫”防治的長效機制。■

參考文獻：

①謝旭人．全力做好防治“小金庫”長效機制建設(shè)工作[J]．農(nóng)村財政與財務(wù)，2011（11）

②趙訓(xùn)慧．防治“小金庫”長效機制探索和思考[J]. 財政金融，2011（9下）

（婁慧軒，1976年生，河南清豐人，武漢大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士，講師。研究方向：經(jīng)濟管理）